行政伦理学教案.docx
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行政伦理学教案
第一章行政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁
1、课时：
5课时
2、教学课型：
理论课
3、教学目的：
本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政的特征和发展趋势的基础上，认识行政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁，并据此来确立自己的行政价值观。
4、教学重点和难点：
行政范式的转变。
5、教学方法：
以讲授为主
6、思考题：
行政的主要发展趋势是什么？
行政人员的道德责任应该是什么样的？
1.1公共行政与道德责任
1.1.1行政与公共行政
确定公共行政是确定公共行政人员角色的前提。
现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。
（1）从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。
（2）从政治与行政的关系角度来加以考察。
古德诺认为政治是政策的制定，行政是政策的执行。
这是著名的政治、行政二分。
（3）从管理的角度加以考察，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。
古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。
在采用以上观点合理部分的基础上。
竺乾威认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
我们认为，一般而言，目前中国的“政府”可以从狭义和广义进行理解。
狭义的政府就是国务院及其下属机构，即国家行政机关。
广义的理解，当代中国政府应包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、中华人民共和国国家元首、国务院和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院。
1.1.2责任与道德责任
在政治活动和公共管理中，“责任”最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责，在行政理论与实践的发展进程中，关于责任的概念并没有明确的界定，早期的经典解释来自芬纳和弗雷德里克，芬纳认为，我们应该关注“将‘职责感’与有效的责任加以区分的重要性”。
从行政人员职责的性质，我们还可以把行政人员的责任分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。
行政人员的道德责任是行政人员在执行公务时必须承担的道义上的责任，因为道德规范在不同时期是不同的，所以很难给出一个明确的回答，但是，任何时期行政人员道德责任的下限都不一定是岗位责任，只有在岗位责任高于人的基本道德责任时，岗位责任才可能成为底线道德责任。
道德责任应该具两个要件：
其一是客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任的现实基础，也是道德责任的实际内容，任何责任的履行都会涉及利益关系的处理，因而都会被予以善恶的评判；其二是在履行这些责任时，行为主体的意志自由。
道德责任的大小和行为主体的意志自由度成正比，在其它条件等同的情况下，行为主体意志越自由，所应承担的道德责任越大。
我们倾向于把道德责任定义为行为主体在特定的职位、任务、使命中，对道德关系的善恶选择及行为后果应当担负的责任。
从该定义分析，所谓的政治责任、法律责任等也可能成为道德责任，只要这些责任具有德性而行为主体又能够做出这样或那样的选择，所以，一旦我们从道德的角度去进行评判的时候，政治责任和法律责任就进入到道德责任的视阈。
