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我国农村的社会保障与养老保险问题
毕业设计（论文）
论文题目：
我国农村的社会保障与养老保险问题
姓名：
董志成
学号：
201000640134
学院：
法学院
专业：
社会工作
年级：
2010级
指导教师：
许敏兰
诚信声明
本人声明：
所呈交的本科毕业论文（设计），是本人在指导老师的指导下，独立开展工作所取得的成果，成果不存在知识产权争议，除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或创作过的作品成果。
对本文工作做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明。
本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。
目录
诚信声明2
摘要4
ABSTRACT5
一、前言7
二、完善农村社会保障与养老保险制度的必要性7
（一）农村人口老龄化的必然要求7
（二）农村家庭养老的功能逐渐弱化7
（三）调节城乡差距的必然要求7
三、我国农村社会保障与养老保险的现状及存在的问题8
（一）我国新型农村养老保险政策实施现状8
（二）我国新型农村合作医疗制度建设现状9
（三）我国农村社会保障与养老保险存在的问题10
四、完善农村社会保障与养老保险制度的对策建议11
（一）落实财政补贴准确到位，实施差异化财政补贴11
（二）拓展筹资渠道，构建多元化社会支持系统12
（三）加强基金监管，确保基金安全与增值12
（四）加快社会保障公平与正义理念的变迁12
（五）完善相关法律法规12
结论13
参考文献14
谢辞15
摘要
农村社会养老保险是国家社会保障的重要组成部分。
随着社会经济水平的不断提高和农民老龄化的持续推进，传统家庭型的养老方式已经不能满足广大农村老龄人口的养老需求，农民呼吁更为完善、健全的养老保险制度的支持。
在这样背景下，探讨我国农村的社会保障与养老保险的问题具有重要的理论意义与实践价值。
本文以老龄化背景下农村社会保障与养老保险问题为研究对象，在明确我国完善农村社会保障与养老保险制度的必要性的基础上，对我国新型农村养老保险政策实施现状、我国新型农村合作医疗制度建设现状进行分析，总结了我国农村社会保障与养老保险中存在的问题，并针对现存问题提出了相应的解决对策，以期为完善我国农村社会保障与养老保险制度提供借鉴性价值。
关键词：
农村养老保险制度；新农保；新农合
ABSTRACT
Ruralsocialendowmentinsuranceistheimportantpartofnationalsocialsecurity.Withthecontinuedtopromotethecontinuousimprovementofthesocio-economiclevelandruralaging,pensionmodeoftraditionalfamilyhasbeenunabletomeettheneedsofthevastnumberofruralendowmentagingpopulation,farmersarecallingforamoreperfect,perfectendowmentinsurancesystemsupport.Inthiscontext,hastheimportanttheorysignificanceandpracticalvalueofChina'sruralsocialsecurityandpensionissues.Inthispaper,theagingofruralsocialsecurityunderthebackgroundofendowmentinsuranceastheresearchobject,basedonthenecessityforChinatoimprovetheruralsocialsecurityandpensioninsurancesystem,theimplementationofthepresentsituation,thenewruralendowmentinsurancepolicyofourcountry'sconstructionofnewruralcooperativemedicalsystempresentsituationcarriesontheanalysis,summarizestheexistinginChinatheruralsocialsecurityandpensioninsuranceproblems,andputsforwardthecorrespondingcountermeasuresfortheexistingproblems,inordertoperfectourcountry'sruralsocialsecurityandpensioninsurancesystemtoprovidereferencevalue.
