我国的公务员考试录用制度的不足与完善措施.docx
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我国的公务员考试录用制度的不足与完善措施
TingBaowasrevisedonJanuary6,20021
我国的公务员考试录用制度的不足与完善措施
试论我国的公务员考试录用制度
【摘要】：
本文就2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》深入阐述我国公务员考试录用制度的内涵及历史渊源，并详细描述了公务员考试录用的演变过程，结合教育部、人事部等相关数据，在肯定考录工作改革成果的基础上，通过借鉴国外不同地方不同制度下的公务员录用制度，对我国当前公务员考试录用工作所存在的问题进行了深入的探讨研究，并对考录工作提出了自己的见解和思考，我国公务员考录制度应继续向规范化、合理化、专业化、科学化发展，从而提高整个公务员队伍的专业水平和工作效率。
【关键词】：
公务员、考试录用、公务员法
【正文】：
2005年4月，十届全国人大常委会通过了《公务员法》，并于2006年1月1日起正式生效，公务员考试录用是《公务员法》的重要组成部分，《公务员法》对公务员考试录用原则、范围、具体要求都做了相应的规定，自其实施以来，考录工作取得一定成效，但是，我们也看到随着历史变迁和环境的变化，考录工作也存在着一定的问题，值得进一步探讨和研究。
一、我国公务员考录制度的概述
（一）我国公务员考录制度的内涵
十六大以来，人事系统坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，大力实施人才强国战略，深化人事制度改革，人事人才各项工作取得了新的进展，在服务经济社会发展中发挥了重要的作用。
2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。
这部法律的颁布实施，填补了我国法律体系的一个空白，对于健全机关干部人事管理法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。
引入竞争机制是我国公务员制度的一个重要特点，在公务员考试录用过程中贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，则是体现竞争机制的一个重要方面。
严把公务员的“进口关”，尤其是要不断完善公务员考试录用制度，考试录用制度有利于高素质公务员队伍建设，有利于德才兼备原则的贯彻落实，有利于建立健全公平竞争和公开监督的用人机制，有利于促进社会民主建设，有利于促进市场经济体制下人事制度变革。
坚持考录政策、录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果“五公开”，通过科学合理地设置报考的资格条件，在符合职位要求的前提下，打破户口、身份的限制，减少专业方面的限制，放宽政治面貌和身体方面的条件，不仅为广大考生提供了更加公平的竞争机会，使考试录用的公正性得到了社会的广泛认可，而且有助于扩大选人用人视野，做到不拘一格选人才，优化公务员队伍的素质，进而提高政府依法执政的水平。
（二）我国公务员考录制度的发展
官员选拔制度是随着国家的产生，适应阶级统治的需要而形成的一种人事管理制度。
随着社会不断发展进步，官员选拔制度采用的方式逐步多样化。
考试录用制度，就是通过公开竞争性考试选拔官员的一种制度。
这种以考试方式选拔官员的制度，最早产生于中国，起源于中国古代的科举制度。
而现代的公务员考试录用制度，是从西方国家出发，吸收了中国古代科举制度和西方文官考试录用制度的有益成份，以我国现行公务员考试录用制度为基础加以总结、完善，并以法律形式固定下来，标志着我国公务员考试录用制度进入了法制化的新阶段。
1、公务员考录制度的历史渊源
科举是中国古代读书人所参加的人才选拔考试，可以说，古代的科举制度就是现代公务员考试的前身。
科举作为历代封建王朝通过考试选拔官吏的一种制度，从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（1905年）举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。
早在一千多年以前的汉朝，科举制度的雏形已经初见端倪。
隋炀帝时期正式设置进士科，标志着我国科举制度正式诞生。
唐宋时期，科举分为常科和制举两类，科举制度得到进一步确认、发展和完善，既丰富了考试内容，又确定了一整套考试录用程序，并建立了严格的监察体制、惩罚体制和管理体制。
明代科举考试大致分四级：
即童试、乡试、会试、殿试，考试形式、答题方式也严格规范化，然而就在这一时期出现了危害极大的“八股文”，把科举考试制度引向绝路。
科举制发展到清代，日趋没落，由于科举制本身的弊病，舞弊越演越烈，科举制终于消亡。
2、当代公务员考录制度
公务员录用考试也就是为选拔、录用公务员而进行的考试，它是指：
