国研分析养老保障制度改革的基本思路和政策建议.docx
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国研分析养老保障制度改革的基本思路和政策建议
国研分析：
养老保障制度改革的基本思路和政策建议
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一、过渡问题
要实现中国的社会保障制度改革，最关键的问题是以有效方式解决对中老职工的隐性负债。
自然，这里涉及到一个更为具体的问题，即如何偿还。
我们已经分析过，隐性养老金负债是作为受益基准、现收现付制的体制结果出现的，是政府对职工的负债，它只能通过政府统一承担债务责任。
既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：
一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人账户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。
智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。
之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。
中国的情况则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。
虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。
中国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老金债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。
同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。
当然，运用财政收入解决问题的最大优点是操作简便。
通过现有的国产资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。
一方面，并不是像有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的；另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但中国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。
至于是否像智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。
当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。
但无论如何，基于中国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。
与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。
对此有几种基本的倾向性意见：
一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债；二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。
总的看来，最后一种办法最为可行。
前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经济的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。
最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。
据世界银行等测算，目前中国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。
最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。
需要注意的是，除国家必须承担的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。
对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种方式为主的混合方式。
比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权，债权出让以及工龄买断等特定形式。
有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。
考虑到与国有企业改革的衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之前的债务转换。
目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分债务转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。
与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。
更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还，这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。
考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。
如为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。
对一些负债水平高、经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。
与其他大多数国家和地区相比，由于中国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，中国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。
比如，由世界银行组织有关中外专家在1995年所进行的详细测算结果为：
截至到1994年底，已退休职工所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。
两项合计为19170亿元。
而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。
而1994年中国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担点GDP的比重只有40%多一点。
如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。
已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。
考虑到中国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。
值得提出的是，一些政府职能部门之所以长期回避对养老金负债的偿还问题，一个非常重要的因素是对隐性养老金负债数量（即过渡成本）估计不清，且往往估计过高。
同从本文所引用数据提供的情况看，中国还是处于压力比较小时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。
通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上看是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。
如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。
这些探索都是非常有益的。
这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。
中国人口众多，建立供款基准制的养老保障制度可以积累相当大一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。
如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。
通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资能力，还可以促进投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。
养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式，养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够生产和发育更多的公有制经济组织。
此外，作为机构投资者，在市场竞争过程中，基金组织通常都能成为股制企业的“积极股东”，这对于完善企业治理结构的意义也是非常大的。
二、新体制建设中需要讲座的两个问题
在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的体制应如何组织值得认真思考和对待。
主要问题涉及以下两个方面：
1、是否设立固定津贴型的基本养老保险
新的保障模式实施供款基准制是没有异议的。
但选择安全的供款基准制还是以供款基准制为主的混合制则需要进一步分析。
包括世界银行专家在内的许多学者建议，新养老保障制度应采取供款基准制和受益基准制相结合的混合制，换句话说，要在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。
比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右。
支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人帐户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。
世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人帐户），职工占4%。
支柱三为一个按需要补充的自愿帐户（补充保险）。
我们的意见与此不同，新的养老保险制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。
除非强制的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人帐户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。
在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。
所不同的是，企业缴费全部进入个人帐户，即新的养老保障模式选择完全的供款基准制。
设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，或者说是要建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。
这两个目标追求本身是没有任何问题的。
但考虑到中国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。
其一，财务上的收支平衡未必能够有保证。
设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。
显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。
虽然较之于受益基准制条件下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。
同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保障要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平衡问题，非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。
所以风险仍是存在的。
如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平衡，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。
当然，按照世界银行的方案，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分（即世界银行方案的支柱一）在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。
这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。
但世界银行方案根据测算也得出结论，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。
也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。
其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。
在今后相当长时期内，中国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。
设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是低制。
如果不进行资格限制或工龄要求很低，财务上的风险势必会大幅度增加。
而且，对缴费情况的统计、受益人个人情况的认定都将会非常复杂。
由于中国人口众多、地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。
如果统筹层次过高，比如世界银行建议时期实施省级统筹，并建立全国性调性基金，以后逐步走向全国统筹，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。
此外，较之于安全的供款基准制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。
采取完全供款基准制更安全，也更适合中国国情。
由于完全以收定支，其不仅基本避免了统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。
此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，通过个人帐户实现的供款基准制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。
此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人帐户进行管理也会降低管理难度与管理成本。
当然，完全的供款基准制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。
对此问题，可通过强化社会救济来解决，即对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系保证其基本生活。
实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老金制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。
因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。
总的来讲，新的保障体制采取完全的供款基准制并结合强有力的社会救济体系，同时以发达的商业保险作补充更适合于中国国情。
供款基准制的优点可以充分得到体现。
对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。
在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。
2、如何更有效地保证养老金增值保值
根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。
在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。
当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。
为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。
其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。
智利等国家所提供的两条最重要的经验是：
第一，基金交民间机构而非政府部门进行经营。
第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。
由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。
根据中国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。
但无论如何，一定要有竞争机制。
其二，必须健全行政管理与监管体系。
首先必须有严格的法律体系。
有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。
对养老基金经营机构监控的重点应集中于金融和财务等方面。
为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、缴效评级和严格的经济处罚制度。
为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度等。
其三，积极推进金融市场的发育和发展，为基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件，促进基金投资效益的提高。
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