行政行为案例.docx

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行政行为案例

案例十四：

行政机关出具介绍信行为的性质

•

•【案情介绍】

•2000年1月18日，大连市宏良实业发展有限公司（以下简称宏良公司）向大连市教育委员会（以下简称市教委）提交了《关于成立兴华高中的请示》。

该请示的主要内容是：

“我公司与陈见旭等人合作，举办民办大连兴华高级中学。

学校实行董事会领导下的校长负责制，投资体制为股份制。

陈见旭为学校法定代表人，学校拟于2000年秋季招收6个班300名寄宿制学生，一并呈上《兴华高中办学章程》”。

•2000年6月1日，市教委下达了《关于同意成立兴华高中的批复》的大教委字【2000】73号文件，对宏良公司的请示作如下批复：

学校名称为大连兴华高级中学；学校性质为民办普通高级中学；校长、法定代表人为陈见旭；原则批准《兴华高中办学章程》等内容。

《兴华高中办学章程》第6条规定“学校董事会是本校的最高权力机构”，第25条规定“本校筹建工作，由宏良公司委托代表全权负责；学校成立并正式运转后，由董事会执行权力”。

•2000年7月28日，大连市物价局下发了行政事业性收费许可证。

后兴华高中刻制了行政章、财务章和法定代表人印章，但没有成立董事会。

2000年9月11日，宏良公司向市教委提交了《关于聘任周家昌同志为兴华高中校长的报告》，该报告的内容为：

“根据工作需要，经研究决定，聘任周家昌同志为兴华高中校长（法人代表），免去陈见旭同志的兴华高中校长（法人代表）职务。

请予备案。

”由于宏良公司更换兴华高中法定代表人并称兴华高中的财务章和法人印章丢失，应宏良公司的请求，

•市教委向相关单位出具了介绍信。

9月11日，市教委向商业银行甘井子支行和大连日报社出具介绍信，内容为“更换兴华高中法人事宜”和“办理关于更换兴华高中法人印章及财务印章作废声明事宜”。

9月24日，市教委又向甘井子公安分局和大连报社出具介绍信，内容为“刻大连兴华高中校印”和“大连兴华高级中学公章作废”。

陈见旭诉至大连市中级人民法院，要求撤销市教委出具介绍信的行政行为；并在一审庭审中增加诉讼请求，要求恢复其兴华高中法定代表人身份。

另查，该校开办时刻制的三枚印章现存放在陈见旭处。

•①大连市教委已于2001年12月6日更名为市教育局。

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•【法律问题】

•本案中大连市教委出具介绍信的行为是否属于行政行为，法院能否受理当事人的诉讼请求？

【法律评析】

•关于本案有两种不同意见。

一种意见认为大连市教育局出具介绍信的行为，不是可诉的具体行政行为。

另一种意见认为：

行政机关出具介绍信的行为是可诉的行政行为。

•第一种意见的理由和依据是：

大连市教委出具的4份介绍信的内容分别是：

到公安局刻印；变更在银行所留的法人印鉴；声明作废原公章及变更法人印章和作废财务印章。

从这4份介绍信的内容看，都是向有关单位证明持信人可以办理相关事项，介绍信本身没有设定权利义务，仅就当事人已经具有的法律法规应具备的法定条件进行如实反映，起证明作用。

•根据《社会力量办学条例》第32条第1款及相关规定，大连市教委出具介绍信的行为是其法定职责，这种行政职责是行政主体在行使职权过程中依法必须承担的义务，这种义务所产生的行为，第一，没有为相对人设定权利或义务；第二，如涉及了相对人的权利或对相对人权利义务产生了实际影响也是因为在开具介绍信之前这种权利义务关系已经确定，介绍信只是向他人明确肯定被证明对象的法律地位。

也就是学校法定代表人的变更，不是因为介绍信行为而致，诉开具介绍信的行为，解决不了变更法人代表的问题。

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•第二种意见的理由和依据是：

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（1）根据《若干解释》第1条第2款的规定，证明行为不在排除之列。

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（2）教育局出具介绍信的行为符合可诉行政行为的三点特征。

首先，根据《教育法》的有关规定，教育局是在本区域内的教育行政管理机关，符合可诉行为的主体特征。

其次，介绍信的内容与行使教育行政管理职权有关，符合可诉行为与行使行政职权有关的内容特征，也是判断该行为是否可诉的根本标准。

本案中，教育局依据《社会力量办学印章管理暂行规定》第5、7、12、13条之规定，有出具介绍信的教育行政管理职权。

•再次，出具介绍信的行为内容“更换兴华高中法人代表，更换法人印章、财务章，声明原印章作废，重新刻制兴华高中校印”等对申请人宏良公司办学权利产生影响，符合可诉行政行为必须对行政管理相对人的权利义务产生实际影响的后果特征。

