我国台湾地区社团立法的评述与启示.docx
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我国台湾地区社团立法的评述与启示
我国台湾地区社团立法的评述与启示
石东坡汪金枝
2012-06-2620:
26:
35 来源：
中国宪政网
摘要:
社会团体是公民社会的组织形式和主体基础之一，构建适合社团成长的法律制度环境是建设公民社会的必然要求。
我国社团立法的关键是立足国情，吸收借鉴包括台湾地区在内其他国家和地区的成功经验。
台湾地区社团立法以其相对完善的法律制度框架、层次分明的立法结构、健全的配套规则，为台湾社会团体的发展以及功能发挥营造了良好的法律制度环境。
我国大陆地区社会团体立法的完善要以保障宪法规定的公民结社自由为宗旨，借鉴台湾《人民团体法》的结构和相关内容，尽快制定一部全国的社团基本法，提高我国社团立法层次，弱化行政管理色彩。
同时吸收台湾地区的自律与他律结合的监督机制、财务制度、员工待遇制度等，形成有机统一、多层次的社团法律制度。
关键词:
社会团体；人民团体；台湾地区；社团立法；自治
引言
在现代市场经济社会中，社会团体作为民众自我意识不断增强的产物，在步向公民社会[1]的道路上扮演着举足轻重的多元化角色。
狭义的公民社会理论[2]更是把社团作为其主要组成部分：
“公民社会就是指，在国家和家庭之间存在一个中介性的社团领域，由经济、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构组成。
”实践证明，社团无论是作为政府与民间沟通的桥梁，还是作为协助施政、宣导政令的重要手段，在和谐社会构建、实现和保障公民权利推动市民社会建设、完善社会治理结构等方面都体现出了非常重要的作用。
那么，作为社团成长和发育的襁褓的社团立法，则无疑是实现公民社会转型建设中的关键一环了。
所以，分析、研究我国大陆地区社团立法的制度建设，为研究我国大陆地区公民社会的生长、发育提供全面、深入的法律制度上的视界，是一项有价值、有意义的工作。
本文即是以此为出发点，重点论述台湾地区社团立法的状况，结合大陆地区社团立法的情况，为构建适合我国大陆地区社团发展的法制环境提出意见。
我国大陆地区《民法通则》中的“社会团体”是同“企业法人”、“事业单位”并列的法人类型，都属于与国家机关相对应的概念。
1998年国务院新修改的《社会团体登记管理条例》，首次权威界定了“社会团体”这个概念：
“社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
”这个定义在内涵上是接近于台湾的“人民团体”这个概念的。
台湾《人民团体法》界定的人民团体分为职业团体、政治团体和社会团体三类，鉴于职业团体和政治团体的特殊性，本文不对两者进行探讨，故此，本文所称“社会团体”即为台湾所谓“社会团体”[3]：
为推展文化、学术、医疗、慈善等公益目的，由个人或团体组成的非营利性组织。
所以更确切地说，本文主要讨论的是社会公共团体。
近几年来，我国大陆地区业已把社团发育作为当前社会建设的重要任务与组成部分，针对目前大陆地区社团立法严重滞后的情况，今年4月份国务院发布的《国家人权行动计划》中明确提出了保障社会团体按照法律和各自章程开展工作，修订相关法律法规，加强社会团体建设与管理，增强服务社会功能的目标。
然而，社团立法是一个大工程，除了立足国情之外，还应当吸取和借鉴有关制度样本，其中首要的，就是要在具有文化历史等一致性和关联性的文化圈之中进行吸收和借鉴——台湾社团立法是比较好的选择；与此同时，在海峡两岸经济社会发展环境得到改善、海西经济先行先试的建设之中，对于台湾地区社团立法进行分析和比较，也具有理论和现实意义。
本文分四部分对完善我国大陆地区社团立法制度进行了探讨：
第一部分从社团范围和类别、组织和设立、经费来源和管理等几个方面对台湾社团立法基本文件和主要制度进行了评述与分析。
