新行政诉讼法立法背景及解读汇报.docx
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新行政诉讼法立法背景及解读汇报
新行政诉讼法立法背景与解读/理解相关文章
新《行政诉讼法》与司法解释已于2015年5月1日施行，但对于新旧法律规X在一些具体问题应如何衔接的问题，实践中存在不同的理解。
为此，最高人民法院行政审判庭庭长赵大光法官、副庭长李广宇法官和耿宝建法官特撰文厘清相关问题，以供审判实践参考。
行政诉讼的证据规如此、判决和执行 时间：
2015年3月8日上午 主讲人：
最高法院行政庭副庭长王振宇
新旧法交替之际谈谈行政诉讼对《行政诉讼法司法解释》27个条文的逐条解读〔2015〕
最高法通报和解读行政诉讼法司法解释重点内容 2015年04月27日 来源：
最高法本文整理行政诉讼法与相关司法解释
中华人民某某国行政诉讼法〔逐条解读·上〕中华人民某某国行政诉讼法〔逐条解读·下〕
第一讲 行政诉讼法修改的新开展
作者|信春鹰[全国人大法工委]整理|某某市建邺区法院行政庭供稿|赵海骏[某某省句容市人民法院] 我今天给大家对新行政诉讼法做一个解读，我是一个开场，用一个半小时时间讲四个问题，框架说一下，让大家有一个概念。
一是为什么修改，二是理论突破点，三是重大变革点，四是具体实施方面。
因为我是第一讲，所以不会讲太细，后面的同志接着讲，我讲的有一些宏观。
我有一些压力，无论是条文还是理论，大家理解都比我深，现在我和大家共同回顾一下，这部法是如何修改的：
一、为什么修改行政诉讼法 我们今天在座的法官大多数都很年轻，对我国的法律历史可能不是很了解。
我国有三大诉讼法，像三条河流，分解矛盾和纠纷，在三大诉讼中，行政诉讼是一个很特殊的诉讼法，它是1990年开始实施的，25年了，很多年轻的同事当时可能很小。
回忆当年，立法当时是有很多的争议的，当时很多人认为中国用不着行政诉讼法，而且行政诉讼与我国几千年的封建历史文化是不相符合的，传统文化认为，官是不可以告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？
在当时的历史条件下，“民告官〞是一个大的历史性突破，行政诉讼将官员与原告放在了一个平等的地位上。
因此，我认为行政诉讼法的制定不仅仅是一个立法，而是一个政治制度的改革。
行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。
国际国内对当时的立法都给予了很高的评价，在当时的历史条件下，这部法客观的说写得不错。
但是，从这些年的实施情况来看，实施得不好，每年人大法院报告，行政诉讼案件每年只有10万到12万，有些年还不到，最高法院为了行政诉讼立案不得不开会，而且有的省份受理案件数量很少。
这样的话，行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%，市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减，2013年只有23.7%。
胜诉率就更低了，新华社内部清样数据，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。
当事人总赢不了，他就不会告了，因为政府总不会败，老百姓总不会赢呀。
此外，生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。
这些信息告诉我们，行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。
是不是行政诉讼没有案件呢，不是，每年因为行政行为引发的信访是大量的。
我在地方调研的时候，了解到为什么老百姓都去走信访，因为当事人是一个理性的人，他认为打官司也赢不了，不如去上访，一上访，马上会成为党政机关都关注的案件，有的时候还可以要求一些高价，这样就更不会去诉讼处理了。
我说的情况，全社会都了解。
即使是10-12万的案件，大家知道还有些不是纯粹的行政案件，如商标案件，这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件，排除它们真正的行政案件就更少了。
这些现象明确，我们的行政诉讼处于非常不法治的状态。