Keywords:
ruralendowmentinsurancesystem;thenewagriculturalinsurancesystem
一、前言
我国是个农业大国，农村人口占总人口的55%，农村社保与养老保险体系建设不健全带来的一系列政治、经济、社会问题引起了全国各行各业人士的共同关注，妥善处理解决新形势下的农村养老问题是时代要求。
完善农村社保制度，健全农村养老保险体制对于减轻农村老龄化的负面影响、保护农民的身心健康、提高农村的生活质量以及缓解社会矛盾、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要的意义。
我国的农村社保与养老保险制度存在诸多问题，在理论和实践上都没有系统化，大量农民被排斥在养老保险的保障网络以外，在养老保险制度的规范度、国家政策和社会支持力度等方面存在诸多不足之处。
只有科学、全面、合理地解决这些问题，促进我国农村养老体系的完善，才能促进农村社会、经济的协调发展，保障农村的合法权益。
二、完善农村社会保障与养老保险制度的必要性
（一）农村人口老龄化的必然要求
我国农村人口老龄化的进程受国家政策影响的程度非常大，根据《国家人口发展战略研究报告》显示，在20世纪末21世纪初短短两三年内，由于计划生育政策的实行，我国新生人口骤减了三亿多。
农村生育率的骤减带来的必然结果就是农村老龄化的猛增。
中国农村的老龄化也表现出鲜明的特点，主要表现在以下三个方面。
第一，老龄化速度快；中国的老年人口比例迅猛增加的主要原因仍在于计划生育政策。
由于我国在七十年代严格实行了计划生育的政策，中国老龄化的速度以每年百分之三的速度增长，远超世界同等发展中国家。
第二，中国的老年人口数量大。
我国是世界人口第一大国，庞大的人口基数导致老年人口的数量规模大。
根据联合国的统计，2014年我国六十岁以上的老年人口上涨至两亿。
中国的老龄化程度并非世界最高，但是由于人口基数过大，中国也是世界上第一老年人口大国。
第三，未富先老。
中国过快的老龄化进程并不适应我国经济的快速发展的需要，老龄化的进程中出现了一系列社会、经济问题，阻碍了国家的健康发展。
（二）农村家庭养老的功能逐渐弱化
家庭养老是传统的农村养老模式，至今仍然在我国广大的农村地区占据主体地位。
农村的社会经济发展水平落后，农村的老年人口在丧失了劳动能力之后，只能依赖家庭和子女的物质支持与生活照顾。
但是，我国自八十年代以来开始实行计划生育的政策，政府严格控制人口生育率，农村的家庭子女的数量减少，独生子女家庭迅速增加。
在农村老龄化进程中，照顾老人的重担只能由少数子女甚至独生子女承担，严重削弱了农村家庭的养老能力。
与此同时，随着城市化的迅猛发展，大量的农村青年劳动力涌向城市，农村中的“空巢家庭”、独居老人、留守儿童越来越多，农村老年人口的赡养难题愈演愈烈。
（三）调节城乡差距的必然要求
现阶段，不断拉大的城乡贫富差距已经成为阻碍我国和谐社会建设与国家经济可持续发展，违背社会公平正义的热点问题。
“以农养工”与农工产品的“剪刀差”是我国城乡二元结构产生的直接原因，我国农民为国家工业化建设奉献汗水与土地，但却没有得到国家与社会的相应回馈，绝大多数农民的生活仍然维持在“温饱”水平，丧失了劳动能力的老年人口甚至连基本生存问题都解决不了。
根据我国相关职能部门的数据统计，2012年我国社会保障财政支出3425.08亿元，其中城镇人口的社会保障经费支出为占总额的82.3%，用于农村人口仅582.58亿元人民币，只17.7%。
而事实上我国是个“农业大国”，农村人口数量远远高于城镇人口，这显然是极不公平也极不合理的。
完善农村社会保障与养老保险制度是缩小城乡差距的必然要求。
表2.1城乡社会保障项目对比表
社会保障项目
城市
农村
社
会
保
险
养老保险
普遍建立
有条件地区建立
医疗保险
普遍建立
个别地区开展
失业保险
普遍建立
无
工伤保险
普遍建立
无
生育保险
普遍建立
个别地区开展
社
会
福
利
职工福利
福利设施、福利补贴、体假与补贴
—————
公办福利
社区服务、福利院、敬老院、干体所等
五保户供养、养老院农村社区服务等
教育福利
九年制义务教育
九年制义务教育
社会福利
最低生活保障制度和城市扶贫
最低生活保障制度、救
灾、扶贫
优抚安置
优待、抚恤、安置
优待、抚恤、安置
自愿补充保障
企业保障、商业保险
少量商业保险
三、我国农村社会保障与养老保险的现状及存在的问题
（一）我国新型农村养老保险政策实施现状
2009年9月4日，中央政府正式发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，即新农村养老保险政策。