第二部分论述了台湾社团立法的实际效果和经验得失，肯定好的制度并借鉴，重视台湾立法的缺陷并引以为戒。
第三部分分析了我国大陆地区社团立法的困境和现实挑战，突出完善大陆地区社团立法的必要性和迫切性。
第四部分，借鉴包括台湾地区在内的其他国家在社团立法道路上的经验和教训，提出完善我国大陆地区社团立法体系的建议。
一、台湾地区社团立法的基本文件与主要制度
台湾地区现行社团立法文件，是以《人民团体法》为基本法，以《督导各级人民团体实施办法》和其他14个由内政部发布的办法、规章来对人民团体的许可立案、选举罢免、工作人员管理、财务处理、奖励制度等各方面作出补充，这些法律文件构成了台湾社团生存的有机统一、多层次的社团法律制度。
具体分析如下：
（一）社团范围和类别
台湾社团立法将社会团体界定为，“以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他公益为目的，由个人或团体组成之团体。
”根据这个定义，得见其内涵是与其民法典中的“社团法人”概念相统一的，排除了基金会等财团法人[4]。
根据台湾内政部发布的《社会团体许可立案作业规定》，按照目的事业的不同，台湾社团分为：
学术文化团体、医疗卫生团体、宗教团体、体育团体、社会服务及慈善团体、国际团体、经济业务团体、宗亲会、同乡会、同学校友会、其他公益团体等十一类。
（二）社团组织和设立
台湾社团以行政区域作为组织区域，并且必须按照中央、省、市（县）三级进行分级组织，各级社团在设立时由各当地主管机关[5]办理，下级团体必须加入其上级团体为会员。
为了进一步保障各行政区域人民的结社宪法权，新修正的《人民团体法》突破了过去“同性质同级社团以一个为限”的限制，规定在同一组织区域（行政区域）内，可以组织2个以上同性质的同级社会团体，当然名字是不能相同的。
台湾社团的设立采用许可制，由30个以上年满20岁、符合法律规定的发起人向主管机关提出申请。
经许可设立后，召开发起人会议筹备成立大会，在成立大会召开后报请主管机关核准，再依法向该地方法院办理法人登记。
由此可见，与大陆地区一样，台湾社会团体也是实行“双重管理”机制，不同之处在于，其“双重”体制并非由民政部门和其它政府部门实行双重管理，而是在事业主管单位批准的基础上，由法院统一登记，直接纳入法律体系，分别承担不同的法人责任。
这样的“双重”并不会对社团的依法设立造成阻碍，不会影响社会团体设立的规范化，更不会存在社团“无合法身份”的尴尬问题。
（三）社团组成人员的管理
作为社团法人，“人”既是社团成立的基础，更是社团依法进行目的事业的载体。
社团组成人员包括会员、理事、监事和工作人员四大部分。
台湾社团立法明确了会员的权利与义务，更对会员的入会、除名、出会制度做了详细规定，在对会员的管理上做到了有法可依，尤其是对实际操作中大量存在的会员代表相关事项做出了制度性规定，明确社团会员代表来源有三：
会员单位推派、下级团体选派、分区比例选派。
另外，会员代表与普通代表行使相同权利，承担相同义务。
如果说对会员的依法管理是为了保障社团活动的合法合目的性开展，那么，对于社团领导阶层的理事、监事的法律制度约束就显得更为重要了。
台湾社团立法明确了理事、监事必须由会员选举产生，以保障会员的自身权益。
同时，将各级社团理事名额的上限按由市级、省级、中央三级分别提高到15人、25人、35人，各级社团监事的名额上限也提高到三分之一，大大扩大了会员参与团体事务的权利，体现出了会员管理权的不断提高。
其次，为了避免社团成为某一部分人的私人会所，也为了更好地促进社团活动的开展，法律规定了理事长由常务理事选举产生，且只能连任一次，来保证社团领导层的新陈代谢，避免垄断。
为了确保理事、监事选举罢免工作依法进行，内政部专门发布了《人民团体选举罢免办法》。
最后，在社团实际工作中，还需要聘雇一些工作人员来承办各该团体的会务、业务，最新修正的《社会团体工作人员管理办法》对于社团工作人员的职称、聘雇回避条件、程序、报酬等方面做了规定，尤其是“工作人员不得由选任之职员（理事、监事）担任”这一制度化规定，很好地把社团领导与工作明确分工，在制度上把蕴含的腐败因子扫除。
