中国普惠金融的政策体系.docx
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中国普惠金融的政策体系
中国普惠金融的政策体系
在普惠金融体系中，公共部门至少在以下几个方面的政策制定中发挥着重要作用。
一是保持宏观经济稳定；二是利率市场化；三是适度的金融监管。
还有其他一些政策也比较重要，比如营造一个有利于合同执行的法律、知识产权和税收环境，等等。
另外，还有一些方面是以间接的方式影响普惠金融体系的构建，比如路桥等基础设施、电信技术、健康、教育、医疗、社会保障与福利等。
这些服务越好，交易成本和风险就越低，创新的机会就越多，金融服务的覆盖范围就越广泛。
除一般性的政策环境外，公共部门还可以通过引导性的政策来促使金融机构为那些被排斥在金融体系之外的群体服务，包括优先放贷或强制其提供最低限度的金融服务、监管激励、通过银行账户支付政府福利，等等。
总的来说，公共部门在构建普惠金融体系中发挥的作用至关重要，但也比较微妙。
一方面，要为各种类型的金融机构提供一个有利于竞争与可持续发展的政策环境，努力保持宏观经济稳定；灵活运用一些监管政策激励金融机构为弱势群体和贫困人口服务；另一方面，要尽量避免直接干预、直接放款等造成的市场扭曲，从法律制度着手，促进普惠金融的健康可持续发展。
从最近的发展来看，无论是在国际上还是在一国内部，公共部门在普惠金融体系建设中，都正发挥着越来越重要的作用。
而发挥作用的方式，也从早期单一的财政补贴，转向更为多元化和可持续的模式。
8.1G20发展普惠金融政策框架
8.1.1《G20创新性普惠金融原则》
不同国家在人口特征、监管环境、经济发展条件等多个方面存在差异，在这种情况下，对所有国家出台一项普遍适用的普惠金融发展解决方案是不现实的。
认识到这一点，20国集团普惠金融专家组（G20'sFinancialInclusionExpertsGroup）基于现有国家发展普惠金融业务的成功经验提出《G20创新性普惠金融原则》，共包括九个方面。
该原则于2010年5月在G20领导人多伦多峰会上通过。
原则1：
领导（Leadership）。
政府就发展普惠金融出台一项覆盖面广的承诺，以帮助缓解贫困。
原则2：
多样性（Diversity）。
采取相应的政策措施以促进竞争并提供基于市场的激励机制，这种激励机制有助于提供可持续的融资渠道、使用范围广泛且可负担的金融服务（包括储蓄、信贷、支付与转账、保险等），同时有助于提高金融服务提供者的多样性。
原则3：
创新（Innovation）。
促进技术和制度创新，以拓展金融体系的准入和使用，包括对金融基础设施脆弱性的评估。
原则4：
保护（Protection）。
鼓励建立全面的消费者保护措施，能够界定政府、金融服务提供者、消费者的角色。
原则5：
赋能（Empowerment）。
提高金融素养和金融能力。
原则6：
合作（Cooperation）。
建立政府内部职责和协调职能清晰的制度环境，鼓励政府部门、企业以及其他利益相关者之间的合作与直接咨询。
原则7：
知识（Knowledge）。
利用改进的数据制定基于证据的政策、衡量相关进展，推动监管者和金融服务提供者更多地使用“测试并学习”方法。
原则8：
适当性（Proportionality）。
基于对当前监管中存在的差距和障碍的理解，建立与发展创新性产品和服务相适应的政策和监管框架。
原则9：
框架（Framework）。
考虑建立反映国际标准、本国国情、为竞争格局提供支持的监管政策框架：
灵活适当的且基于风险的反洗钱制度、便于客户进行反馈和交流的中介条件、对于电子存储价值清晰的监管制度、有助于实现长期大范围互联互通的基于市场的激励机制。
8.1.2《G20数字普惠金融高级原则》
近年来，随着科技与金融融合程度的加深，数字技术特别是互联网技术在普惠金融发展中所起到的作用越来越重要。
数字技术在普惠金融业务客户筛选、产品和服务提供、支付结算、风险防控等方面发挥着不可替代的作用，极大地推动了普惠金融业务的发展。
针对这一情况，在2010年《G20创新性普惠金融原则》的基础上，G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）在2016年将数字普惠金融列为重点议题，并起草了《G20数字普惠金融高级原则》（G20HighLevelPrinciplesforDigitalFinancialInclusion）。
2016年9月，G20领导人杭州峰会正式核准了《G20数字普惠金融高级原则》，这是数字普惠金融领域首个国际高级别的指引性文件。
1.《G20数字普惠金融高级原则》的基本内容