意见指出，新农保要遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。
将个人缴费、集体补助、政府补贴的多种形式相结合，同时与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。
2011年两会的《政府工作报告》中，温总理提出:
“将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县”，并力争到“十二五”期末实现农村社会养老保险的全覆盖。
截止到2012年，全国共有1914个县参加新农保试点，参保人数高达3.76亿人，符合领取养老金年龄的人数约为1.07亿人。
1.随着我国新型农村养老保险政策的推进，我国农村养老金领取人数逐年增长，参保的范围逐渐扩大，新型农村养老保险制度取得初步成效。
如表3.1所示：
表3.12002-2012年我国农村养老保险参保人数及养老金领取人数
年份
参保人数（万人）
领取养老金人数（万人）
2002
5461.8
123.4
2005
5441.9
301.7
2009
5965
1697
2012
46000（4.6亿）
17000（1.7亿）
在我国新型农村养老保险政策推行之前，农村参加养老保险的对象主要集中在村干部、学校教师、乡镇职工、复员军人等人群身上，广大的农户参加农保的人数极少。
而实施了新型农村养老保险政策之后，由于国家财政支持的力度加大，农户参保的经济负担减小，大大调动了广大农民群体的参保积极性，使更多的农民加入到我国社会保障的网络之内，提高了农村老年人口的抗风险能力。
2.新型农村养老基金采用“统账结合”的财务模式。
所谓“统账结合”就是把集体和政府为农民保户补助的养老金额与农民自己缴纳的费用一同计入个人账户。
农民养老保险实施“统账结合”的财务模式借鉴了城镇养老保险的传统模式，但是值得特别注意的是，城镇居民个人账户中的养老基金既有政府的补助，又有城镇居民所就职的企业为其职工缴纳的保险费用。
由于，企业缴纳费用是城镇居民养老基金的重要组成部分，国家社会保障的财政负担相对较小。
而新型农村养老基金中并不包括企业缴纳基金，国家的财政支持力度更大。
（二）我国新型农村合作医疗制度建设现状
1.我国新型农村合作医疗发展情况。
2002年，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出:
要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，力争在2010年实现基本覆盖。
自2003年以来，新型农村合作医疗制度迅速推进，如表5-1所示:
2004年我国开展新农合县市区数为333个，到2011年己经发展到2678个，增长率87.5%；2004年参加新农合人数只有0.8亿，到2011年参保人数增加至8.32亿人，增幅达到10倍多，参合率达到97.6%；2004年新农合基金支出仅为26.37亿元，至2011年支出数额增长至1710.19亿元，增长率达到98.5%；补偿支出受益人数增长至13.15亿人次，增幅达17.3倍。
新农合得到全面推进，几乎实现了全面覆盖。
表3.22004—2012年新型农村合作医疗发展状况
年份
开展新农合
县（市、区）
（个）
参加新农合
人数（亿）
参合率
当年基金支
出（亿）
补偿支出受
益人次（亿人次）
2004
333
0.80
75.2
26.37
0.76
2006
1451
4.10
80.66
61.75
2.72
2009
2516
8.30
94.2
922.92
7.59
2010
2637
8.31
96
1187.84
10.87
2011
2678
8.32
97.5
1710.19
13.15
资料来源：
国家统计局《2012年国民经济和社会发展统计公报》
2.我国新型农村合作医疗制度建设情况。
在对相关政策和新农合方案梳理、分析基础上，本文对农村医疗保障制度基本特征和主要内容进行了总结，具体见表3.3。
表3.3新型农村合作医疗制度模式
参保规定
政策依据
《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作制度意见的通知》
覆盖对象
农村居民
参保形式
家庭为单位
筹资标准
个人
每人每年10元提高到20元
政府
2010年补助标准为每人每年120元
用人单位
————
偿付水平
起付线
由统筹地区确定
报销比例
目前为30%左右，报销比例期望提高到50%
封顶线