（四）社团会议——运行机制
社会团体的法定会议一共有四类：
会员大会、理事会议、监事会议、理监事联席会议。
由理事长召集的会员大会，每年召开一次，会议必须有过半数以上会员出席才能召开，对于社团章程的订立和更改、会员除名、理事罢免、财产处分等与社团和组成人员有关的重大事项必须有出席会员的三分之二以上通过，其他事项过半数通过即可。
会员大会作为社团最重要的决策机构，明确开会条件、流程、临时会议的召开，既保障了会员的合法权益，又调动了会员参与社团工作积极性，更是保证了社团的有序健康发展。
同样地，对于理事、监事会议及联席会议，社团立法也做出了类似详细地规定，本文就不再赘述了。
有一点值得注意的是，相比较会员大会中，会员不一定要亲自出席会议，以书面委托其他会员或者会员代表代理是被允许的，但是在监事、理事会议中，监事、理事必须亲自出席，不得委托他人代理，一旦连续两次无故缺席，视同辞职。
对于监事、理事这样严格的规定，避免社团领导阶层忽视自己的职责，徒具虚名，致使社团活动停滞不展。
（五）社团经费来源与管理
台湾社团的经费来源主要是七大方面：
入会费、常年会费、事业费、会员捐款、委托收益、基金及其孽息、其他收入。
其中前四项缴纳数额及方式，必须由会员大会开会通过，并报主管机关核备。
为了更好地对社团的经费进行使用与管理，《社会团体财务处理办法》对社团财务的会计制度做出了明确规定，并规定社团每年要制作预算、结算报告，由监事会审核后提经会员大会通过，再报主管机关核备，如此繁复，就是为了确保社团的经费能用之有道、用之于社团目的事业。
（六）、社团的监督与管理
社团的主管机关和登记机关作为监督机关，对于社团的监督与管理应该包括两方面的内容，一方面是对社团的奖励，另一方面则是处罚。
对于那些成绩优良、为社会作出贡献的社员，主管机关可以给予奖励，内政部专门颁布《人民团体奖励办法》来鼓励社团的继续发展。
该办法明列了社团可以授予奖励的情形、方式，并明确主管机关奖励的对象是社团，而那些在社团中有功绩的工作人员由社团自行奖励。
对于发挥正面作用的社团要奖励，对于那些违反社团许可规定设立、违反法令、章程或妨害公益情事的社团，当然要给予处罚，对该社团处以罚金，若依事件应对社团人员追究责任，则根据行为性质进行追究，有点类似刑法中单位犯罪的“双罚制度”。
另外，在监督方面，台湾社会团体值得一提的是它的自律联盟[6]。
台湾地区的社会团体在通过法律规范获得合法地位后，开始寻求通过建立组织公信力来维系公共性。
在这样的理念下，台湾地区公益组织自律联盟成立，通过制定内部章程，各联盟团体相互协力、彼此扶植，设置资讯平台，营造适合公益团体健全发展的法律环境。
二、台湾地区社团立法的实施效果与经验得失
（一）台湾社团立法的实施效果
1、社团设立门槛放低，大大促进了台湾社团数量的增加。
首先《人民团体法》突破了过去的“同性质同级者以一个为限”的竞争限制，自此，大大促进了台湾人民团体的蓬勃发展。
其次，台湾社会团体的成立要件中规定30人以上即可发起成立社团，相对于大陆地区而言，条件是比较宽松的，这也是台湾社团数量蓬勃发展的原因。
2、独特的“双重管理体制”在具体实践中的运作是这样子的，主管机关即内政部，主要掌握了对社团业务的审查权，包括法人的设立许可、组织运作、年度重大措施、财产包管与运作、财务、公益绩效及其它事项的检查、监督职能。
法院作为登记机关主要是进行登记和监督。
台湾社会团体的“双重管理”体制，虽然无碍社会团体的合法成立，但是台湾的主管机关上自“行政院”各部门，下至省、县当局各单位都可办理许可业务，由于主管机关众多，许可标准缺乏统一规定，导致在社团管理、审核和整合方面存在困难，这种“看似众人管实则无人管”的局面，容易造成社团无法充分发挥其社会公益的功能。