原来学校印章均在陈见旭手中，教育局根据宏良公司印章丢失的申请，向公安局出具介绍信声明原印章作废，使宏良公司重新刻制了校印，对外得以行使学校职权，对原任校长陈见旭的影响显而易见，如未刻新印章，陈见旭对外仍可行使校长职权。

相反，如宏良公司申请，教育局不开介绍信，宏良公司依法可告教育局不作为，如果不作为的行为可诉，那么作为行为当然也是可诉的。

（3）教育局对民办学校校长的变更应有批准权，并非备案权。

根据《社会力量办学条例》第22条第3款的规定，本案中教育局未履行批准权，就开具介绍信，怎能说对相对人没有影响呢？

根据《行政诉讼法若干解释》第1条的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

本案中教育行政主管部门出具介绍信的行为属于行政机关行使行政职权的行为，而且对行政相对人的权利义务产生了实际影响，应当属于可诉的行政行为。

案例十五：

内部行政行为与外部行政行为的区分

•【案情介绍】

•江苏省教育厅为稳定苏北农村中小学教师队伍，提高其整体素质，促进基础教育的改革和发展，决定以中小学民办教师为招生对象招收中等师范学生（简称中师民）。

为此下发的《关于中师招收中小学民办教师有关问题的通知》和《关于中师招收中小学民办教师有关何题的答复意见》规定：

招生对象为1984年底以前从事中小学教育教学工作并取得任用证书的现仍在岗的中小学民办教师和1986年底以前经县（市）教育行政部门批准聘用并报省辖市教育行政部门备案的现仍在岗的中小学合同代课教师；以省辖市为单位，在师范院校单独办班，学制二年；教学计划具有在职、成人特点；学员成绩合格，颁发中师毕业证书，

•孙庆龙于2000年8月以小学民办教师身份参加江苏省中师民考试，其文化成绩进入录取最低控制线。

在成绩公布和公示期间，有来电、来信举报孙庆龙存在违反计划生育问题。

后经兴化市竹涨镇计划生育服务站出具孙庆龙无计划外生育行为的证明，兴化市教育局将孙庆龙列入录取上报名单。

2001年11月，江苏省教育厅批准原告为录取对象，录取学校为江苏省泰兴师范学校。

2001年11月，在办理入学手续前，又有来人、来电举报孙庆龙存在违反计划生育问题，兴化市教育局遂将举报情况向上级教育行政主管机关报告，致孙庆龙被推缓入学。

为此，孙庆龙于2003年5月19日向兴化市人民法院提起行政诉讼。

【法律问题】

•本案涉及的法律问题是内部行政行为与外部行政行为的区分。

这决定了法院能否审查本案中所争议的中师民招生及教师进编行为，·这个行为究竟是内部行政行为还是外部行政行为？

【法律评析】

•行政行为以相对人的身份为标准，可以分为内部行政行为与外部行政行为。

区分内部行政行为与外部行政行为可以从以下三方面来进行判断：

第一，从主体角度看，内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象是公民、法人或其他组织。

第二，从行政行为所针对的事项性质和法律依据的角度看，内部行政行为所针对的是单纯的内部事项，如纪律处分、人事任免以及其他奖惩等，法律依据为内部组织法；而外部行政行为所针对的是社会事项，属于一般社会职能，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。

•第三，从行政行为的内容与法律效果的性质角度看，内部行政行为的内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面的，一般其法律效果都是影响行为对象的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容都是有关社会管理方面的关系，一般其法律效果都是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的法律权利和义务。

•就本案中的招生行为而言，其目的在于稳定苏北偏远农村中小学教师队伍，是一种有条件地将民办教师、代课教师转为公办教师的培训和过渡措施，并不涉及一般行政相对人的受教育权利。

所以本案中师民招生与民办教师转为公办教师的教师进编行为都属教育行政系统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。

案例十六：

乔占祥诉铁道部铁路旅客票价管理案

•【案情介绍】

•1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导计价的有关问题。

在该请示中请示了“允许部分铁路客运票价适当浮动”，包括“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题。

并请示拟将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的有关问题，包括“跨局行使的旅客列车，由铁道部负责确定浮动的区域、线路和时间，报国家计委批准后实施”等请求授予权限的问题。

•1999年11月，国务院以（1999）1862号请示，以铁财函（2000）25号“关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函”向国家计委上报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案，如涨价起止时间、涉及的铁路局、涨价条件及幅度等。