“国家公务员录用的主要机关根据有关法律规定，通过笔试、面试、现场操作、情景模拟测验、心理测验等方式来测量、评价应试者的知识、能力、专业水平、心理、品德等情况是否符合国家公务员要求的手段和方法。
”
我国公务员考试录用是指国家行政机关录用主任科员以下非领导职务公务员的一种办法，“不包括党委系统、企事业单位、群众团体及国家机关中的权力机关的干部录用，也不包括国家行政机关中级、高级公务员的选拔。
”（注1）
二、我国公务员考试录用现状
（一）基本现状
自我国公务员制度推行以来，公务员考试如雨后春笋般迅猛发展，向社会公开招考，吸取“新鲜血液”补充到我国的干部队伍当中，有助于政府广纳人才，有利于提高公务员素质，适应日益复杂化和专业化的政府工作需要，从而达到提高行政效率的目的。
目前我国公务员考试录用的现状在于：
1．公务员报考人数急剧上升，考试规模日趋扩大
据相关统计数据表明，2005年国家公务员考试报名数为31万人，2006年为36万人，2007年为60万人，2008年报考国家公务员考试的人数突破80余万人，仅仅一年时间，报考2009国家公务员考试的人数更是突破105万人，成为历年来报考人数最多的一年，各职位平均竞争比例达到了78：
1，而2003年仅为87000人。
2．文化程度逐渐向高学历发展
根据教育部的一份统计数据表明，2007年全国高校毕业生人数为495万人，2008年为559万人，比2007年增加了64万人，不少本科生的就业率还达不到50％，而硕士生的就业率也只有80％左右，甚至出现博士失业的现象，从本科生、硕士生直到博士生，都在积极报考公务员，参加公务员考试成为这些人寻找工作的一种方向。
3．热门职位过热，冷门职位过冷
2009年国家公务员考试报考中，最热门的职位中国残疾人联合会组联部基层组织建设一职，最终以4723人竞争此职位而高居此次“国考”首席职位，与2008年最高供需比3592：
1相比，上升幅度约为31%。
热门职位排名第二、第三的分别是南京海关监管职位和厦门海关的现场监管职位，供需比分别为4653：
1和3490：
1。
但是，2009年同期仍出现了87个无人报考职位及13个报考合格人数未达到计划人数的职位。
造成目前这种公务员考试现状的主要原因大致可以归结于五个方面：
1．就业压力
近年来，随着高校扩招、国企改革、机构改革等一系列因素带来的巨大就业压力，使得公务员考试的热度不断升温，不少人都把报考公务员当作就业的最佳途径，甚至唯一的出路。
2008年金融危机也对这一热潮起到了推波助澜的作用。
据不完全统计，2006年全国城镇需要安排就业总量约2500万人。
而2007年城镇可新增就业人员约1100万人，就业缺口高达1400万人。
2．机会均等
随着公务员考试制度的不断完善，公务员考录工作高举“凡进必考”的旗帜，公平、公正、公开，为人们提供了平等竞争的机会，这种制度也吸引了更多人报考公务员，借助公务员考试这个平台完成自己的人生规划和职业理想。
3．条件放宽
除特殊职位外，招考职位的资格条件中无性别、身高、体重、外形、婚姻状况、毕业院校等方面的限制，打破了原来的身份地域户籍限制。
同时，除吸引应届毕业生报考基层公务员岗位外，公务员机关还加大省级以上党政机关录用具有基层工作经历的人员力度，也促使了社会在职人员报考人数的进一步增加。
4．职业声望
公务员在政府决策过程中发挥着重要作用，职业的崇高性受人们的尊敬和青睐。
并且公务员职业较稳定，职业风险相对较小。
此外，国家为公务员建立了比较完善的职业发展、工资福利、退休养老等保障体系，而其他行业这方面或缺或不完善。
5．盲目从众
很大一部分人对自身能力认识不清，甚至素质达不到公务员的要求，存在侥幸心理，随大流报考公务员，也有一部分人是抱着好奇的心态报考。
（二）演变过程
1．宏观演变
1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》中明确指出“要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。
将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。
”；
1982年，在对新中国成立以来干部录用工作进行科学总结的基础上，原劳动人事部制定了新中国第一个关于干部录用工作的综合性规定，即《吸收录用干部问题的若干规定》；
1987年，党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度，强调“凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争”；
1988年初，中央组织部和原劳动人事部在干部录用工作中开始试行考试办法，开创了录用干部工作的新局面；
1989年，人事部与审计署等六部门共同组织了公务员考试录用试点工作，人事部还会同中央组织部印发了《国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，在中央和省级人民政府的干部录用工作中推行考试的办法，强调凡进入国家行政机关一律实行考试，标志着我国公务员考试录用制度的初步确立；