3、在社团人事制度方面，《人民团体法》对职员的名额、选任、罢免的明确规定，使得社团活动能够有序正常的开展，在社会事务的各领域都能看到台湾社团所产生的巨大作用。
有了自己选举产生并信任的领导，会员的积极性提高了，参与热情高涨了，社团工作自然也就能很好的完成。
但是即使在这样良好的氛围下，也不能排除有部分会员的法制观念不强，对于自身社团权利不重视，对于理事、监事的选举草草了事，甚至不参加会议，导致某些社团的领导阶层的新陈代谢及流动率偏低，形成为少数人所把持垄断的状况，更是出现了社团被少数派系所利用等不良现象，损坏全体社会团体的利益，滋生腐败等一系列社会问题。
4、《财务处理办法》虽然对于社团资金的使用和监督做了详细的规定，但是对于内部组成人员的报酬问题却没有明确的规定，因此社会团体是不向成员提供必要的资金报偿的，一方面隐藏了降低成员工作积极性的弊端，另一方面也阻碍了专业的工作人员加入社团，这个很明显，一个组织要有效生存并发展下去，无疑需要有专业人士来做，但如果加入者在社会团体中工作而无其他合法收入，他本身可能也会面临生存的困扰。
5、台湾社团的资金主要来源于自身会员及捐款、基金等社会力量。
造成了在实际操作中，有一大部分社会团体财源短绌，经费困难，影响了社团工作的开展，形成了名存实亡的状态。
6、台湾社团立法在对于社团奖励方面的规定卓有成效，但是由于政府奖励的对象仅仅是个人，而不对作出重大贡献的社团人员进行奖励，还是有不妥之处的。
另外在监督方面并没有对主管机关和登记机关的具体监督工作作出具体规定，仅仅是针对被监督事项进行了说明，在实践操作中相关监督部门是否监督到位，如何监督等问题仍得不到解决，不过在社团自律方面，2005年台湾地区公益组织自律联盟成立，一方面增进了社会大众对社会团体的认识和信任，另一方面也为社会团体的发展争取了良好的法律和社会环境。
（二）台湾社团立法的经验得失
从总体上来讲，台湾的社会立法的成功之处在于：
其对于法律归属的明确性——社会立法，其指导思想的正确性——保障公民的结社权，其调整对象的广泛性——除了职业团体、政治团体以外所有的人民团体都被包含在内，其规范内涵的全面性——从分类、设立、人员、会议到经费、奖励、监督，形成了覆盖面较为齐全的法律体系。
台湾社团立法状况至少有如下启示：
1、要建立一个社会团体良好、健康发展的法制环境，必须具备：
⑴、完善的法律制度框架。
台湾的社会团体立法除了在法律层次上的设定合理以外，相对应的在实际实施过程中的行政法规、规章、地方性法规、办法比较全面，使得可操作性比较强。
⑵、在上述法律制度框架内，明确《人民团体法》的基本法地位，根据其第一条规定，人民团体之组织与活动，依该法之规定，其他法律有特别规定者，适用其规定。
此举解决了在法律运用中《人民团体法》与其他法律的关系，明确其调整对象。
⑶、健全细致的相关配套制度。
在台湾社会立法体系中，与社团操作过程中相应的财务管理制度，许可立案制度，奖励机制，社团成员社会成员保障制度等各方面都比较成熟，在操作过程中基本上能流畅地适用，这也大大促进了台湾社会团体规范地开展活动，发挥其作用。
⑷、社团监督机制的不断改进和完善，要从监督者和被监督者两方面完善。
特别是要明确监督机关，加强对于监督者的监督行为的合法性、及时性、有效性的法律制度，建立主管机关和登记机关的监督工作汇报制度，确保监督工作的依法进行，否则，都只能是束之高阁而在现实中一无用处。
⑸、自主创新。
虽然台湾社团的自律组织并不属于社会立法体系中的内容，但是，我们还是可以结合自身情况吸取适合我国社团的因素，创造出我国独特的社团监督新模式。
同时，它也反映出了一个问题，那就是，在借鉴别的地区和国家经验的同时，必须和本国国情相结合，这是在完善社团立法时必须注意的问题。
2、为促进社团的更好发展，应考虑的新问题：
⑴、建立各社会团体的定期会员会籍清查制度，以完善对于社团会员的管理。
同时在基本法中增加会员义务的部分，保证会员自觉实行公民权利，避免某些会员对权利的放弃影响到了社团的功能的发挥。