2011年之内提高到当地农民人均纯收入6倍以上
偿付范围
大病统筹；大病统筹+门诊家庭账户；住院统筹+门诊统筹
织织经办
各级卫生行政部门及经办机构
统筹层次
一般以县（市）为单位进行统筹，条件不具备地方在起步阶段可以以乡镇为单位进行统筹，逐步向县（市）过度。
政策差异性较大
基金结余
当年筹集的合作医疗统筹基金结余一般不应超过15%
服务管理
定点范围相对较窄，一般须先垫付事后报销，卫生部2009年8月公布《国家基本药物目录》
（三）我国农村社会保障与养老保险存在的问题
1.缺乏有效的资金来源保障机制。
一直以来，由于缺乏企业缴纳保金这一重要渠道，我国农村养老保险基金都是由农民自行缴纳负担，这也是导致我国大量农民被排斥在养老保险体制之外的原因之一。
随着我国新农保、新农合的建立与推行，我国财政加大了对农村养老保险基金的补贴力度，在一定程度上解决了农民养老保险难的问题。
但是与此同时，也产生了很大的问题。
就目前来看，我国六十岁以上的农村老年人口超过一亿，如果按照每人每月五十五元补贴的额度计算，国家每年需要负担五百亿元的养老保险补贴。
鉴于我国农民人口数量基数庞大，农村人口老龄化持续推进，我国政府的财政负担也越来越重，以财政支持为主导的新农保、新农合是否能够持续稳健推进，还有待考察。
缺乏有效的资金来源保障机制是我国农村社会保障与养老保险目前的重要问题之一。
2.养老基金保值增值的风险性较强，不利于养老保险制度可持续性发展。
我国目前的养老基金制度采用沿袭老农保的“完全积累制”，而这一制度显然不利于对养老保险基金的保值与增值。
养老基金是农村养老保险制度发挥惠民利民的保障作用的依托，养老基金是否能实现保值增值关系着整个新型农村养老保险制度水平的高低。
随着我国新农保保障范围的扩大、参保人数的增多，农村养老基金的数额也越老越大。
而基金数额越大，受到通货膨大的影响也就越高，如何确保这一万多亿的巨额基金免受通货膨胀的影响，是亟待解决的问题。
而如果我国不采用过去的“完全积累制”，在推行改革的路上也会面临一系列荆棘。
首先，改革养老基金的财务运行模式存在困难。
国外很多发达国家在这方面要比我国先行一步，例如瑞典、挪威等在社保制度建设上积累了丰富经验的北欧国家，就摒弃了“完全积累制”，而采用“名义账户制”，单纯从理论借鉴而言，我国也可学习这一财务管理制度，但是实际应用却不一定符合本国国情。
一方面，我国资本市场发展尚未完全成熟，与基金管理的“名义账户制”相配套的金融制度婚尚未建立与发展起来，“牵一发而动全身”的改革推进面临重重困难。
另一方面，我国也缺乏完善的监管体系。
养老基金作为一种公共财产，其监管中缺乏激励效应，易导致实际监督的力度不足。
更重要的是，现行监管制度虽然采用多头监管方式，但是监管主体和监管机制的分散性削弱了监管力度，信息的不对称加剧了监督管理的难度，而监管渠道的单一性又造成监管“断层”，加剧了监管风险。
3.区域间存在不公平性。
农业社会保障制度的建立与推进对于维护社会公平具有积极作用，但是由于制度本身存在的缺陷和制度实施过程中各地财政支持的却差异性，内部严重分化的不公平的问题又再一次显露出来。
一方面，从制度本身的实施过程和制度设计来看，我国自21世纪初期实施新型农村养老保险制度以来，在全国各地进行试点工作。
对于实施试点工作的地方，国家在财政补贴、政策优惠等各方面进行支持，率先进行试点地区农村社保改革，既使试点地区的农村社会保障工作颇具成效，又切实惠及当地广大的农民群体。
试点工作的推进是必不可少的，然而从2002年以来，我国试点工作即开启，至今仍然没有实现全国范围内的统筹，这对于非试点地区的农民而言是不公平的。
另一方面，我国各地的社会经济发展水平不同，在制度设计和财政支持上表现出较高的区域差异性。
由于东部、西部和中部地区的财政支持不同，我国的农民享受到的农村社会保障补贴也又多又少，甚至出现很大的差距，这显然有悖于社会公平。
4.法制化建设不足。
任何一项制度建设都离不开立法的途径进行规范。
新型农村养老保险制度作为一项庞大复杂的工程，必将用法制去规范其自身发展，而就目前来看，相关法律法规建设不能满足农村社会保障本身的发展。
在目前的制度落实过程中，制度缺乏激励性，农民参保积极性得不到提高；其次，新农保覆盖面积不断扩大，保险基金规模势必相应扩张，如果法律规制不能及时到位，基金的保值增值效率仍将不能提高。
四、完善农村社会保障与养老保险制度的对策建议
（一）落实财政补贴准确到位，实施差异化财政补贴
2006年我国《关于完善我国养老保障制度的规划》中提出，政府财务支出的百分之十至百分之二十都应献给社会福利事业的建设，而养老保障制度是我国社会福利制度的重要组成部分。
