征地制度改革与土地新政策.ppt

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征地制度改革与征地制度改革与土地新政策土地新政策姚丽2008-11-12008-11-1征地制度改革与进展征地制度改革与进展一、征地的概念及其法律特征一、征地的概念及其法律特征二、现行制度的缺陷二、现行制度的缺陷三、改革历程回顾三、改革历程回顾四、政策创新及实践综述四、政策创新及实践综述五、改革思路五、改革思路六、国务院六、国务院28号文件的规定号文件的规定七、国务院七、国务院31号文件的最新精神号文件的最新精神目录一、征地的概念及其法律特征

（一）一、征地的概念及其法律特征

（一）11概念概念n宪法宪法第十条：

第十条：

n国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

n土地管理法土地管理法第二条：

第二条：

n国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

一、征地的概念及其法律特征

（二）一、征地的概念及其法律特征

（二）22法律特征法律特征征地主体的确定性征地主体的确定性征地目的的明确性征地目的的明确性征地行为的强制性征地行为的强制性征地补偿的合理性征地补偿的合理性征地范围过宽，没有体现征地范围过宽，没有体现“公共利益公共利益”的需要的需要征地补偿偏低，难以反映土地的价值征地补偿偏低，难以反映土地的价值征地安置不落实，难以解决被征地农民的长征地安置不落实，难以解决被征地农民的长远生计远生计征地程序不规范，侵害被征地农民的知情权、征地程序不规范，侵害被征地农民的知情权、参与权、申诉权参与权、申诉权二、现行制度的缺陷征地范围过宽征地范围过宽没有体现没有体现“公共利益公共利益”的需要的需要（1111）法律未明确界定）法律未明确界定）法律未明确界定）法律未明确界定“公共利益公共利益公共利益公共利益”的范围，土地征的范围，土地征的范围，土地征的范围，土地征收超出收超出收超出收超出“公共利益公共利益公共利益公共利益”的范畴的范畴的范畴的范畴土地管理法土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

征地范围过宽征地范围过宽没有体现没有体现“公共利益公共利益”的需要的需要n对对2000200120002001年度全国年度全国1616省征地及用地结构的省征地及用地结构的统计分析，在各类建设项目用地中，属于经营统计分析，在各类建设项目用地中，属于经营性质的工商业、房地产等城市经营性用地征收性质的工商业、房地产等城市经营性用地征收集体土地占总征地面积的集体土地占总征地面积的21.9%21.9%，仅次于交通、，仅次于交通、能源、水利等基础设施用地的能源、水利等基础设施用地的52.1%52.1%。

征地范围过宽征地范围过宽没有体现没有体现“公共利益公共利益”的需要的需要（22）国家垄断建设用地一级市场国家垄断建设用地一级市场土地管理法土地管理法第四十三条第四十三条:

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

征地范围过宽征地范围过宽没有体现没有体现“公共利益公共利益”的需要的需要（33）缺乏土地征收目的合法性的审查机制）缺乏土地征收目的合法性的审查机制n土地征收申请批准前，事前审查n土地征收被批准后，救济机制及事后审查。

22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n（11）征地补偿标准偏低）征地补偿标准偏低n土地管理法土地管理法第四十七条：

第四十七条：

征收土地的，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

按照被征收土地的原用途给予补偿。

22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

以及地上附着物和青苗的补偿费。

n土地补偿费：

前三年平均年产值的土地补偿费：

前三年平均年产值的661010倍倍n安置补助费：

前三年平均年产值的安置补助费：

前三年平均年产值的4466倍倍n地上附着物和青苗的补偿费：

如实补偿地上附着物和青苗的补偿费：

如实补偿22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。

直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。

但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

治区、直辖市规定。

一般情况：

一般情况：

建设用地：

耕地的建设用地：

耕地的50%50%未利用地：

耕地的未利用地：

耕地的20%20%左右左右n征收耕地的补偿费最高征收耕地的补偿费最高22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n我国东部地区一般耕地的年产值我国东部地区一般耕地的年产值800800元左右计算，就是按元左右计算，就是按最高的最高的3030倍来补偿，也不过每亩倍来补偿，也不过每亩22万多元，仅相当于普通万多元，仅相当于普通公务员公务员11、22年的工资收入。

