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农村公共管理系统复习资料
第一章
（一）公共管理的涵义
是指公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
其含义包括以下几点：
（1）公共管理的目的是为了实现社会公共利益。
（2）公共管理的主体是政府组织和非政府组织。
（3）公共管理的客体是社会公共事务。
（4）公共管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能。
（5）公共管理可运用一切公私管理手段。
（二）公共管理的特征
1、管理主体趋向多元化
2、强调社会责任
3、重视互动式的民主管理
4、注重运用市场机制的管理思路
5、公共管理行为强调法制性
经济学对公共物品的定义：
物品和劳务的利益由社会成员共同享有，而不能为任何一个人所单独享有。
公共事务是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动形成的实际结果。
三、公共管理的职能
（一）公共管理职能涵义
职能是职责和功能之义
公共管理的职能就是以政府为核心的社会公共组织在一定时期内根据政治、经济、社会发展的需要而承担的职责和功能。
政治职能—制定规章制度和公共政策经济职能——弥补市场失灵：
1.民主建设—保障公民权利1、改进优化资源配置
2.社会治安2、调节收入分配
3.国家安全3、宏观调控实现经济稳定和发展社会职能
1、提供公用事业方面的管理和服务
2、建立和完善社会保障制度
3、保护生态环境
一、私人管理与公共管理的区别
（一）管理主体不同（四）管理绩效的评估标准不同
（二）管理目的不同（五）管理的绩效意识不同
（三）管理的资源基础不同（六）管理的手段不同
二、公共管理与行政管理的关系
联系：
①公共管理与行政管理都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。
②行政管理即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，公共管理与行政管理两者的核心主体都是政府。
③公共管理和行政管理都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。
④公共管理与行政管理都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。
区别：
①管理主体方面。
行政管理的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。
②管理客体方面。
公共管理的客体比行政管理宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务。
③管理目标方面。
行政管理是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，行政管理重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
④管理手段方面。
行政管理重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。
⑤管理思想方面。
行政管理强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。
所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
政府的寻租活动
寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
寻租是政府干预的副产品。
当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。
寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。
现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。
寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。
1.代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。
委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。
它所关注的主要有三个问题:
一是代理人的选择和对代理人的激励；
二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；
三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
2.交易费用理论
科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
1）交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。
资源配置机制：
在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业。
在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。
企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。
2）企业的边界：
当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。
这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。
3.产权理论
（1）概念：
产权是指由社会规定的一组权利，这些权利的所有者能够在法律的保护下，支配、使用其财产，并获得相应的收益，免遭他人干涉侵犯，从而使财产所有者有动力去运用这些财产从事经济活动，增进自己的福利。