根据G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）的定义，数字普惠金融泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的活动，包括运用数字技术为无法获得金融服务或缺乏金融服务的群体提供一系列正规金融服务，其所提供的金融服务能够满足他们的需求，并且以负责任的、成本可负担的方式提供，同时对服务提供商而言是可持续的。
数字普惠金融涵盖各类金融产品和服务，如支付、转账、储蓄、信贷、证券、财务规划和银行对账单服务等；通过数字化或电子化技术进行交易，如电子货币、支付卡和常规银行账户等。
《G20数字普惠金融高级原则》包含了覆盖8条原则的66项关键行动，以指引和帮助各国政府及相关各方发展数字普惠金融。
原则1：
倡导利用数字技术促进普惠金融发展。
促进数字金融服务成为推动包容性金融体系发展的重点，包括采用协调一致、可监测、可评估的国家战略和行动计划。
原则2：
平衡好数字普惠金融发展中的创新与风险。
在实现数字普惠金融的过程中，平衡好鼓励创新与识别、评估、监测和管理新风险之间的关系。
原则3：
构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架。
针对数字普惠金融，充分考虑G20和国际标准制定机构的相关标准和指引，构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架。
原则4：
扩展数字金融服务基础设施生态系统。
扩展数字金融服务生态系统，包括加快金融和信息通信基础设施建设，用安全、可信和低成本的方法为所有相关地域提供数字金融服务，尤其是农村和缺乏金融服务的地区。
原则5：
采取负责任的数字金融措施保护消费者。
创立一种综合性的消费者和数据保护方法，重点关注与数字金融服务相关的具体问题。
原则6：
重视消费者数字技术基础知识和金融知识的普及。
根据数字金融服务和渠道的特性、优势和风险，鼓励开展提升消费者数字技术基础知识和金融素养的项目，并对项目进行评估。
原则7：
促进数字金融服务的客户身份识别。
通过开发客户身份识别系统，提高数字金融服务的可得性，该系统应当可访问、可负担、可验证，同时能够适应以基于风险的方法开展客户尽职调查的各种需求和各种信用等级。
原则8：
监测数字普惠金融进展。
通过全面、可靠的数据测量评估系统来监测数字普惠金融的进展。
该系统应当利用新的数据来源，使利益相关者能够分析和监测数字金融服务的供给和需求，并能够评估核心项目和改革的影响。
2.与《G20创新性普惠金融原则》的比较
2016年《G20数字普惠金融高级原则》与2010年《G20创新性普惠金融原则》是一脉相承的，两者之间的对应关系如表8-1所示。
表8-1G20普惠金融原则的演进
《G20数字普惠金融高级原则》
《G20创新性普惠金融原则》
原则1：
倡导利用数字技术促进普惠金融发展
以原则1（领导）和原则6（合作）为基础
原则2：
平衡好数字普惠金融发展中的创新与风险
以原则1（领导）、原则3（创新）和原则4（保护）为基础
原则3：
构建恰当的数字普惠金融法律和监管框架
以原则4（保护）、原则8（适当性）和原则9（框架）为基础
原则4：
扩展数字金融服务基础设施生态系统
以原则9（框架）为基础
原则5：
采取负责任的数字金融措施保护消费者
以原则4（保护）和原则5（赋能）为基础
原则6：
重视消费者数字技术基础知识和金融知识的普及
以原则5（赋能）为基础
原则7：
促进数字金融服务的客户身份识别
以原则1（领导）和原则6（合作）为基础
原则8：
监测数字普惠金融进展
以原则7（知识）为基础
资料来源：
根据G20HighLevelPrinciplesforDigitalFinancialInclusion整理。
表8-1G20普惠金融原则的演进
从表8-1可以看到，2016年《G20数字普惠金融高级原则》以2010年《G20创新性普惠金融原则》为基础，将数字技术与普惠金融发展相融合，是对2010年《G20创新性普惠金融原则》的细化和拓展。
从不同之处来看，2016年《G20数字普惠金融高级原则》总体上更有针对性和可操作性。
2010年《G20创新性普惠金融原则》侧重于普惠金融发展的一般性原则，涉及面广，部分原则不仅适用于普惠金融业务发展，同时也适用于其他金融业务的发展；与之相比，2016年《G20数字普惠金融高级原则》结合数字技术发展的最新趋势，针对数字技术发展视角下的普惠金融业务发展提出了若干原则，具有更强的针对性。
除此之外，2016年《G20数字普惠金融高级原则》还针对每一项原则提出了若干关键行动计划，共包括66项关键行动，为数字普惠金融各项原则的实施提供了明确的行动指引，具有更强的操作性。