为什么可以肯定地说是责任的德性赋予行政人员运用公共权力的资格，就在于公共行政人员在接受权力的同时必须接受成为“公意”的代表，即“公共人”，而不再是作为一般的公民个体，这种“公共人”所体现的公意越多，就越可能得到更多的支持。
1.2公共行政人员的道德责任
1.2.1公共行政中行政人员价值选择的存在
管理型行政中行政人员被固定的主观道德责任为什么必须在以及如何在还依然有管理的公共行政中凸显其价值偏向？
这是进入公共行政以后讨论行政人员道德责任时不能忽略的问题。
韦伯行政模型的根本缺陷在于：
忽视了行政主体作为“人”的存在。
韦伯行政模型的特点可以归纳为：
（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力关系自上而下地排列成严格规定的等级层次结构体系。
每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时。
由下到上又有着申诉和表示不满的权利。
（2）有明确划分责权的规章制度。
按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。
为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。
（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。
为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。
（4）系统化的工作程序与公私分明的界限。
管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。
（5）严格的公事公办。
非个性化的机构被赋予特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。
任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。
（6）对官员注重知识和能力。
每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或综合两者进行晋升。
在公共行政中，行政人员价值的考量和他的角色是一体的，通过他的角色规定和实现他的价值。
不同行政模式中行政人员的角色是不同的，对其价值的考量和期望也是不同的，但不管在什么行政模式中，行政人员都承载着价值关系，从而表现出其道德责任。
行政人员应不应该成为公共人是一回事，行政人员能不能成为公共人是另一回事。
对行政人员能否成为公共人，我们还得从人能否成为公共人开始解答。
人作为存在，首先是一个个体的存在物，这是人作为独立的自然有机体所具有的特性，与此同时，人还是社会的存在物，他只有在社会中才能存在，他的本质在社会中获得，因而成为“只有在社会中才能独立的动物”。
公共行政为公共行政人员成为“公共人”提供了现实土壤。
一般的个体并不必然就成为公共人，因为私人利益和公共利益有其对立的方面，从横向看，一定时期的利益总量是一定的，用于公共的多了，用于私人的就必然会少；从历史发展的纵向看，历史的发展往往需要一部分人做出利益上的牺牲。
而在公共行政中，因为公共行政的“公共性”实质，预制了公共行政人员的“公共人”角色。
1.2.2行政“公共性”与公共行政人员的道德责任
所谓行政的“公共性”，是指行政权力来自公意，管理公共事务，其目的指向维护公共利益和服务公众。
引起韦伯紧张的“公共性”出现在“公”“私”分明、各自占有独特领域以后。
近代资本主义的发展，是公共领域和私人领域日益分化，整个社会逐渐成为公共领域和私人领域的整合体，在这一过程中，国家的职能也开始分化，除出现了国家职能的多样化，其中统治职能和管理职能是最为基本的两大职能，由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而彰显“公共性”。
其实韦伯之所以力主行政人员的价值中立，就是试图从形式上解决这一问题，而这一问题的根源就在于行政人员在“公”“私”分明的社会里，首先是作为一个私人存在，进入公共行政领域后，这种私人性存在与公共性存在的划分很难泾渭分明，既然公共行政总是要落实到具体的个人，个人的价值观就会产生影响。