行政诉讼法官特别感到受挫，没有成就感。
行政诉讼出了什么问题？
是司法制度？
还是实施环节？
在这些背景下，2013年就提上了立法议程。
行政诉讼法的修改和其他的法律修改不一样，他牵动了中国法学界、司法界、老百姓很多的梦想。
社会各界给予了很高的期望，从行政诉讼法修改正程看，我是很受触动的，微信圈中评价很多，有人说24年是一个学者从青丝到白发的过程，大家对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求，它承载了太多的东西。
这部法律，如果有一些进步的话，是社会各界的共同的努力。
为了修改好这部法律，让它更加可行，最高法院做了很多的工作，我个人觉得无法用言语来表达。
我们的立法人员与法官一起干，听律师的意见，听专家学者的意见，听了全国的各方的意见，很少有一部法律修改如此的深入调研。
大多数调研活动我参加听了，特别的受触动，大家都在反思，在推进依法治国的大背景下，行政诉讼法的定位是什么？
如何发挥行政诉讼制度的作用？
在这里，我特别要感谢全国各级法院的支持，在整个修改正程中，大家给了我们太多的支持，江院长也特别地有理想、有情怀，法院系统的同志是直接运作这部法律的，他们知道问题真正在哪里，许多修改内容就是吸收了最高法院的司法解释，将解释上升为法律。
修改能够顺利的出台，还一个背景，一定要提，就是十八大提出的全面推进依法治国，有这样一个好的政治环境，修法的原如此与目标才更加明确。
此次修改一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针；二是维护行政诉讼制度的权威性，因为修法的过程中，有一些建议更加开放，我们还是面对现实中的突出问题，保障公利；三是保障渠道的畅通与平衡，保障法院依法审理行政案件；四是坚持从实际出发，循序渐进的完善，在可行的X围内推行制度的变革；五是总结行政审判经验，将有效的做法上升为法律。
二、行政诉讼法修改的理论的突破 任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑，利用这次机会，我对本次立法涉与的有关理论进展了梳理：
1、关于行政诉讼的目的修改。
为什么要讲目的，因为一个法律，从立法技术上，首先就是讲目的与原如此，老法的规定〔略〕，有人认为第一条设定的目的是互相冲突的，比如维护与保护，有的时候就是一对矛盾，很可能就会牺牲了公民的权益。
但是，“维护〞是符合当时的立法背景的。
调研中，比如有些法官说，受理一个行政诉讼案件，就要受理几个非诉案件，以平衡政府的情绪。
当时的理论是考虑到政府的行政机关的承受程度的。
第一条对于后面的条文影响很大的，比如说禁止调解等微观的制度，比如说合法性审查的限制，这些都与立法的理念密切相关。
第一条的设计好，后面就顺着下来了。
这次，“正确〞审理行政案件….修改为“公正、与时〞…..，“维护〞删除了，反响了从指导思想上做了改变，这就是一个理论的突破。
“解决行政争议〞写进第一条也不容易，有许多人反对，不要忽略这几个字的修改，后面的理论是很多的。
行政诉讼不能空转，必须解决问题。
一个案件做了几个判决，最后解决不了问题，损害了司法的权威。
这次将“解决行政争议〞写进来是画龙点睛之笔。
“维护〞删除同时删除了后面的“维持判决〞。
还有“具体行政行为〞删除“具体〞，很多人认为“具体行政行为〞这是基石，是不能动的，这个修改会导致法院的权力太大了，但是，我们从技术上解释它，将它改了。
具体行政在老法中，立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定，设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。
这个修改，理论突破在现实中国很有意义。
2、扩大了审查X围。
原来的老法，法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计，原来明确是合法性审查，为什么限制在合法性审查，理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权，而且老法对54条还对合法性审查进展了具体的规定，设定了一个非常有限的例外。