⑵、建立社团专业工作人员任考制度和工薪制度，确保社团专业人员的准入，同时社团也需要专业人员的加入，只有制定与会员、理事、监事不同的工薪制度，才能留住专业人才，促进社团的专业化发展。
台湾地区无论是在历史上、经济、政治、文化上，都和大陆地区有很多相似和继承之处，更为重要的是，台湾地区社会团体的发展也是经历了从政府高压统治到社会力被释放，追求民主社会的过程，也是处在社会转型时期，在政府“不肯完全放开手”和自身要求“自力更生”的矛盾环境中成长起来的。
在与目前中国社会团体发展的环境相似的条件下，我们都看到了台湾社会团体的蓬勃发展以及在社会构建中的巨大作用，无论是在9.12大地震的救灾和灾后重建工作中，还是在近几年日渐频繁的两岸文化与经济交流中，台湾社会团体都表现出了极大的自主性和成熟。
这些无疑都是跟台湾地区的社会社团立法分不开的。
虽然到目前为止，台湾社会团体及立法的发展历史尚短，与西方发达国家相比尚有差距，但是，从台湾1989年“解禁”到现在短短二十年的时间，就取得了如今法律制度健全、政府职责明确、组织机构运作规范、民众广泛参与的巨大成就，值得我国大陆地区借鉴。
三、我国大陆地区社团立法的状况及困境
（一）我国大陆地区社团立法的状况
到目前为止，大陆地区对于社会团体所涉及到的法律关系，从其设立、变更、注销到实体上的权利义务与责任，在现行立法上都已有所规范和调整，初步形成了规制体制：
主要集中在行政法规这一方面，对1989年颁布的《社会团体登记管理条例》进行了修订，并于1998年颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》，同一年还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年颁布了《公益事业捐赠法》。
目前正在对《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行修订。
此外，民政部还有一些社会团体管理规章。
这些法律法规共同构成了当前大陆地区民间组织发展的法律框架和法制环境。
随着现行社会团体法规的修改完善，一个法制化的外部环境正在逐步形成，大陆地区社会团体的健康发展将获得制度方面的积极保障。
尽管迄今为止我国大陆地区社团立法的发展历史是短的，实践中存在的问题是多而严重的，但历史的看，一个不可否认的事实是[7]：
中国大陆地区社会团体相关的法律法规建设等制度构建正在逐步完善起来，各级政府都在积极探索和推进有关分类管理、统一监管、政府采购服务等制度化的政策措施。
近年来，围绕非营利组织的立法问题，相关政府部门、立法机关，学术界、民间组织及媒体间展开了热烈而深入研讨，对推动相关社团立法起到了积极的作用。
一个有利于大陆地区社会团体健康发展的制度框架必将在不久的将来呈现出来。
（二）我国大陆地区社会团体立法遭遇的困境
自改革开放以来，我国社会团体经历了发育、成长、走向繁荣的30年，许多优秀的学者亲历了这30年的变化，从各自的研究领域出发，多年关注并参与了社团立法建设的不断完善，提出了许多独到而精辟的见解，相关研究成果主要可以概括为：
1、立法严重滞后、立法层次偏低、行政色彩浓厚是主要问题。
这些问题导致社团发展畸形，出现了三多三少现象：
行政性团体多、民间性团体少，非公益团体多、公益性团体少，封闭型团体多、开放型团体少。
2、主要解决途径是加快社团立法进程和“去行政化”的脚步，尽快制定一部基本的、统一的社团法律，对社团的设立条件、活动原则、经费来源、监督管理措施等做出基本规范。
特别在对于处理政府与社团关系问题上，大部分学者都反对两者的对立关系，而是主张“政府的角色就应该是一个支持者、扶持者、监督者，而不是领导者、管理者，应该是伙伴关系，是互利互助的关系[8]”，强调在社团发展中，与政府合作而非完全独立发展。
在现有成果的启发和引导下，本文对我国大陆地区社团立法状况作了以下浅析：