（2）研究内容：
产权理论研究在资源稀缺条件下，如何通过界定、变更和确定产权结构来协调人与人之间的利益冲突，已达到降低交易成本，提高经济效率，实现资源最优配置的目的，并通过产权、激励机制和人的经济行为之间的关系的分析，探讨不同产权结构对资源配置的影响。
（3）产权的特征：
a.排他性——所有权人有权不让他人使用该财产，有权选择用财产做什么，让谁使用等
b.可转让性——财产是可以处置的
c.可交易性——所有权、使用权、经营权等都可交易
d.可分割性
（4）产权的功能：
产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励。
科斯认为，只要产权明确界定并受到法律的保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然实现，产权赋予不同的人只会带来收入分配结果的不同。
案例：
牛损害附近庄稼的例子
（5）产权制度对效率的影响
a.私有产权：
就是指将资源的使用与转让以及收入的享用权等权利界定给特定的人，所有者可以将这些权利与其他物品上的类似权利进行交换，也可以将这些权利转让给其他人，并决定资源如何使用。
b.共有产权：
指共同体内的每一个成员对一种资源行使其权利时，并不排除他人对该资源的享用，但是他排除共同体外的成员对该资源的享用。
共有产权最重要的特点是共有组织成员之间是完全不可分的，共同体内每一个成员都有平均分享共同体所具有的权利。
c.国有产权：
意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产，它就能排除任何人使用之一权利。
在国有产权下，由于权利由国家所选择的代理人来行使，作为权利的行使者，他对资源的使用和转让及最后成果的分配都不具有充分的权能，就迫使他对经济绩效和其他成员的监督的激励降低，而国家队这些代理人进行充分监督的费用很高。
农村公共管理
广义：
就是政府、公共事业单位和所有非政府组织采用多种手段和方法管理农村公共事务的一切活动。
狭义：
就是政府对农村公共事务的管理活动。
二、现阶段农村公共管理的特点
1、管理内容和方式方法要改变。
2、农村居民日益上升的非经济需求要求公共管理的目标多元化。
3、农村居民的受教育水平和教育程度较低，公共管理的政策应具有较强的可理解性和可操作性。
4、农村公共管理村庄着更高的管理成本。
原因：
居住分散、人口密度小、公共设施供给不经济
第二章
⏹公共产品国家的本质就是“一大群人相互订立契约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格
⏹思想家休谟他从人的利己性出发，说明了个人无法解决公共事务，每个人“逃避出力出钱”的行为导致公共事务往往无法得到有效解决。
即在自利的个人之间存在某些共同消费的物品，如共有牧场。
政府应当提供的公共产品的范围：
一是公共性程度高的物品（如纯公共产品）。
公共性程度越高，其供给状况对社会生产和居民福利影响越广，保证其充分供应就越重要。
二是不宜或不应由非政府力量供应的公共产品。
如国防、立法和司法，若由非政府力量来供应，将会损害大多数人的利益。
三是非政府力量不愿意或者无力提供且外部性大的公共产品，如传染病防治、基础科学研究等。
四是非政府力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共产品，如跨地区的道路、大江大河的整治、桥梁、港口、消防等，这类公共产品如由非政府组织提供，要么是供应不足，要么就是利用不足。
农村公共产品
农村公共产品是指由不同层级和性质的主体提供的为范围不同的农村居民消费、享用的各类物品和服务。
农村公共产品特征
（1）较强的外部性
（2）多层次性（3）多样性（4）分散性
•公共产品的三种供给模式
•
（1）公共产品政府供给模式-----这种模式是公共产品供给中最常见的一种形式。
在这种模式下，政府提供生产公共产品所需的全部资金，并做出所有公共产品的生产计划，交由政府企业或非政府企业来生产。
如国防、外交、抚恤和社会福利救济、货币稳定等公共产品的供给，都是采用这种供给模式。
•
（2）公共产品市场供给模式-----公共产品市场供给模式是指营利组织根据市场需求，以营利为目的、运用收费方式补偿支出的一种模式。
在公共产品市场供给模式下，生产公共产品所需资金并非完全由政府来提供，私人也提供了一部分的资金。
公共产品市场供给模式可以分为私人独立供给、政府和私人联合供给两种形式。
•（3）公共产品自愿供给模式-----公共产品自愿供给模式是公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的一种模式。
人们的利他主义情结，社会道德、集体成员间的相互影响等因素促使了公共品的自愿供给。
西方近代的“共同体”，中国历史上的宗族公益组织、宗教寺院的公益组织，以及现代国内外普遍存在的志愿者行动，都可视为民间公益的公共产品自愿供给范畴。
农村公共产品供给制度
农村公共产品供给制度是为提供农村公共产品而制定的一系列规则。
它并非是一个单一的制度，而是由多种具有关联性的规则、制度构成的一个集合或体系。
我国农村公共产品供给制度及模式的历史变迁
1．新中国初创时期的农村公共品供给模式（1949-1958）
从1949年到1958年，是新中国农村公共产品供给制度的初创时期。
初创时期的农村公共品供给模式的特征:
（1）主要依靠农民自我提供
（2）以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度
（3）公共产品供给主要靠国家财政安排少量资金支持恢复农业生产，很少有其他支出用于农村教育、卫生、文化等农村公共事业
（4）国家从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入
2．人民公社制度下的农村公共品供给模式（1958-1978）
1958年至1978年实行人民公社制度，人民公社制度的基本特征是政社合一，无论是生产队、生产大队还是公社本级，都既是一个政权实体，又是一个经济组织。