正由于此，韦伯希望首先祛除行政人员的私人性，而祛除的方式就在于使其成为普遍意义上的“人”，具体的方式就是使其完全按照普遍的规则行事，象一个螺丝钉一样没有区别地面对所有的工作对象。
行政的“公共性”就这样被韦伯拖了回来，行政人员的“公共人”角色也重新得以确立。
令人失望的是，行政人员变得刻板、冷漠、不近人情，尤其糟糕是，遵循韦伯的命令，行政人员将失去其作为人的价值判断。
既要实现行政人员的公共性，又不排除其私人性，靠行政人员个体的自我拯救只是权宜之计和偶然行为，要根本地解决就必须完成对行政本身的超越。
公共行政的出现，为我们提供了一条可能路径，和私人行政相对的公共行政尚不足以解决问题，韦伯就是在同样的背景中提出解决方案的，当我们从公共行政与社会行政的契合来看，情形则完全不同。
所谓公共行政与社会行政的契合，就是行政的“公共性”与“社会性”的契合。
只有生产的社会化程度已完成生产资料的公有，代表阶级利益的国家消亡，人人都获得全面发展，每个人的发展都是他人发展的条件，同时每个人的发展都要以他人的发展为条件，人的类成为了“自由人联合体”，行政才实现向社会的回归。
因为这样的社会形态还是我们努力的方向，我们目前的公共行政的韦伯式危机还得寻求别的路径。
1.3行政范式的转型与道德责任的变迁：
从统治行政走向公共行政
从原始行政到今天，行政经历了一个从原始的公共行政到统治行政到社会主义公共行政的上升过程。
对公共行政的研究起始于对传统管理型行政的反动，但至今尚无共识。
戴维·H·罗森布鲁姆和罗伯特·S·克拉夫丘克把对公共行政的各种阐述概括为三条相对分明的途径：
一些人把公共行政视做一种“管理行为”，与民营部门的运作相类似；另外一些人则强调公共行政的“公共性”从而关注其政治层面；还有一些人注意到主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性，从而把公共行政视做一种法律事务。
三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。
本恩（Benn）和高斯（Gaus）提供了对复杂结构理念成分的比较好的分析。
他们主张社会的公共性和私人性有三个维度：
行为者（agency）、利益（interest）和可进入性（access）。
行为者，在这种意义上讲，指的是：
一位行为者的私人行为（也就是为了私人利益）与公共行为（也就是身为一座城市的官员）之间的基本区别。
因此，在回答以下问题时，公共与私人的区分是重要的：
作为行为者，你的立场是什么？
你的行动和决策，对其他人的状态有什么意义？
利益“是无论讨论什么问题，他们会使相关人员的状态更好还是更坏”。
所以，私人公司的利益便是通过工薪和利润的方式，只为内部成员以及所有者谋利。
“相反，公共企业的假想目的是服务于公共利益（指服务给社区的每一个成员）。
可进入性意指用来区分公共性和私人性的开放程度。
可进入性包括参加各种活动（例如，镇民大会是公共的，因为它们对所有人敞开，但是公司董事会就是私人的，因为只有董事会成员能够参加），进入空间（镇公所相对于公司董事会议室），得到信息（每个人可以读到镇民大会的备忘录，但是只有董事会成员可以阅读董事会的备忘录），以及获取资源（“获得剪草机一般是私人性的；使用自动引水机可以是公共性的，如果每个人都可以使用的话”）。
什么样的公共行政才是最确切意义的公共行政，自由人联合体的出现，才可能造就真正的公共行政。
自由人联合体的实现，首要的客观条件是生产资料归全社会公共所有，由此，全社会的产品共同分配和消费，国家和阶级都消失，这时候的行政机构就是一个人民推选并人人参与的公共管理机构。
社会主义的行政，建立在生产资料公有制基础上，公共行政人员的生活资料由国家提供，人民普遍获得普选权和参政议政权，在客观上具备了公共行政的基本条件，但还不是完全意义的公共行政。
当我们在提出不同阶段的核心道德要求时，其实只是指明了当时的客观道德准则的核心，提出的意义在于为衡量行政人员的道德责任寻求客观依据，道德责任的实现是和行为主体的主观责任感有着紧密联系的，但决不能说没有道德责任感的人就可以不负道德责任。