8.1.3G20普惠金融指标体系构建
为了准确反映普惠金融的发展状况，G20从不同维度构建了衡量普惠金融发展情况的指标体系。
《G20普惠金融指标体系》由GPFI建立，最早于2012年在G20领导人洛斯卡沃斯峰会上获得通过。
2013年，GPFI通过增加金融素养和金融服务质量等指标对G20指标体系进行了扩展，并在G20领导人圣彼得堡峰会上获得通过。
2016年，在中国担任G20主席国期间，通过增加数字普惠金融等新业态指标对其又进行了一次升级，并得到G20领导人杭州峰会核准。
2016年《G20普惠金融指标体系》共涵盖金融服务的可得性、使用情况和质量三个维度，包含19类35项指标，从供需两侧评估普惠金融发展水平。
2016年《G20普惠金融指标体系》具体内容如表8-2、表8-3、表8-4所示。
表8-22016年《G20普惠金融指标体系》使用情况指标
指标类别
指标
使用情况指标：
成年人（满15周岁，下同）
1A
拥有账户的成年人
在正规金融机构或移动支付服务提供商处拥有账户（由本人开立或与其他人一起开立）的成年人比例
1B
账户数
每千名成年人所拥有的存款数量
1C
每千名成年人所拥有的电子货币账户数量
1D
每十万名成年人移动支付交易笔数
2A
在正规金融机构发生信贷业务的成年人
过去1年在银行或其他正规金融机构至少有一次未偿还贷款的成年人比例
2B
每千名成年人未偿还贷款笔数
3
购买保险的成年人
每千名成年人保单持有人数
4
非现金交易
每千名成年人非现金零售交易笔数
5
使用数字支付的成年人
使用交易账户进行数字支付或接收数字支付的成年人比例
5A
使用移动电话支付
使用移动电话支付账单、购物或从某一账户收支款项的成年人比例
5B
使用互联网支付
使用互联网支付账单、购物或在线汇款的成年人比例
5C
使用银行卡支付
使用借记卡直接从某一账户进行支付的成年人比例
5D
使用账户支付
通过某一账户收取工资或政府转拨款项的成年人比例
6
高频率使用账户
高频率使用账户的成年人比例。
高频率是指1个月内从某一账户取款3次以上
7
储蓄倾向
过去1年在银行或其他正规金融机构存款的成年人比例
使用情况指标：
企业
8A
享有正规银行服务的企业
拥有账户的中小企业比例
8B
中小企业存款账户数（在非金融公司借款人中的占比）
9A
在正规金融机构有未偿还贷款或授信额度的企业
在银行或其他正规金融机构有未偿还贷款或授信额度的中小企业比例
9B
中小企业贷款账户数（在非金融公司借款人中的占比）
10
企业进行数字支付或接收数字支付
从某一账户进行数字支付或接收数字支付的中小企业比例
资料来源：
根据TheG20FinancialInclusionIndicators整理。
表8-22016年《G20普惠金融指标体系》使用情况指标
表8-32016《G20普惠金融指标体系》可得性指标
指标类别
指标
可得性指标：
物理服务网点
11A
服务网点
每十万名成年人所拥有的商业银行分支机构数量
11B
每十万名成年人所拥有的ATM数量
11C
每十万名成年人所拥有的支付服务代理商数量
11D
每十万名成年人所拥有的移动代理网点数量
11E
每十万名成年人所拥有的POS终端数量
11F
拥有移动电话、设备或家庭网络连接的成年人比例
12
借记卡持有
每千名成年人拥有的借记卡数量
13
企业服务网点
拥有POS终端的中小企业比例
14
服务网点的互通性
ATM网络的互通性和POS终端的互通性
资料来源：
根据TheG20FinancialInclusionIndicators整理。
表8-32016《G20普惠金融指标体系》可得性指标
表8-42016《G20普惠金融指标体系》质量指标
指标类型
指标
质量指标：
金融素养和能力
15
金融知识
金融知识得分情况（针对有关金融基本概念的问题）
16
金融行为
将存款作为应急资金的成年人比例
质量指标：
市场行为和消费者保护
17
信息披露要求
（1）语言平实；
（2）使用当地语言；（3）规定的标准化披露格式；（4）追索权和追索流程；（5）贷款中应支付的总体价格
18
纠纷解决机制
（1）内部纠纷解决机制指标：
适用于金融机构处理投诉的法律法规制定标准；
（2）外部纠纷解决机制指标：
存在消费者能够通过第三方进行追索的体制，且该追索机制效率高消费者也可以负担
质量指标：
使用障碍
19
信贷障碍
在上一笔贷款中被要求提供抵押物的中小企业比例
信贷可得性：
信用报告系统的效力、担保的有效性和促进信贷的破产法
资料来源：
根据TheG20FinancialInclusionIndicators整理。
表8-42016《G20普惠金融指标体系》质量指标
总体上看，2016年《G20普惠金融指标体系》较为全面，能够较为全面地反映一个国家的普惠金融发展状况。