合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制，合法性与合理性，合理性属于行政机关的职权，你法院不能碰，这是原来的审理特点，是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。
从理论上进一步思考，合法性与合理性不是矛盾的，如果截然分开，法院的功能就太有限了，修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销，扩大了合理性审查的X围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。
法官们要仔细的理解，这个修改意义很大，非常具有理论色彩。
3、受案X围的扩大。
原来的老法规定的X围过窄，影响了法律的发挥，我要说的是，就是老法规定的X围，许多法院也没有完全受理。
具体到不同的地方，是能不受理就不受理，我和立案庭的法官聊天过，行政立案就是以不立案为目的，我觉得符合现实的逻辑。
在当下，问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突，比如说外地孩子的入学，这个在当地入学与国家大的政策比没有问题，但是就是不让入学，市法院受理了家长告教育局的案件，法官们说，听了家长的陈述，你一定会被打动，孩子生在，长在，但是就是不能入学，因为公共资源承载能力有限，这样的案件你让法官如何受理判决？
法院对于当事的家庭诉求如何解决？
一些孩子不得不到郊区就读！
所以行政诉讼的X围拓宽是特别纠结的一件事情。
当时提出能不能列出负面清单，但是后来发现根本不行。
这次的修改方向是拓展，受案X围问题法院在其中没有利益，当时当事人有了渠道解决诉求。
我认为这次的修改是有突破的，如修改“具体行政行为〞，还有规章授权的组织行为。
有人说，学会、协会这么多你们法院管得了吗？
你法院就是管行政机关的！
但是学会、协会现在是有牙齿的老虎，法院要管！
这个是最后加上去的。
还有行政协议，写进来非常不容易。
国务院认为应当是民庭的事情。
民法学者对此也不承受，相关部门也不同意。
但是现实中，行政协议，民庭受理，涉与到政府，还得行政庭参与办案。
对这些修改，各位法官不要觉得不解渴，这样修改已经不容易了。
还有对规X性文件的审查，大家记得某某的种子案，法庭上不能评价某某的规X，只能说事情。
当然也有一个限定，是规章以下。
这一条国务院法制办到最后都是保存意见的。
从法院角度看，这一条还不是很明确。
但是我要和大家说的是，我们还是在往前走，理论上突破标志意义大。
4、经复议后案件的案件被告确实定。
这既是一个理论问题，也是一个实践问题。
当下，行政复议制度几乎是形同虚设，行政复议法执法检查，很多情况令人吃惊，有的地方一年的复议案件只有1-2件，为了激活行政复议制度的实施，我们想了各种方法。
当时还有想法，是行政机关改变了行政行为不做被告，回头想想有些可乐，现在看看理论上也不通。
总之，大家都在困难曲折的往前走，目的是激活制度。
制度的浪费是最大的浪费。
这四个方面理论上很大突破的，解放了思想，才有这些突破。
实践在开展，中国的变化太大了，我们行政诉讼要随同变革。
三、行政诉讼法修改的制度变革 1、扩大受案X围，加强权利保护。
原来是肯定列举加否认列举。
从立法看，不是所有行为都能到法院来，法院的行政诉讼审查是非常有限的。
美国法院可以受理奥巴马医改某某案件，但我们不行，因为我们的法院受理案件是有框子的。
从修改看，在人身权、财产权后面加了一个“等〞，我们为后来的立法留下了很大的空间。
这一条的立法技术我觉得是比拟高超的，以后法律法规规定可诉的其他权利都可诉。
2、保障诉权，解决立案难的问题。
这次修改吸收了十八大文件中精神。
原告的资格上，明确扩大了受案X围，相对人的概念进展了扩大。
起诉期限延长，从3个月延长到6个月。
细化了立案的条件，实行了立案登记制。
3、加强法院监视，实质性的解决争议。
一是解决了告官不见官的问题。
曾经规定了不出庭的要经过人民法院许可，后来认为官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。
还有委托什么样的人出庭。
总的来说，就是要出庭〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