1990年后，公务员考试制度的试点从中央扩大到地方。
1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布实施，《条例》第十三条规定：
“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。
”标志着公务员考试录用制度正式在各级行政机关范围内推开；
1994年，中央机关首次公务员录用考试引起轰动，被媒体称为”万人赶考公务员”；同年，辽宁省率先开展省直机关公务员录用考试工作；
1995年，吉林省县级机关招考公务员，明确规定农民可以报考，首先打破身份限制；
1997年，中央组织部印发《关于党群机关和人大、政协机关工作人员考试录用有关问题的意见》，指出：
“从1997年起，中央和省级党的机关、人大机关、政协机关、工青妇等社会团体机关录用科级以下工作人员和地市以下机关录用科员、办事员，以及经批准列入参照管理范围的事业单位录用相应职级的工作人员，要按照德才兼备和公开、平等、竞争、择优的原则，实行公开招考与严格考核相结合的办法，省（区、市）党委组织部要对地（市）级以下机关的考试录用工作统筹安排，逐步推开”；
2003年起，人民法院、人民检察院系统也采用了考试录用制度；
2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日正式实施。
至此，中央机关及全国各地全面实行“逢进必考”，标志着考试录用制度的正式建立。
2.微观演变
1989年，最早的公务员考试就在中央国家机关的部分单位开始举行，名称叫做“中央国家机关补充工作人员考试”，主要是针对个别部、委、办、局举办，不是全国统一考试；
1989年-1993年，考试科目为行政职业能力测验（占10%）和公共基础知识；
1994年-2001年：
1993年起我国正式开始实施公务员制度，公务员考试也从1994年正式开始。
1994年的公务员考试，行政职业能力测验和公共基础各占50％；
2002年开始，国家公务员考试取消了公共基础知识，行政职业能力测验分为A、B类，A类增加了一个新的考试科目，即申论；
2004年的考试将行政职业能力测验分为甲、乙类；
2005年，对应公务员法的实施行政职业能力测验分为综合管理类和行政执法类职位，行测分一、二类；
2007年，最大的变化是常识部分全部考法律、科技知识，题目数量增加到了140道，这是前所未有的数量。
目前，公务员考试作为国家选拔人才的工具和手段，大量借鉴了国外MBA、MPA和国外政府用人选拔考试的模式和内容，通过人才测评的方式，重视素质考查，使考试内容、方式向考查思维方法和思维品质过度，逐步减少了死记硬背的知识考查，公务员考试越来越向各项综合素质优秀的考生倾斜。
三、我国公务员考录工作中存在的问题
迄今为止，公务员考录制度的改革是被社会所认可的，也是我国干部人事制度改革中相当成功的领域，是现行公务员制度中的一个亮点，充分体现了以人为本，纳贤引才的指导思想。
但随着时代和社会的发展，考录制度不可避免地还存在一些问题。
（一）官本位思想日益严重
中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显着的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。
所谓“官本位”意识是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，同时又用做官来评判人生价值的大小，评判一个人的地位和作用纵观历史和现实。
官本位至少包括了以下内涵：
公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。
到了现在，作为一种社会现象，它意味着当官就有尊严，有权就有一切。
人们以官为贵，以官为尊，“官本位”思想逐渐渗透进了社会的每一个角落，惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用，从而导致众多考生报考公务员考试，以求谋取“一官半职”，思想上的不正确认识，势必会导致日后的权力腐化。
另外，我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点，加上部分考录部门正是由于存在“官本位”思想，为小部分人大开方便之门，暗箱操作，进而求得“领导赏识”，进行权力交换，甚至权钱交换，使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行，为部门或个人谋取相应的利益，严重影响考录工作的公平性和严肃性。
（二）“凡进必考”制度尚未有效实施
《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用”的办法。
“凡进必考”也是保证公务员素质和公务员制度良性运转的重要保障之一。