2000年11月8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格（2000）1960号“关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复”批准了铁道部的上述实施方案。

2000年12月21日，铁道部根据国家计委计价格（2000）1960号批复作出“通知”。

该通知确定2001年春节前10天（即1月13日至1月22日）及春节后23天（即1月26日至2月17日）北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20%---30%为此，乔占祥于2001年1月17日、22日分别购买的2069次列车到磁县、邯郸的车票共计多支付9元。

乔占祥认为，铁道部的通知的作出违反法定程序，依据《铁路法》、《价格法》有关规定，制定火车票价应报经国务院批准，而铁道部未经该程序审批，同时，依据《价格法》有关规定，票价上浮应召开价格听证会，而铁道部未召开听证会，故请求法院判决撤销“通知”。

【法律问题】

•铁道部的“通知”的性质属于抽象行政行为还是具体行政行为？

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•【法理分析】

•所谓抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍约束力的行为规则。

所以，区分抽象行政行为和具体行政行为的关键在于：

（1）是否针对特定的对象，针对特定对象的就是具体行政行为，针对不特定对象的就是抽象行政行为。

（2）是否能够反复适用，能够反复适用的是抽象行政行为，只能适用一次的是具体行政行为。

同时，根据《行政诉讼法》第12条的规定，抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围。

所以本案中，确定“通知”的性质就关系到乔占祥的诉讼请求能否被法院受理的问题。

从本案的情况来看，铁道部的“通知”属于具体行政行为，原因在于：

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（1）从行为形式上看，“通知”是明确针对6个铁路局发布的，这在数量上和对象上都是明确的和特定的；

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（2）从行为所指向的对象性质上看，根据我国《铁路法》的有关规定，我国现行的铁路体制为：

铁道部是全国铁路行政管理机关，地方政府是地方铁路行政管理机关，各地方铁路局或铁路集团公司则是铁路运输经营企业，不应属于地方铁路行政管理机关。

因此，铁路局或铁路集团公司并不是“通知”行为的执行人，更不是作出该行政行为的主体之一，而是该行政行为的相对人。

•（3）从行为的性质上看，“通知”实际上是铁道部作为铁路行政管理部门允许部分铁路企业分别在春节前后特定时间段上浮部分客运价格，以及指导如何上浮等具体规定，该行为从性质上看应认定为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。

•（4）从行为效力上看，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为。

由于铁路客运价格关系国家整体利益和广大群众切身利益，故国家依法将其纳人国家定价包括国家指导价范畴，铁路企业不得自行制定和调整客运价格。

因此，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为，这正是具体行政行为的特征。

•（5）“通知”是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间段，但该决定的执行是通过一次性行为完成的。

在该时间段中，此涨价行为是持续有效的，这种持续性并不等于或者意味着在落实该决定时表现为每天甚至每次的反复适用，各铁路企业在经营事业不等于是反复适用该通知。

•综上所述，铁道部的“通知”属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。

案例十七：

具体行政行为的确定力

•【案情介绍】

•1997年11月14日，乌鲁木齐市沙依巴克区江河建筑工程公司（以下简称江河公司）通过拍卖取得了新疆西域房地产有限公司位于乌鲁木齐市阿勒泰路2500平方米的国有土地使用权，并在拍卖成交确认书中承诺由其承担搬迁、安置费用。

•同年12月15日，乌鲁木齐市中级人民法院以（1997）乌中法执字第775号协助执行通知书要求土地局将位于乌鲁木齐市阿勒泰路2500平方米的土地使用权过户到江河公司的名下。

1998年1月21日，土地局给江河公司颁发了国用（98）字第8000445号国有土地使用证。

事后，因江河公司未按拍卖确认书上约定的条款履行承担搬迁、安置费用的义务，引起了搬迁户不安而找乌鲁木齐市中级人民法院。

为此，乌鲁木齐市中级人民法院于同年5月16日通知土地局吊销已经给江河公司的土地使用证。

1998年6月15日，土地局依照乌鲁木齐市中级人民法院的通知向江河公司发出通知，吊销了其颁发给江河公司的（98）8000445号国有土地使用证。

江河公司不服，向乌鲁木齐市中级人民法院提起诉讼。

•原告江河公司诉称：

1998年6月15日，被告土地局以通知的方式撤销了我公司的国有土地使用证，严重地侵害了我公司的合法权益。

我公司取得国有土地使用证是经过了法定的规范程序，而且也履行了我公司应履行的义务，土地局吊销我公司国有土地使用证，严重地违反了法律规定，请求法院撤销其具体行政行为。