〞〕。
反对的认为为什么不允许行政机关委托代理人，这是对行政机关的歧视。
能支撑这一条有18个省地方有文件，要求行政机关负责人出庭。
二是复议机关做被告出庭。
三是加强了行政行为审查力度。
四是行政诉讼的有限调解，对行政权不得随便处置的理论进展了一些突破，对行政机关有裁量权的进展调解。
五是完善了民行交叉的处理机制。
在一些登记、裁决案件中，行政附带民事一并审理。
4、完善管辖制度，解决审理难。
行政诉讼最大的问题就是地方干预，法律做了一些规定，比如中级法院受理县政府为被告的案件。
四中全会文件出台，司法体制改革中提到了跨区域法院审理跨区域案件。
我们随即进展了规定。
配套删除了中级法院下移管辖。
最近有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。
我们这次修法的运气真好。
5、完善了证据制度，促进公正审判。
这次修法将很多成熟的证据规如此吸收进来，增加了电子证据，明确被告举证制度和逾期举证后果，以与原告举证，法院调取证据制度，证据适用规如此。
6、完善了诉讼程序，推动了程序的科学化。
以前的法律规定不明确，需要司法解释补充内容。
一是明确了判决形式，以判决驳回诉讼请求取代了维持，69条〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
〞〕；二是增加了判决给付，这个与受案X围的扩大有关，三是增加了确认某某。
四是增加了判决履行协议，78条。
这个是非常实质的一个规定。
延长了审理期限。
88条〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第八十八条规定“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。
有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。
〞〕，一审和二审审限进展了延长。
增加了简易程序。
7、完善监视机制，加强行政审判监视。
一是再审，91条，二是检察院的监视，101条。
参照民诉法的规定。
坦率的说，检察院有分歧，最后只能延续民诉法。
8、完善了制裁机制，解决行政判决执行难。
处理行政机关负责人、公告、拘留等，最后能不能操作是个问题。
但是我认为，这些条文的形式意义大于实质，在制度上是有一个可能性，如果有这样一个案例，对司法权威是一个很大的推动。
大家有许多的期待，到这个层面已经不容易了。
四、要认真地实施这部法律 在立法完成后，最高法院专门写了一个函，感谢立法机关对这次立法作出的贡献。
赵庭长说：
做为一个一线的法官，对行政诉讼这么多年支撑着……，他有一个非常动情的表述，感谢立法机关对法官情感的理解，我就不重复了。
法律它是制度，制度在大家看来就是硬梆梆的，一个制度如果不能和大家情感相联系，它的作用是有限的。
修法不容易，实施法律更难，我认为行政诉讼法的实施有两个角度需要重视：
一是它的实施有一个非常好的大环境，当前我们面临全面推进依法治国，法治国家法治政府一体化建设的大环境。
没有一个好的实施环境，光靠法院单打独斗是不行的。
法律外的因素有的时候大于法律本身，在当代中国尤其如此，过去的历史也说明了这一点。
所有的诉讼都是权力的博弈，虽然当事人法律上是平等的，但是实际上是不平等的。
法院能否秉公执法。
二是目前，通过司法体制改革，司法机关有了更多的发言权与司法权威。
希望司法机关能依法办案。
最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的实施。
大家要有一个心理准备，会有许多刚性的案件进入诉讼，对行政诉讼法官来了，春天来了，考验也来了。
变革的中国，政府的职能越来越多，对法院而言，有些诉讼可能是无解的，我们的制度会在纠结中推进。
修法的过程证明，实践是制度完善的推手，反过来制度又会对实践进展保障。
希望行政诉讼法的实施能够顺利，成为全面推进依法治国的一个助力！
〔全文完〕
第二讲:
加大司法审查力度强化对行政权力的监视和制约
作者|童卫东[全国人大法工委行政法室]整理|夏文浩[某某市建邺区法院行政庭]荐稿|赵海骏[某某省句容市人民法院]