然而，据人事部统计，2006年到2008年三年时间里，全国新增公务员七十余万，但经过考试录用的比例仅60%左右，乡镇一级的比例达不到50%，个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关。
（三）能力测评技术手段不够科学
公务员考试中笔试部分的试题包括《行政能力职业测试》和《申论》以及专业科目考试，所有报考人员均需要参加这些考试，但由于目前我国人才能力测评技术和手段还不够科学，对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用，仅通过笔试和面试相结合的方式对人才的能力进行评估仍有一定难度。
笔试中，尤其是《行政能力职业测试》全部为客观题，这只能测定可以量化的文化知识、法律知识、历史知识等，但对创新能力、思维能力等难以量化部分的考察、测定，效果不理想，使得笔试考试成为考知识而不是考能力，因此，对于客观性测试来说，试题的“三度”（注2）是关键性因素。
目前高水平的特别是测试创新潜能而又不致偏科的题目还不够多。
几次考试难免有不同比例的重复，应考者完全可以通过反复的练习通过考试，但这样并不一定能真正选出与职业、岗位所匹配的人才。
在这一方面，国外的经验值得我们借鉴，如加拿大公务员考试试题设计分类较多，针对不同的对象均有不同的测评手段，其试卷种类就多达35个，很大程度上解决了能力测评手段不够科学的问题。
（四）存在“千人一卷”的现象
面对不同学历的考生，都采用同一套试卷，对其合理性、公平性存在质疑。
《中华人民共和国公务员法》规定，只要符合报考条件的人，均可报名参加公务员考试，但是，用一张试卷来衡量不同学历、不同专业的考生，有失公正，学历越高，知识面越宽，研究深度越深，而且专业的不同，使得部分文科生很占优势，各省命题水平又参差不齐，这就应该区分对待。
我国上海公务员考试录用方式从2003年起改变了以往公务员招考缺乏分类、缺乏针对性的“千人一卷”的传统模式，在综合考试的基础上，突出岗位特点和专业要求，进行岗位专业考试，从“基本素质”和“专业素质”两个方面，把好公务员进口素质关。
实行“2+x”的考试方式，其中两门为综合考试，“x”为岗位专业考试，是由各用人单位根据本单位的实际需要，提出要求，由市人事局统一编制计划、划定类别、发布信息和组织考试，并且将这一考试成绩作为录用公务员的主要依据之一。
比如：
2005年的岗位专业考试分为政治、综合管理、经济管理、财务管理和信息管理等五大类。
2007年的岗位专业考试则涉及综合管理、经济管理、财务管理、信息技术、政法、城市建设等六类。
（五）识别人才上存在局限性
在考试合格者中，国家重点大学的毕业生占绝大多数，特别是一些重要的职位，几乎被重点大学的学生所包揽。
由于重点大学学习基础好，文化水平过硬，加之考官的青睐，使得他们具有其他学生不具备的优势。
但是否是高学历、高分数等于高能力、高素质，考试能看出一个人的学识，但考察不出能力和素质，考试长于衡量人才的知识和技能，短于评价人才的品行和能力，品行和能力带有方向性和根本性，因此，选拔公务员不应仅看其知识、技能掌握多少，关键是要了解其品行和能力。
考试为衡量应试者的知识和技能提供了较为公正和客观的标准，但是，仅凭有限的文字上的东西是难以看出一个人的品行和能力的。
上海市杨浦区从2005年起，在全市首创了在公务员考核中加入诚信内容。
在对公务员的年度考核中除了考核德、能、勤、绩、廉五部分之外，还加入“诚实守信表现”的新指标。
信用不佳的公务员将在这一项目中被扣分。
以往普通公务员考核一般局限于工作时间内的业绩，现在扩大到8小时以外，公务员一旦有了不良信用，若干年内都无法抹去。
在倡导诚信社会的背景下，这一举措无疑会使每个公务员提防自己在信用上的“污点”，从而促使公务员个人素质的提高，同时有助于提高政府公务员的整体公信力。
此外，这一举措表示上海在公务员考核中引入了“第三方”评价公务员，扩大了社会监督的渠道。
上海市杨浦区的这一公务员考核举措或许对当前的公务员考录工作有一定的可借鉴性，对于报考者的考察引入“第三方”，增加评价渠道在某种程度上打破了识别人才自身素质的局限性。
（六）面试部分的透明性亟待提高
《中华人民共和国公务员法》规定，招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。
（注3）可见国家有关机关和立法已经注意到了公开，公正考试程序的重要性。
但是近几年公务员的面试考试仍然不够客观，因为面试权完全由招录机关自己掌握，所以就给很多“关系户”打开了方便之门。
由于中国传统社会是一个“熟人社会”，讲人情面子关系，而地域的狭小性又为关系的人情化提供了低成本，使得考生能通过多种途径结识、拉拢、甚至贿赂考宫，从而达到获取面试高分的目的。
按照规定，用人部门可以在1个录用岗位前3名应试候选人中确定拟录用人员，这就使得面试录用工作变得相当灵活，面试过程中，贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”已成为公开的秘密，使得笔试成绩排前者结果往往落选，甚至部分招录单位对某些考生有所承诺：
能通过笔试，保证能录取，严重影响了公务员择优录取的公信力。