不同时期行政人员的道德责任是有所变动的，这和它不同时期的道德要求有关，而不同的道德要求，又来自当时行政存在的依据和服务的对象以及保证行政人员执行特定任务的需要。
第二章公共行政人员道德责任的内涵和特点
1、课时：
5课时
2、教学课型：
理论课
3、教学目的：
本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政人员道德责任的内涵和特点。
4、教学重点和难点：
道德责任,公共行政人员道德责任的内涵。
5、教学方法：
以讲授为主
6、思考题：
什么是道德责任？
行政人员的道德责任有哪些？
2.1公共行政人员道德责任的划分
2.1.1客观道德责任与主观道德责任
行政人员的道德责任，在于如何去满足公共领域中社会和其他公民的正当需要。
当行政是独立领域时，行政人员的道德责任既体现在行政人员与社会其他成员的价值关系上，也体现在对其他人之间价值关系的调整过程中。
行政人员的道德责任之所以分为客观道德责任和主观道德责任，区别在于站在不同的需要立场，对公共领域中社会和其他公民正当需要的满足，产生了行政人员的客观道德责任，这是不以行政人员的主观意志为转移的道德责任。
从行政人员的已有价值观出发去实现客观道德责任的过程，就是行政人员主观道德责任的实现过程。
外部强加的客观道德责任源于角色期待，而从行政人员的立场出发看待这些责任，价值观、态度、信念等来自行政人员内心的主观力量就开始显示其作用。
这些主观因素可能来自进入行政领域以前，也可能培养于进入行政领域后的职业活动中，还可能受社会生活其他方面的影响。
当行政人员展开具体的行政活动，履行其客观道德责任时，经常受到这些因素的支配而形成主观道德责任。
行政人员的主观道德责任和客观道德责任可能是一致的，也可能是相背离的。
由于任何行政样态里行政人员都具有客观道德责任和主观道德责任，从道德责任的主客观尺度是无法区分公共行政和以往的行政模式中行政人员的道德责任的。
所以我们可以考虑从另外的角度切入进行思考。
2.1.2义务性道德责任和理想性道德责任
公共行政人员的“应当”，与他人的“应当”，从其主体的规定，应该有两个向度的区分：
其一是区别于其他行政形态里的行政人员，其二是在公共行政的社会里，区别于其他人。
所谓义务性道德责任，是指公共行政人员出于公众对公共行政的普遍性基本要求而必须尽到的责任，通常以职责的形式表达。
但职责不能比公民的义务更低，更不能比人之为人的义务更低，换句话说，公共职责不能违背作为人的基本义务和作为公民的基本义务。
所谓理想性道德责任，主要是就对一般现实的超越性而言的，是高于公共行政职责规定的，也是大部分公共行政人员经过努力后可以达到的，正是在不断的实践努力和确证中，公共行政人员不断提升道德境界，成为自觉自为的人。
2.2公共行政人员的义务性道德责任
公共行政人员的义务性道德责任,与他人的义务性道德责任的区别主要表现在：
无私，公正，勤政。
2.2.1无私：
公共行政人员的前提性道德责任
既然公共行政的本质在于其公共性，相应地，对行政人员的道德要求的核心就是“无私”，这也成为对行政人员应该成为“公共人”的首要道德要求。
在公共行政中，如果行政人员已经成为“公共人”，我们的探讨应该就此止步，如果行政人员是所谓的“经济人”，在处理个人利益和公共利益的关系问题上，个人利益必优先于公共利益，而他或她作为政府行政人员和其他人打交道的时候就不可能是基于公共利益而更可能是自己的私人利益，站在这样的立场，行政人员想不染指公共利益都难，那对他或她作为公共行政人员的角色和职责都是一种破坏。
当然，当我们讲公共行政人员应该“无私”的时候，并不是说他没有自己的个人利益的存在，我们所谈论的公共行政不是和社会行政重合的公共行政，公共行政人员具有个人利益和“无私”并不矛盾，我们提出的要求在于公共行政人员不应该以自己的个人利益作为展开行政活动的出发点。
他的个人利益的实现就是偶然的而不是必然的，顺便对中国目前存在的“共产党员也是人”的论调提出同样的批判，如果公共行政人员个人利益的实现成为了必然，在还存在利益冲突的今天，他行政行为的合理性和合法性就是值得怀疑的。
2.2.2公正：
公共行政人员的核心道德责任
“公正与正义显然是属种关系,而不是种属关系,也不是交叉关系。