行政诉讼制度是权利制约与监视体系中非常重要的一个环节，在中国行政权是一个主导性的权力，中国30年的改革开放就是政府在起到主导作用，这一点，有人总结为我国改革成功的经验。
任何事情都是有利有弊，中国在开展中，也积累了大量的社会矛盾。
所以，要实现依法治国让权力在法治轨道上运行，就要构建行政权力的监视与制约体系。
一、对第一条的修改表现了怎样强化监视 我国行政诉讼制度除了救济，还有一项重要的作用就是监视行政权力，这也是中国的一个特色。
有人认为，你行政诉讼只要保护权利、救济权利就行了，没有必要监视行政权。
行政诉讼法规定监视功能，是我国行政诉讼法的特殊的定位，原来的条文是维护与监视，这次删除了“维护〞，当时为什么有维护？
有当时的特殊背景，当时指定行政诉讼法之所以写“维护〞，主要来自基层行政机关的要求，加上维护，就平衡了各方的利益，法律容易被承受和通过。
现在，我个人认为行政机关是一个强势机关，是不需要法院来维护的。
当然也增加了“解决行政争议〞，这是行政诉讼最直接的功能，这一点是没有错误的，但是不能弱化监视的功能。
有人认为我没有这么大的能力，只能保护，不能监视，也就是学者提到的主观诉讼与客观诉讼，我起诉是保护我的权利的，不是监视行政机关的。
上述修改反响了我们的立法的定位，一些具体条文也反响了强化监视。
〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院公正、与时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监视行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
〞〕
二、具体行政行为概念的修改问题
在立法的过程中，学者认为要扩大X围，用“行政争议〞概念取代“行政行为〞概念以扩大受案X围，使得所有的争议都能纳入受案X围，最后该建议没有采纳，还是用的行政行为的概念，贯穿了整个法律。
这是因为，用行政行为能够承载监视行政机关，救济行政行为相对人的作用。
如果用“行政争议〞，后面不可防止的还要出现“行政行为〞概念。
用行政行为概念后，对行政行为做了进一步的扩大解释，扩大了很多内涵。
从学理上，大家认为行政行为是一种行政法律行为，还有事实行为，行政协议问题。
学者们很困惑，概念变了，内涵变了，课不好讲了。
行政诉讼法中的行政行为可以做扩大的解释，不能拘泥于法理上的行政行为。
我们在法律中没有区分行政法律行为与行政事实行为，我们认为所有行政机关作出的行为，都应当属于行政行为。
这样理解，一些概念如行政协议怎么理解？
与行政行为对应呢？
我个人认为，行政诉讼法将行政行为纳入受案X围，现实中行政协议的矛盾还是行政机关不履行协议导致的，行政机关有一个行为在先，把这个行为作为审理X围，就可以解决行政协议与行政行为之间的关系。
公民不履行协议，这个可以走民事诉讼的途径。
将行政协议纳入X围，是将行政机关不作为或作为的行为进展审理的。
受案X围上，还有一个问题，规章以外的规X性文件作为受理X围，法律法规授权的组织行为作为受案X围。
对规章以下规X性文件的审理，它不能减损公民的权利增加公民的义务，从法律的引领功能看，我们这样做符合立法法的规定。
这次的受案X围有人认为还有应当纳入没有纳入的，对于受案X围的表述应当采取概括的方式，使得解释更加有弹性。
列举有列举的好处，老法采取的列举的方式，我们是修法不是重新立法，采取列举的方式有利于减少实施中的争议。
在原来根底上，增加列举了一些受案X围，这一点上坚持了问题导向，将一些法院不愿意受理，政府不愿意法院受理的，列举进来。
大家看到，我们也为未来留下了一些空间。
如在人身权、财产权后面增加了“等〞，将来可以将一些法律有规定的，如劳动权、受教育权、环境权逐步纳入X围。
由法律另行规定救济的方式，法律规定了受理法院就可以受理。
如果立即写进来，法院目前无法界定权力的边界和行使的方式，也无法作出裁判。
只能逐步扩大，逐步强化行政权力的监视制约。
〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
〞〕 三、行政机关负责人出庭应诉制度
行政诉讼法实施以来，大量案件是行政机关工作人员，甚至是律师出庭应诉，“告官不见官〞影响了行政纠纷的化解，一些地方推行行政机关负责人出庭应诉制度，效果很好，这个是二稿增加的。