•被告土地局辩称：

我局作出吊销江河公司的国有土地使用证的通知，是依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定协助人民法院执行公务的行为，并非属于行使行政管理的职能，因此请求法院维持我局的通知。

后经法院查明：

乌鲁木齐市中级人民法院通知土地局协助执行的通知送达时间为1998年6月16日，晚于土地局吊销江河公司国有土地使用证的行为。

【法律问题】

•

•被告土地局吊销江河公司国有土地使用证的通知是协助执行的行为还是具体行政行为？

如何从土地局国用（98）字第8000445号国有土地使用证的确定力来看待吊销行为的合法性？

【参考结论】

•被告的吊销江河公司国有土地使用证的通知是其为行使土地管理职权而作出的行政行为，与原告有法律上的利害关系，可以起诉。

土地局国用（98）字第8000445号国有土地使用证是合法有效成立的行政行为，具有确定力。

土地局没有法律依据，未经法定程序予以吊销破坏了土地局颁发土地使用证的这一行为的确定力，不具有合法性。

【法律评析】

•在本案中，对于被告土地局协助乌鲁木齐市中级人民法院执行案件而吊销原告国有土地使用证的行为是否应作为行政案件处理存在不同的看法。

争议的关键在于这一行为是否是具体行政行为。

一种意见认为，被告土地局的吊销行为不应作为行政案件受理，因为这一行为是以《民事诉讼法》的规定为依据，是协助执行行为，而不是依其职权而作出的具体行政行为。

另一种意见则认为，被告作为行使土地管理职权的行政机关，其吊销原告的国有土地使用证，是依照职权作出的具体行政行为，只要这一具体行政行为具有可诉性，就应当作为行政诉讼来受理。

第二种意见比较合理。

•因为从具体行政行为成立的四个要件：

行政权能的存在、行政权的实际运用，法律效果的存在和表现形式的存在来看，这一行为完全能够满足三个要件。

唯一有争论的是法律效果是民事法上的效果，还是行政法上的效果。

也就是说，这一行为的依据到底是《民事诉讼法》，还是有关的国有土地管理法规。

从法院查明的情况来看，乌鲁木齐市中级人民法院通知土地局协助执行的通知送达时间为1998年6月16日，晚于土地局吊销江河公司国有土地使用证的行为。

这就表明，土地局的吊销土地使用证的行为并非直接履行《民事诉讼法》上的协助执行义务，而是主动地行使其自身的职权。

所以，土地局的吊销行为作为一个行政行为完全成立。

•虽然土地局的吊销土地使用证的行为有效成立，但并不意味着它合法。

从具体行政行为的合法要件的分析就完全可以得出这一结论。

但就本案而言，从行政行为确定力的角度来看，也可以殊途同归。

我们的教材认为，确定力是指已经生效的具体行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。

所谓“改变”，包括撤销、重作，也包括变更。

它既包括对事实认定和法律适用的改变，也包括对权利、义务的改变。

这一效力来源于法的安定性和诚信原则。

确定力包括形式确定力和实质确定力。

形式确定力是指除无效行政行为外，行政相对方在复议或诉讼期满后不得要求改变具体行政行为。

实质确定力是指除了无效行政行为，行政主体没有法律明文规定的“正当理由”，不得任意改变原具体行政行为。

•本案中涉及两个具体行政行为，一个是1998年1月21日土地局以国用（98）字第8000445号文颁发江河公司国有土地使用证的行为，另一个是1998年6月15日土地局吊销其颁发给江河公司的（98）8000445号国有土地使用证的行为。

后一个行为是对前一个行政行为所确定权利义务的根本性改变，对相对人的利益产生直接的影响。

而第一个行为不仅符合具体行政行为的成立要件，而且其合法要件也不存在任何瑕疵，当然不可能是无效的行政行为。

所以，要改变这一具体行政行为，必须具有法律明文规定的“正当理由”，并且经过法定的程序才能够作出。

而本案被告土地局改变的依据是法院的协助执行通知书，这本来是具有正当性的理由。

但是协助执行通知书的送达却在吊销土地使用证的第二天，显然违反了“先调查后裁决”的行政程序，违反了正当法律程序，这种“事后补证”是法律所不能允许的。

•因此，被告土地局的吊销行为实质上侵犯了前一个颁发土地证行为的确定力，不具有合法性，应当予以撤销。

•综上所述，具体行政行为的确定力有利于行政意志的实现和权利义务的稳定。

但需要指出的是，具体行政行为的确定力具有相对性，只要经过正当法律程序、具有正当事由，对真正违法的具体行政行为的解除和改变，也有利于行政相对人免受一次性行政武断的持续危害。