从数据来源上看，2016《G20普惠金融指标体系》综合了多个国际组织普惠金融的调查结果，数据来源较为广泛；从指标构建上看，2016年《G20普惠金融指标体系》既包含了反映普惠金融需求端的指标，也包含了反映普惠金融供给端的指标，覆盖金融服务使用情况、金融服务可得性以及金融产品与服务质量等多个方面。
不过，2016年《G20普惠金融指标体系》仍以传统金融服务为主，与数字普惠金融有关的指标较少，在一定程度上无法充分反映《G20数字普惠金融高级原则》的要求。
8.1.4G20普惠金融政策框架的特征
《G20普惠金融原则与行动计划》、《G20数字普惠金融高级原则》以及《G20普惠金融指标体系》等构成了G20普惠金融政策框架的主要内容。
这一政策框架具有以下特点。
一是保持政策框架的开放性。
G20普惠金融政策框架会根据各个国家普惠金融发展的最新实践对原则进行相应调整。
比如，2016年《G20数字普惠金融高级原则》结合数字技术的最新发展以及在普惠金融领域的应用，在2010年《G20创新性普惠金融原则》基础上提出了数字普惠金融发展的高级原则，是对数字普惠金融最新发展实践的系统性总结，对数字普惠金融的未来发展提出了具有前瞻性的指引。
随着未来不同国家普惠金融发展实践的变化，G20普惠金融政策框架也会及时进行调整，不断丰富完善。
二是将金融服务可得性、使用情况和质量作为普惠金融发展的重要内容。
在提出普惠金融发展原则基础上，G20普惠金融政策框架从金融服务可得性、使用情况和质量三个维度构建了普惠金融指标体系，凸显了上述三个方面在普惠金融发展中的重要性，为不同国家普惠金融业务的发展提供了具有可操作性的指引。
三是重视数字技术的作用。
随着数字技术的发展以及科技与金融融合程度的加深，数字技术在扩大金融服务可得性、提高金融服务的便利性和使用质量等方面发挥着越来越重要的作用。
G20普惠金融政策框架敏锐地把握住了这一发展趋势，并形成2016年《G20数字普惠金融高级原则》，突出了数字技术在普惠金融中的应用价值。
2016年《G20普惠金融指标体系》也在一定程度上包含了数字普惠金融的相关内容。
四是把消费者保护放在重要位置。
普惠金融的服务对象一般是金融市场中的弱势群体，风险承受能力相对较差。
在这种情况下，G20普惠金融政策框架把消费者保护放在了重要位置。
比如，《G20创新性普惠金融原则》的原则4和《G20数字普惠金融高级原则》的原则5都专门强调了对消费者的保护问题；2016年《G20普惠金融指标体系》中也构建了用以反映消费者保护程度的指标。
8.2中国普惠金融的政策框架
我国的普惠金融的发展经历了扶贫贴息贷款到商业化运作的转变。
20世纪80年代，国际援助机构在我国开展的扶贫项目进行配套贷款，被认为是我国普惠金融的雏形。
随着我国经济和金融业的发展，普惠金融理念的重要性得到了越来越多的认同。
作为一个发展中大国，我国幅员辽阔，人口众多，不同区域经济金融业发展很不平衡。
在这种情况下，在国家层面出台普惠金融发展规划对促进我国普惠金融发展至关重要。
2013年11月12日，第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出要“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。
2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年》，全面阐述了推进我国普惠金融发展的总体思路。
与此同时，普惠金融配套政策体系也不断完善。
8.2.1《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》
2015年12月31日，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），标志着国家层面的普惠金融发展战略的初步形成。
根据《规划》对普惠金融的定义，普惠金融是立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融的重点服务对象。
《规划》包含基本原则、总体目标、金融机构体系、金融产品与服务、金融基础设施、法律法规体系、政策引导和激励、金融教育与消费者权益保护、组织保障等内容，从不同方面对我国普惠金融发展进行了全面部署。
《规划》的主要内容如表8-5所示。
表8-5《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》主要内容
类别
具体内容
基本原则
（1）健全机制、持续发展；
（2）机会平等、惠及民生；（3）市场主导、政府引导；（4）防范风险、推进创新；（5）统筹规划、因地制宜