从专题调研情况看，出庭得到的反映是很好的，根据实践的情况，将这个写进来了。
如何表述有很大的争议，目前的表述是原如此上要求，有的同志认为现在的规定没有限制，担心会落空，但是有经验的同志说，过于强调行政机关负责人出庭应诉可能是做不到的。
这个规定是一个导向。
具体什么情况行政机关负责人应当出庭，可以由政府规章具体化，或者通过司法解释进展明确。
某某省规章明确了8类情形，负责人应当出庭应诉。
既不能成为行政机关的包袱，也不能虚置条文。
行政机关负责人出庭一次比上多少次法理课都管用。
这不符合法理，但是具有中国特色。
〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
〞〕 四、原告资格问题
原来的老法对原告资格规定比拟简略，是一个非常主观的判断，实践中，是不是每一个诉讼都会被受理，也不都是的。
最高法院司法解释确定了一个法律上的利害关系这样一个标准，从国外和某某看，也是这样表述的。
但是什么是法律上的利害关系是存在争议的，法官理解也不一样，是确定的利益，还是期待的利益，对原告资格的内涵做过细的解释会将一些应当纳入的案件排除在外，是用利害关系还是采用直接利害关系、法律上利害关系上，确实不好判断，只有采用个案的方式进展分析，才可能既可以适当受案，又不至于失之过宽。
比如集体土地的土地出租、土地被征用，谁可以作为原告起诉，原来使用土地的村民、村集体、新承租人能不能作为原告，我个人认为，将他们纳入原告，更加有利于解决纠纷。
有人认为租赁人可以通过民事诉讼解决纠纷，但是这样解决纠纷制度的本钱更高。
行政诉讼法制定的时候，给了法院足够的说理与理解空间。
不同的法院掌握的尺度不一，通过司法实践，总结出一些规律，会逐步让它更加完善。
〔法客帝国按：
《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以与其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
〞〕 五、行政复议机关做被告的问题。
近年来，行政复议制度发挥不是很好，受理案件的数量不多，解决行政争议主渠道的作用没有发挥出来，原因也是多方面的，这个也是与我国法治开展的阶段性有很大的关系，在行政机关系统内解决问题难度也是很大的，遇到的问题与法院也是一样的。
学者们认为原因之一是被告确实定问题，改变原行政行为的做被告，复议机关不愿意改变。
按照问题导向，有这个问题就要解决这个问题。
从学理上说，原来的制度和国外的是一样的，改变了才有复议机关独立的意志，才能作为行政诉讼的被告，这个从学理逻辑上是说得通的。
但是学理上说得通，实践问题是客观存在的。
也有人说，复议制度发挥不了作用，与这一条没有关系。
复议机关改变了，既得罪了下级机关又要做被告。
我们也设计了不同的方案，比如，复议机关改变了做被告，维持的做被告，鼓励复议机关改变，但是复议上，作为的不做被告，不作为的做被告，在逻辑上有问题。
改变了是一个新行为，让原来的机关做被告没有道理，而且复议决定已经满足了申请人的诉求，他也不会再去起诉。
复议改变的，如果原告起诉原行政机关，原行政机关又没有侵犯他的权利。
因此，最后做了现在的规定。
这一条学者批评较多，认为不符合法理，同时增加了解决纠纷的制度本钱，造成所谓的父子同堂，上下级行政机关同事做被告，增加了制度本钱。
原来还一个方案，是都由原来行政机关做被告问题，这个考虑到的复议是一个准司法行为。
但是从行政复议法的修改方向看，作为行政机关的内部监视的这样一个层级的话，行政监视还是它的根本特征。
复议机关不作为的状态要改变，如果不改变，复议制度的作用依然得不到发挥。
还有一个原因是复议制度的改革方向，部门的复议权向本级政府集中，将本级政府作为被告，符合权责一致的要求。
比如说日本，都由本级政府作为被告，不管是那个部门，出庭的人可以是部门的，但被告名义上都是本级政府。
因此，这个改变也有域外法律的支持，而且制度本钱应当综合的考量，现在解决纠纷的本钱不能看哪一个部门的本钱增加了，而是要看整体的本钱的变化，如果多数纠纷都是通过复议渠道解决了，这样解决行政争议的本钱应当是降低了，法院的压力也少多了。
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