正义的内涵比公正丰富,而公正的外延比正义大,是正义的一定公正,公正的未必正义,不公正的一定不正义,不正义的未必不公正。
”
以此类推，公正与公平也是属种关系，因为公平的一定公正，公正的未必公平，不公正的一定不公平，不公平的未必不公正。
为什么形成这样的有趣结果，是因为公正就是公平和正义的结合，它以公平为出发点，追求的是正义的结果，因此，与公平相对而言，公正扩大了范围，不仅仅是平等的“公”，而且包括正义的“公”。
如果仅就公平而言，是很好解释和验证的，就是在相同情境中平等地对待每一个人和每一件事。
正因为引入了正义，公正就成为了一个历史的范畴，因为评判人、事是否正义的标准即对正义的认识和需要是随历史发展而变迁的。
既然是公共行政，所指向的就是公共利益，公共利益的实现，不仅是一个公共利益创造的问题，更是一个公共利益分配的问题（利益不仅仅指物质财富，但物质财富是最主要的利益）。
在公共行政领域，创造公共利益是主要任务，但分配公共利益依然是政府的职能。
在公共行政面前，每个公民具有平等的权利，这些权利往往是基本权利，这权利不会因为个人的地位、性别、种族、收入、受教育程度、宗教信仰等的不同而受到区别对待，更不能被任意剥夺，这意味着每个公民都应该被平等对待，被视为平等对待和实际上被平等对待不是一回事，被视为平等对待源自每个公民的平等的权利，实际上公民的差异总是会导致事实上的不平等。
公共行政如何实现社会的公正呢？
根据利益分配与权利义务和社会角色的关系，公共行政实现社会公正至少需要面对：
一是如何在社会成员中分配社会角色；二是如何规定角色的权利、义务、三是如何依据权利、义务分配利益。
2.2.3勤政：
公共行政人员的功能性道德责任
在公共行政中，勤政成为对公共行政人员的道德要求，相对于以往的行政模式而言，公共行政的行为主体和行为客体的价值关系已经发生了巨大变化。
在统治型行政中，行政的行为主体也是价值主体，行为客体也是价值客体；在管理型行政中，行政的行为主体可能是价值主体也可能是价值客体，行政的行为客体可能是价值客体也可能是价值主体；在公共行政中，行政的行为主体是价值客体，行政的行为客体是价值主体，换句话说，在公共行政中，公共行政人员的角色不是主人也不可能是主人，而是“公仆”。
正由于公共行政人员“公仆”角色的确定，使勤政成为了其道德责任，因为他必须通过勤政去实现其作为价值客体对价值主体的利益关系。
勤政对于公共行政人员、公共行政的对象和公共行政本身而言，都具有十分重大的意义。
对于公共行政而言，勤政是优政的前提；对于公共行政人员，是公共行政人员提升和实现其自身价值的途径；对于公共行政对象，勤政是服务到位的条件。
2.3公共行政人员的理想性道德责任
2.3.1节制
古今中外，都把节制视为人的一大美德，在古希腊，节制是四主德之一，柏拉图认为，如果理智控制了情欲，就拥有了节制的德性，对于掌握权力的人和没有权力的人，节制品质的意义是不同的，对于没有权力的人，节制作为美德主要是具有个体意义，而对于掌握权力的人，节制作为美德更多的侧重于社会意义。
但是，对于掌握权力的人普遍能否做到节制，个人的因素固然重要，但其决定作用的是决定权力来源和运作方式的行政模式，行政人员的客观道德责任，也是由它所决定的。
在公共领域，这些欲望总是要在他人的合理欲望得到满足以后才能以回报的形式实现的，离开了节制品质，“无私”是得不到公共行政人员的主动保障的，所谓“不节必贪”。
正由于此，节制才作为公共行政人员应该具有的道德责任成为公众的合理要求。
2.3.2仁爱
“仁”者可有两种解释：
一是处于人与人关系中的人；二是指同时能容纳二人或多人的人。
因为孔子的仁爱是向外的，所以通常把仁爱理解为“泛爱众”，从孔子的思想来看，其差等之爱的最后归宿，的确是所有人。
人们的确获得了形式的公正，却同时感受到前所未有的冰冷。
这使每一次“应得其所得”变得斤斤计较，而科学是永远无法计算人们对“应得其所得”的需求弹性系数的精细化程度。
公正和对公正的期待形成了永远的碰撞。
在公共行政中，仁爱不仅是公共行政人员应有的美德，而且是一种责任。
作为责任，是因为公共行政人员是公共权力的执掌者，不管其权力的大小，只要他掌握了权力，他就具有了责任。