总体目标
到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。
在金融服务覆盖率、可得性和满意度等方面分别达到标准
金融机构体系
（1）发挥各类银行机构的作用，包括政策性银行、商业银行、农村金融机构体系等；
（2）规范发展各类新型机构，包括小额贷款公司、典当行、新型农村合作金融机构、融资担保机构或基金等；（3）发挥保险公司的保障优势
金融产品与服务
（1）金融机构创新产品和服务方式；
（2）提升金融机构科技运用水平；（3）发挥互联网在促进普惠金融发展方面的作用
金融基础设施
（1）推进农村支付环境建设；
（2）建立健全普惠金融信用信息体系；（3）建立普惠金融统计体系
法律法规体系
（1）建立发展普惠金融基本制度，特别是对土地经营权、宅基地使用权、技术专利权、设备财产使用权和场地使用权等财产权益积极开展确权、登记、颁证、流转等方面的规章制度建设；
（2）确立各类普惠金融服务主体法律规范；（3）健全普惠金融消费者权益保护法律体系
政策引导和激励
（1）完善货币信贷政策，包括差别化存款准备金率等货币政策工具；
（2）健全金融监管差异化激励机制；（3）发挥财税政策作用；（4）强化地方配套支持，包括贴息、补贴、奖励等
金融教育与消费者权益保护
（1）加强金融知识普及教育；
（2）培育金融风险意识；（3）加强金融消费者权益保护监督检查；（4）强化普惠金融宣传
组织保障
（1）加强组织保障；
（2）开展试点示范；（3）加强国际交流；（4）实施专项工程；（5）健全监测评估
资料来源：
课题组整理。
表8-5《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》主要内容
作为新时期我国普惠金融发展的纲领性文件，《规划》具有以下特点：
第一，制定了中国普惠金融发展的总体目标。
根据《规划》要求，我国发展普惠金融的总体目标是，到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。
《规划》分别从金融服务覆盖率、金融服务可得性、金融服务满意度等方面提出了具体目标。
第二，明确了不同类型金融机构的定位。
《规划》分别就银行金融机构、各类新型金融机构、保险公司等不同类型金融机构在普惠金融发展中所起到的作用进行了明确。
强调要发挥各类金融机构的积极性，加强不同类型金融机构的合作，包括政策性银行与商业银行的合作、保险公司与银行类金融机构的合作，等等。
第三，确立了普惠金融产品与服务创新的重点。
重点包括小微企业融资产品的创新、设立小微企业信用保证保险基金、金融服务手段和渠道创新等。
针对近年来互联网和金融科技快速发展的情况，《规划》特别强调了互联网等现代信息技术手段在金融产品和服务创新中的重要性，通过运用现代信息技术手段识别客户风险、降低金融交易成本、延伸服务半径，不断拓展普惠金融服务的广度和深度。
第四，强调了金融基础设施的作用。
金融基础设施是提高金融机构运行效率和服务质量的重要支柱和平台，有助于改善普惠金融发展环境。
在金融基础设施方面，《规划》明确要建立健全普惠金融信用信息体系，通过建立完备的信用信息共享平台为普惠金融的信用评价和风险管理提供基础数据支撑。
除此之外，《规划》还特别强调了农村支付环境建设和制定普惠金融统计体系的重要性。
农村金融作为普惠金融体系的薄弱环节，《规划》从支付环境建设入手为完善农村普惠金融基础设施提供了一个突破口。
第五，依法推进普惠金融业务发展。
《规划》强调，要建立完善的法律制度为依法推进普惠金融业务发展提供制度保障。
在建立法律法规体系方面，《规划》针对当前我国普惠金融业务发展中所面临的突出矛盾，特别强调了与土地承包经营权、宅基地使用权、技术专利权、设备财产使用权和场地使用权等有关的财产权益确权、登记、颁证、流转等方面制度建设的重要性。
第六，将消费者保护放在重要位置。
普惠金融的需求者大部分是金融体系中的弱势群体，承担风险的能力较差。
在这种情况下，有效保护普惠金融消费者权益十分必要。
在消费者权益保护方面，《规划》从普及金融知识、培育金融风险意识、加强金融消费者权益保护监督检查、强化普惠金融宣传等方面进行了规定，为加强金融消费者权益保护指明了方向。
第七，明确了政府的职责定位。
首先，《规划》明确发展普惠金融的一个原则是“市场主导、政府引导”，要“正确处理政府与市场的关系，尊重市场规律，使市场在金融资源配置中发挥决定性作用。
更好发挥政府在统筹规划、组织协调、均衡布局、政策扶持等方面的引导作用”，从原则层面对政
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