实际工作中，由于年产值不年的工资收入。

实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内压低征地补偿费用。

压低征地补偿费用。

n基本设施建设用地补偿标准更低（平均基本设施建设用地补偿标准更低（平均111.51.5万亩）万亩）n大中型水利水电更低（另行规定）大中型水利水电更低（另行规定）22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值n南京、宁波、武汉、石家庄四城市的问卷调查，在包南京、宁波、武汉、石家庄四城市的问卷调查，在包括农民、用地者、政府官员在内的所有受访者中，有括农民、用地者、政府官员在内的所有受访者中，有71%71%以上的人认为目前农民所得征地补偿费较低或很低，以上的人认为目前农民所得征地补偿费较低或很低，而持这一观点的农民占受访农民的而持这一观点的农民占受访农民的74%74%。

n据浙江省测算，按杭州市现行城镇职工最低生活保障据浙江省测算，按杭州市现行城镇职工最低生活保障费标准费标准300300元元/人人月计算，农民所得补偿一般只能维月计算，农民所得补偿一般只能维持持88年左右的生计。

如果参加社会保险，每人所得补偿年左右的生计。

如果参加社会保险，每人所得补偿费还不够参保费用的费还不够参保费用的1/21/2。

22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（22）征地成本中，税费比例偏高）征地成本中，税费比例偏高新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、新菜地开发建设基金、契税、征地管理费、地用税、新菜地开发建设基金、契税、征地管理费、地籍勘察费、森林植被恢复费、基础设施配套费等等，籍勘察费、森林植被恢复费、基础设施配套费等等，有的地方还有教育附加费、规划选址费、水利基本建有的地方还有教育附加费、规划选址费、水利基本建设费等设费等1010多种部门收费。

多种部门收费。

据历次调查，各种税费在征地成本中所占比例一般可达据历次调查，各种税费在征地成本中所占比例一般可达303040%40%，有的地方可达，有的地方可达505060%60%。

22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（33）没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿）没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿3030年土地承包经营权没有补偿年土地承包经营权没有补偿与与农村土地承包法农村土地承包法的要求是不相符的的要求是不相符的22、征地补偿偏低，难以反映土地的价值、征地补偿偏低，难以反映土地的价值（44）没有体现土地利用的潜在价值）没有体现土地利用的潜在价值按原用途进行补偿，被征地农民难以分享土地按原用途进行补偿，被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。

社会发展的成果。

33、征地安置不落实、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计难以解决被征地农民的长远生计（11）现行法规对被征地农民安置措施的规定）现行法规对被征地农民安置措施的规定很不全面，缺乏操作性很不全面，缺乏操作性土地管理法土地管理法第五十条第五十条：

地方各级人民政府应当支持：

地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

办企业。

生活水平不降低：

？

生活水平不降低：

？

长远生计有保障：

？

长远生计有保障：

？

33、征地安置不落实、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计难以解决被征地农民的长远生计n（22）没有形成完整的被征地农民就业促进政策）没有形成完整的被征地农民就业促进政策n没有建立起城乡统筹的培训就业机制，没有支持被征地农民培训就业的政策措施，部分被征地农民再就业困难或就业质量过低、无法获得新的收入来源或收入过低、陷入贫困就是一种必然的结果。

33、征地安置不落实、征地安置不落实难以解决被征地农民的长远生计难以解决被征地农民的长远生计n（33）没有建立适合被征地农民特点的基本）没有建立适合被征地农民特点的基本n生活保障制度生活保障制度n中老年人：

中老年人：

n劳动力：

劳动力：

n未成年人：

未成年人：

n所有的被征地农民：

所有的被征地农民：

44、征地程序不规范、征地程序不规范侵害被征地农民的知情权、参与权、申诉权侵害被征地农民的知情权、参与权、申诉权n批前程序缺失，事后公告批前程序缺失，事后公告n批后实施效果不佳批后实施效果不佳n纠纷裁决机制不健全纠纷裁决机制不健全n县、市人民政府协调，批准权人民政府裁决三、改革历程回顾

（一）三、改革历程回顾

（一）1.19991.1999年年66月月20012001年年88月月n前期理论研究及调查研究，形成前期理论研究及调查研究，形成征地制度改征地制度改革试点总体方案革试点总体方案n2.20012.2001年年88月月20022002年年33月月n理论研究的同时，启动第一批征地制度改革试理论研究的同时，启动第一批征地制度改革试点（点（99个城市），修改个城市），修改征地制度改革试点总征地制度改革试点总体方案体方案三、改革历程回顾

（二）三、改革历程回顾

（二）3320022002年年33月月20022002年年1212月月n理论研究的同时，启动第二批征地制度改革试理论研究的同时，启动第二批征地制度改革试点（点（1010个城市），进一步深入调研，形成两大个城市），进一步深