农村养老保险制度将持续将迸发活力，并且成为我国农村的主流养老方式。
政府需要改革预算制度，为我国的农村养老事业的发展提供物质保障。
政府对农村养老保险实施补贴，是09年以来我国农村养老保险政策的突出特征，也是区别于过去农村养老保险政策的重要特点，积极落实中央对地方财政补贴到位情况是新农保顺利开展的坚实基础，中央应密切关注。
同时，受各地区经济发展水平影响的因素，财政补贴应当对经济发展水平较低的地区略有倾斜，制定财政补贴差异化机制。
对贫困县减少财政补贴责任，对富强县增加财政补贴责任，从而平衡各个地区之间的财力水平，缓解发展滞后地区的财政补贴压力，促进农村养老保险的全面开展。
（二）拓展筹资渠道，构建多元化社会支持系统
我国农村老龄化程度较高，老年人口数量大，农村养老保障系统是一个规模较大、管理较复杂的系统，而我国老龄化水平远超经济社会发展水平。
在这样的国情下，单纯靠政府支持难免令政府财政不堪重负。
因此，国家需要拓展筹资渠道，构建多元化的社会支持系统。
1.提高福利彩票支持力度。
博彩行业的发展有利于政府财政收入的增加，具有速度快、筹资多、范围广的特点。
我国的福利彩票就是专为满足我国福利事业发展而设立的博彩项目。
通过大力支持福利彩票的发展，政府可以从社会各界筹集到更多资金用于支持农村养老。
2.鼓励企业、个人投资，完善相关激励机制。
农村养老保障本身是一项福利性事业。
通过国家制定一系列的优惠政策和激励机制，可以在一定程度上鼓舞企业以及个人优化社会资源配置，将更多的资源集中到农村养老的建设中来。
（三）加强基金监管，确保基金安全与增值
长期以来，无论在“旧农保”阶段还是在新农保阶段，社保基金监督管理不规范都是一个突出问题，基金滥用乱占、管理层次较低、监管主体分散等都是多数地区存在的不规范现象。
因此，要总结多年以来基金监管过程中的经验教训，把基金监管放在重要的战略地位，实施两条路走路，建立双重高效的基金管理机制和基金监督机制。
一是要加强管理透明度，采取严格的信息披露，杜绝基金托管人违规操作，确保基金运行的公正性、公开性；二是多元化监管主体，不仅重视政府部门的主导监督管理作用，也要强调辅助性的社会监督力量，让企业、公会、非政府等组织充分参与到监管过程中，共同推动基金的健康安全运行;三是提高投资运营能力，确保基金安全的前提下，鼓励投资金融创新工具及海外市场，最大限度实现基金的保值增值。
只有通过全方位、多层次的监督管理，才能逐步提升养老保障水平。
（四）加快社会保障公平与正义理念的变迁
人的意识形态会对事物起积极或消极作用，同样，在制度变迁过程中，意识形态依然会产生促进或约束作用。
例如，作为既得利益主体自然会坚持原有制度体系，以维护己得利益，对变迁制度持反对意见。
这时就需要政府对个人意识形态进行正确引导，一方面，要建立公平正义的制度体系，不偏不倚，坚持以人为本，让全体人民在新制度中得到最大程度的利益以及好处;另一方面，提高该项制度的宣传广度，加强对群众的思想教育，提升群众对制度的理解力和执行力。
在农村养老保险变迁过程中，广大农民是新制度变迁的受益者，政府首先应当加大对该制度变迁的宣传力度，使每位农民都能感受到该项新政策可以带来的好处，一旦全体农民广为接受这项制度，不仅可以减轻变迁阻力，还可以降低制度变迁成本。
其次，面对现行农村养老保险制度中的不公平现象，应该提高注视程度，本着公平正义的建制理念，化解制度中的不公平现象，尽快找到破题方法，使农民拥护支持制度变迁。
我国经济学家认为，意识形态可以对政策的执行程度产生巨大的外部效果，所以，要不断追求公平正义的制度体系，并且对意识形态不断进行更新，将会充分保障农村养老保险变迁所获得的成果。
（五）完善相关法律法规
我国的新型农村养老保险制度还处于发展阶段，其相关法律法规的制定也很落后，难以适应我国农村养老事业的发展步伐，这在较大程度上制约了我国农村养老事业的探索和长远发展。
根据老人照护理论，国家需要利用强制性手段，以法治化对老年人的权益进行保障。
因此，完善我国相关法律法规至关重要，包括《社会保障法》、《老人福利法》、《养老服务法》中对关于农村养老的有关政策、组织结构、工作制度等作出科学、合理的规定。
以法律的形式支持我国农村养老事业的发展，完善标准化程序，强化农村养老保障制度的规范性，将农村养老保险制度推向法制化管理轨道之中。
结论
建立健全我国农村社会保障与养老保险制度是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重要举措，本文认为自
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