案例十八：

南平市台顺职业介绍所不服南平市劳动局行政处罚案

•【案情介绍】

•1998年5月30日，南平市劳动局认定南平市台顺职业介绍所、南平市问兴职业介绍所在职业介绍行为过程中，存在以下问题：

（1）招工简章、广告未经劳动主管部门审核，自行发布虚假广告；

（2）未按物价部门核定的收费标准进行收费，有乱收费行为，并使用非正规的发票；（3）未及时上报就业人员花名册等。

两个职业介绍所存在的上述问题违反了福建省人民政府1995年5月19日第28号令颁布的《福建省职业介绍机构管理规定》及南平市劳动局南劳综（1997）号文《关于规范管理南平市区民办职业介绍机构的补充规定》的有关规定，严重影响了职业介绍机构的声誉，损害了部分求职者利益，虽经限期进行整顿，但仍达不到中介机构所应具备的基本要求。

南平市劳动局经研究决定，于1998年5月30日起南平市台顺职业介绍所、南平市闽兴职业介绍所予以撤销，不得再从事劳务中介服务。

台顺职业介绍所不服，向法院提起行政诉讼，认为南平市劳动局作出的行政处罚缺乏事实根据和法律依据，是违法的，请求法院予以撤销。

【法律问题】

《福建省职业介绍机构管理规定》是否合法？

［法理分析］

•《福建省职业介绍机构管理规定》是福建省人民政府制定的地方政府规章，属于行政立法的一种。

行政立法行为的合法要件，可以从内容要件、主体要件、程序要件、形式要件四个方面进行分析。

只有同时具备这四个要件的行政立法才是合法的。

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（1）内容要件。

从法层级的角度来看，行政立法的效力低于法律，只有其内容和法律相一致时才具有最终拘束力。

为了维护法制的统一，行政立法必须严格遵循层级立法的原则，下位法的制定不得与上位法相抵触或者不一致，行政立法必须在宪法、法律或者上位法律规范授权的范围内进行，不得与上位法律规范相抵触。

下位法针对上位法没有规定的事项作出规定的，有时在形式上并不产生抵触和不一致的问题，但是，当上位法不予规定本身意味着不授权下位法制定有关规范时，下位法的有关规定则构成对上位法的抵触或者不一致。

换言之，只有上位法明确规定允许下位法对相关事项予以规定，或者上位法不作规定本身意味着下位法可以予以规定的的情况下，下位法的规定在内容上才是合法的。

•

（2）主体要件。

依照我国现行行政法律规范的规定，只有特定的行政机关才具有行政立法权和制定其他规范性文件的权力，如行政法规只能由国务院来制定，部门规章只能由国务院各部委、各直属机构来制定，地方政府规章只能由省、自治区、直辖市人民政府或者较大的市的人民政府来制定。

•（3）程序要件。

行政立法必须遵守立法程序，违反程序的行政立法将是无效的。

现行有关立法程序的规定主要有《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

•（4）形式要件。

行政立法必须具备一定的形式才能对外公布，才能产生法律效果。

比如，行政规章的合法形式要件由《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定。

《行政法规制定程序条例》第4条第2款规定，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称条例。

《规章制定程序条例》第6条规定，规章的名称一般称规定、办法，但不得称条例。

因此，如果规章违反了上述形式要件，将构成违法，其效力亦将因此而受到影响。

•本案中，南平市劳动局对台顺职业介绍所所作的撤销的行政处罚，依据的是《福建省职业介绍机构管理规定》这个地方政府规章。

首先，《福建省职业介绍机构管理规定》并没有直接设定“撤销”的处罚，该规章规定的最接近和最严重的处罚条款是第17条规定的“职业介绍机构自行扩大业务范围或擅自从事境外就业中介活动的，处以3000元至10000元罚款，情节严重的，收缴职业介绍许可证”，撤销处罚类似于收缴职业许可证，

•但是根据《行政处罚法》第13条的规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

地方政府规章并不能设定类似于“撤销”或者“收缴许可证”的处罚。

•同时该法第64条第2款规定，本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。

因此，《福建省职业介绍机构管理规定》第17条的内容没有在规定的时间内修改，已经因违反上位法而无效。

南平市劳动局根据这一无效条款作出的处罚将因缺少合法的依据而违法。

案例十九：

朱智强诉雅安市卫生局不予颁发医疗执业许可证及不服医疗卫生行政处罚案

•.

•【案情介绍】

•原告：

朱智强，男，四川省雅安市人。

•被告：

雅安市卫生局。

•原告朱某于1990年8月30日向雅安市卫生局申办了个体开业行医证，并于1993年2