1、大陆地区社会团体立法的起点和层次都比较低，目前规范社会团体的行为规则主要是国务院颁布的行政法规，在法律层次上，只在少量部门法中有社会团体相关的规定。
虽然地方人大和政府在具体处理有关社会团体事项的过程中发布了一些办法和措施，但这些规定立法层次比较低，许多涉及社会团体的重大问题容纳不进去，而且社会大众对这些规范的认知程度也比较低，使得现有法律制度不能发挥其应有的作用。
2、现有的社团立法不仅形式上零碎，内容上更是空白严重。
目前我国大陆地区还没有关于社会团体的分类、组成人员、会议机构、经费管理、奖励与监督等方面的具体法律规范，如果没有一套较为完善、统一、权威的法律行为规则，社会团体成员的权利与权益怎么可能得到有效的保障。
3、根据1998年国务院修订的《社会团体登记管理条例》，我国大陆地区对社会团体实行登记管理机关与业务主管单位双重负责、分级管理的体制，要成立社会团体首先需要有一个挂靠单位，而且根据分级管理原则，一个全国性组织的挂靠单位必须是部委一级。
此外，如果同一行政领域内已经有相同或类似的组织，则不予注册。
而事实上，几乎每一个行政领域都已经有一个官办社会团体。
所以导致的结果是，大陆地区现存的社团大多数都带有浓厚的官方色彩，不是挂靠在这个部委就是那个系统。
而那些真正来自民间、从草根阶层发展起来的社会团体，只能在工商部门注册,从而遭遇到身份上的“尴尬”。
社会团体得不到合法身份确认，就不能从法律制度上予以规范，造成社会的混乱。
4、相关法律法规缺乏可操作性，不能真正起到规范和促进社会团体目的事业实现的功能。
以《公益事业捐赠法》为例[9]，它是在1998年抗洪的基础上仓促出台的，它有两个显著特点:
一是原则性强，缺乏落实的实施细则；二是与其它法律体系的衔接力度不够。
在此部法律中多数条款都是“应然性”的规定，虽具有提倡性和指引性，但具体如何实施方面的规定不是很明确，其中第十五条规定:
境外捐赠人捐赠的财产，由受赠人按照国家有关规定办理入境手续。
由于“国家有关规定”不够明确，法律法规之间缺乏衔接力度，导致不同地区的受赠人在办理受赠手续上差异很大。
5、资金问题。
我国大陆地区社会团体资金来源的渠道主要有:
慈善基金，接受个人、法人及其他组织的捐赠，接收国际及港澳台地区民间组织和个人的捐赠，接受民政部、政府有关部门的项目拨款及中国社会福利有奖募捐委员会的彩票收入，兴办和经营符合宗旨的经济实体，组织义演、义卖、义展等多种形式的社会募捐活动等。
但是现实中慈善组织存在着严重的“慈善不足”，已有的资金主要来自于政府、外国援助和商业活动[10]。
这既影响了社会团体的民间性质，也限制了其自主活动能力。
6、目前大陆地区对社会团体的监督采用的是多元监督体制，根据《社会团体登记管理条例》的规定，对社会团体有监督权的包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计部门。
但是由于法律、法规和政策并没有对这些监督主体进行职能上的分工，也没有相应的责任追究，加上没有具体规定切实可行的监督办法和程序，使这些监督都不具备可行性而落空，从而造成了社会团体外部监督机制的缺乏，由此所引发的一系列违规操作也就不奇怪了。
上述六点也仅仅可能是对现有法律制度的管中窥豹，随着民主政治的不断发展，公民结社权、法制观念的不断增强，社团作为第三部门作用的不断关注，对于社团立法的要求只会越来越高，社团立法会遭遇越来越挑剔的眼光。
走在建设公民社会的道路上，除了要解决好现在的困境，更是要重视新困境出项的端倪，及早在法律制度上予以解决。
汶川大地震事件期间，国内外各种社会力量皆投入其中，当然也包括了国内外大量的社会团体，我们在感受社团在整个救助工作中所展现出来的自主性、专业性、及时性的巨大魅力的同时，也深深遗憾大陆地区社团立法的滞后对于社团功能发挥的限制。
在救助工作的初期，一些国际性的、国外的具有丰富救助经验的社团
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