其次，面试题目科学化、专业化水平不高，程式过于单调，少数人不是努力提高自身的能力素质，而是致力于提高应试技巧。
再次，考官的水平也是良莠不齐，甚至有的职位还会出现外行考内行的现象，严重降低了选拔人才的质量。
根据新华网2008年6月２２日报道，湖北省人事厅对公务员招考热门单位湖北省地税局的面试进行电视现场直播，１５名笔试“入围”湖北省地税局的考生在面试过程中，当场回答评委问题，评委当场给考生打分，分数当场公布。
面试的７名考官中，来自招录部门的考官不超过３人，以及组织人大代表、政协委员及群众代表到面试现场观摩，各地、各招考部门纪检监察机构设立投诉举报电话，对各个环节全程监督。
此举不仅增加了面试环节的透明度，而且这种形式所产生的压力，同时也考察了“准公务员”们是否具有稳定的心理素质，更有利于用人单位选拔人才。
（七）考录制度适用范围过窄
考试录用制度适用范围过窄的问题主要表现在考试录用的职位级别范围过窄。
《中华人民共和国公务员法》规定：
“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
”（注4）也就是说，考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员，根据规定，被录取的本科生定为十三级科员，硕士生定为十二级副主任科员，博士生定为十一级主任科员，而担任领导职务或副处级以上非领导职务的可以采用调任或交流的办法，不必通过考试。
但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。
相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考，无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性，也显失公正。
随着高学历青年进入以上所举各部门就业的比例越来越高，解决这个问题的必要性也越来越突出。
只有充分考虑到他们的特殊性，给予平等的机会、合适的通道，才能为行政部门招募到更多的优秀高级人才。
（八）法规体系不健全
我国公务员考录制度的法规体系包括三个层次。
第一层次是《国家公务员法》的有关规定；第二层次是《国家公务员录用暂行规定》及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则，这一层次尤其缺乏相应的法律文本。
以考录条件为例，不少单位对性别、地区、学校等作了硬性限制，有的单位或部门招考，要求报考者是国家重点大学、211院校应届毕业生，第一学历为本科，诸如此类的规定还有很多，这些限制与招考公务员的宗旨是相违背的。
但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。
另一方面，在现有法规的执行上，也存在着执行不力的问题，部分地区存在“上有政策，下有对策”的问题。
四、完善我国公务员考录制度的途径思考
（一）坚持和完善“凡进必考”的制度
“凡进必考”作为公务员录用制度的第一道门槛，也是一面旗帜，同时要把它作为公务员录用制度改革的突破口。
要规范考录程序，严格考试纪律，严格把好考试这一关。
要坚决、彻底刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风，不折不扣地实行“凡进必考”这一制度。
（注5）在坚持“凡进必考”原则的基础上，扩大公务员的选拔录用范围。
要进一步打破身份、地域、部门、行业、所有制的限制，使公务员的招录真正面向所有具备报考条件的普通大众，而不是“带着枷锁跳舞”。
打破部门、行业和所有制的限制，可以促进人才的合理流动，扩大公务员的招录的范围。
要通过疏通“三支队伍”（党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才）之间、公有制与非公有制组织之间，尤其是要鼓励非公有制组织向公有制组织的人才输送和人才流动。
非公有制经济组织和社会组织中汇集着各种层次的大量优秀人才，是我国公务员队伍建设的重要后备力量。
要把这些新的社会阶层中的各类人才纳入党和政府的工作视野，逐步完善公务员队伍的素质结构，努力形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的人才思想观念和人才创业机制，改变“政府吸引不了优秀人才，也留不住优秀人才”的现状。
这样既可以保持公务员队伍的精干，又可以吸引一流人才进入公务员系统工作。
（二）合理设置考试科目和内容
我国公务员考试科目和内容并没有从本国的实际情况出发，没有根据职位本身的要求为中心来进行设计和安排，要更加科学的对待公务员考试的科目设置和命题，应当聘请专家，包括行政学专家，考试学专家和资深的政府领导人员共同出题，在大家统一意见，明确精神、明确考察范围、考察意图、考察目的条件，再根据本国或本地方的实际情况和要求共同出题，这样既可以避免考察范围过
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