任何权力，只要是被赋予的，就对赋予者负有责任，
仁爱成为美德，不仅因为公共行政人员的责任取决于他主体的理解程度，还因为公共行政所要实现的公正作为“使每个人得其所应得”，不仅仅是平等地对待每一个人，而且是正义地对待每一个人，而如何才算正义地对待每个人，除了客观的计算，还有主观的感受和需要。
2.3.3务实
务实主要是一种态度，简单地说，务实就是公共行政人员能自觉地从客观实际出发，真抓实干，作出实效。
务实在科学精神深入人心的今天已经作为常识进入人们的私人生活，但在行政领域，能否做到务实不仅关系到行政人员是否负有责任，还涉及到对行政人员的道德品质评价。
公共行政中，权力是公众赋予的，公共行政人员获得权力的目的是为公众服务，因此务实就成为公共行政人员普遍的德性追求，但权力依然可能对行政人员构成压力，这极可能导致公共行政人员被迫放弃对客观实际的遵循，所以务实还应该作为公共行政人员的责任被确定下来。
务实作为公共行政人员的道德责任，和公共行政的勤政要求是紧密联系在一起的。
勤政的实现，必须有其实质的内容，不管是勤政的途径、形式还是实际效果，离开了公共行政人员自觉的务实精神，将失去其意义。
2.4公共行政人员道德责任的特点
公共行政人员的道德责任，不仅有一般的道德责任的特点，还有不同于其他领域其他人员的道德责任的特点。
这种独特性表现在：
强烈的政治性。
在中国，政治和行政从来就没有分开过，行政活动一直是政治活动的组织形式，是政治的展开。
特殊的强制性。
更高的道义性。
道德行为的示范性。
第三章公共行政人员道德责任实现之困惑与障碍
1、课时：
5课时
2、教学课型：
理论课
3、教学目的：
本讲的目的在于让我国大学生在把握公共行政人员道德责任实现之困惑与障碍,并以此形成自己的独立判断能力。
4、教学重点和难点：
行政价值,角色,行政障碍。
5、教学方法：
以讲授为主
6、思考题：
什么是角色？
行政人员的道德责任实现有哪些障碍？
3.1公共行政人员道德责任实现之困惑
3.1.1公共行政人员道德责任实现之角色困惑：
我是谁
我们这里想要探讨的是公共行政人员究竟扮演着怎样的角色：
管理者、代理人、还是公仆。
在公共领域活动之外也有角色的责任义务冲突存在，因为任何人同时会扮演多种角色，这是由人的社会存在本质决定了，但公共行政人员的其他角色之间的责任义务的冲突并不是作为公共行政人员特有的。
中国和西方的公民责任义务是有区别的，西方的公民是政治共同体中的，公民的责任义务是作为政治人的责任义务，而在中国，公民是社会性的，人被视为人而不是被视为公民，这意味着中国的早期政治文化中是没有公民概念的，有了公民概念后，公民个体的责任义务中，有很多是私人的，如对亲朋戚友的责任义务就被纳入到人之为人的基本道德规范中，没有生育男孩甚至被列为最大的不孝，离婚这样的个人生活问题也经常影响公共行政人员的升迁，这是西方的行政学学者可能觉得不可思议的。
由于这种分歧，反应在公共行政领域中，中国的公共行政人员很难把自己从社会中独立出来，忙碌地穿行在各种角色之中，所以经常发生这样的提问：
我是谁？
3.1.2公共行政人员道德责任实现之对象困惑：
我为谁
以公共行政的边界为限，公共行政人员道德责任实现之对象冲突表现在：
公共行政人员对行政组织内部与行政组织外部的道德责任冲突；在行政组织内部有应对不同上级的道德责任冲突；在公众之间有对这部分公众的道德责任和那部分公众的道德责任的冲突。
在组织与组织外部之间
公共行政人员不仅是公仆，而且肯定是某个特定行政组织的成员，“这种特定组织的公务员角色，尽管在理论上它只是表示较大规模的公共服务关系，但在道德约束力和激励机制方面它却是强有力的和具体的。
公务员角色十分容易受制于特定组织，并被特定组织界定。
当这种情况发生时，效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间的关系就被混淆了。
”
在公共行政组织内部
组织内部的上下级之间由于科层制的影响，每个公共行政人员总是不断扮演上级、平级和下级等多重角色，这同样使公共行政人员陷入无尽的烦恼，
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