人民公社制度下的农村公共品供给模式的特征:
（1）政府供给为主，排斥市场供给
（2）在农村公共品政府供给中，缺少合理分工的供给分摊机制
（3）自上而下的公共产品供给决策程序
（4）在筹资渠道上，采用制度内筹资和制度外筹资两种渠道
3．家庭联产承包责任制时期的农村公共品供给模式（1978-2001）
人民公社解体后，成立了乡（镇）政府和村民委员会，并建立了相应的乡（镇）财政，乡（镇）政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。
按照1982年《宪法》规定，乡级政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算;管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。
”
家庭联产承包责任制时期的农村公共品供给模式的特征:
1）政府为主、社会参与及市场化运作
2）公共品自愿供给模式发挥着一定的作用
3）在农村公共品政府供给中，建立了政府分工负责制
4）在农村公共品政府供给中，自上而下的公共品供给决策机制没有改变，决策主体与人民公社时期也没有显著变化，政府仍然是农村公共产品供给的决策者。
5）在公共品资金筹集方面，制度外筹集公共品资金的方式仍然沿续了下来
4．税费改革后的农村公共品供给模式
预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用的，不纳入国家预算的资金。
预算（预算内资金）是按照法定程序编制、审查和批准的年度财政收支计划资金。
预算内和预算外资金合二为一。
预算外资金的取得，存在许多不合理因素，为向农民乱收费、乱集资、乱摊派，打开了方便之门。
并且，预算外资金挤占了预算内资金，造成预算内资金不足。
因此，有必要把预算内资金与预算外资金合二为一，控制资金来源与使用，严肃财经纪律。
另外，乡镇级政府普遍存在人员膨胀现象。
因此，要精简机构、减人、减事，减少财政供养人数，减轻政府负担，转变政府职能，提高公共支出效率。
税费改革力图通过将农村公共品由制度外供给强行纳入制度内供给的方式来规范基层政府的行为，从而减轻农民负担。
税费改革从制度上扼止了农村公共品制度外筹资的渠道，却没有消除农村公共品供给的资金压力，农村公共品供给困境日渐突出。
税费制度改革后农村公共品供给呈现出以下特征:
（1）农村公共品供给中自上而下的公共品供给决策机制没有出现实质性变化。
税费改革只是从制度层面上改变了农村公共品的筹资渠道，并没有从根本上改变农村公共品自上而下的决策程序。
（2）在农村公共品筹资方式上，在制度上告别了制度内和制度外并举的历史，强制性地进入了制度内供给的阶段。
农村公共产品供给的结构性问题依然突出
这表现在以下几个方面：
（1）符合官员偏好的公共产品提供过剩。
比如：
政绩产品过剩，这些公共产品的提供明显超越了当地的经济发展水平，农民根本没有能力去消费，利用率极其低下；假冒伪劣的公共产品过剩，这些“公共产品”表面上是为农民谋福利，实质上是政府官员寻租的手段，农民根本不需要，比如，以提高和改善农村妇女公共卫生水平为名的乱收费、乱罚款。
（2）农民迫切需要的公共产品提供不足。
比如，许多地方的农田水利基础设施建设严重不足，文化娱乐设施也不能满足农民的需求。
多元的筹资渠道
1、加大公共财政投入3、完善村庄筹资渠道
2、引入市场资金4、其它筹资渠道
第三章
（一）村民自治制度概述
1、村民自治的含义
村民委员会按照居住地设立，不按照行政安排设立
村民委员会由选举产生，而非上级任命
与乡镇政府的关系为指导与被指导的关系，而非领导与被领导的关系
自治的内容：
民主选举；民主决策；民主管理；民主监督
二）村委会的机构设置
法律规定，村委会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会
人口少的村的村委会可不设下属委员会，由村委会成员分工负责人民调解、治安保卫和公共卫生
（三）村委会的任务
1、办理公共事务和公益事业，调解纠纷，维护治安，向上级政府反映村民意见、要求和建议
2、支持和组织本村各种经济组织，促进本村经济发展
3、维护双层经营体制，保障农民的财产权和其他合法权益
4、保护本村土地和其他财产，保护生态环境
5、宣传国家法律、法规和国家政策
6、协助相关部门，对被剥夺政治权利的村民进行教育
7、多民族居住的村，应当加强民族团结
（四）村民选举的方式和任期
村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，上级不得委派
村委会每三年换届一次，村委会成员可以连任
三种职务都必须由村民选举，且由全部村民选举
（五）村民的选举资格
包括选举权和被选举权
必须是本村村民；年满十八周岁；享有政治权利
（六）村民选举委员会
由村民选举委员会主持
（七）村民会议
集体讨论决定涉及全村利益的组织形式，村民行使自治权利的根本途径和形式
（八）村务公开
将涉及村民切身利益和村务管理的重大事项定期向全体村民公布
计划生育政策、救灾专款发放、集体财产处置、财务公开
（一）村委会选举中存在的问题
1、人选之间的竞争很激烈
2、竞选手段更趋功利化
3、竞选目的多样化
4、选民心态复杂化
5、派系势力明显化
6、矛盾纠纷复杂化
第四章
农村城镇化主要是指以乡镇企业和中小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向第二、三产业的职业转移过程，居住地由农村区域转向城镇区域。
乡镇企业在城镇化过程中的作用：
带动小城镇的发展，进而带动乡村工业化，推动城市化进程
我国农村城镇化政策的历史演进
控制城镇化阶段、推动城镇化阶段和引导城镇化阶段
（一）控制城镇化（1949-1978）
1、控制和调整建镇标准控制城镇数量
2、通过户籍、就业和保障制度限制人员流动
3、特殊的积累机制（剪刀差）使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力
（二）推动城镇化（1978-1993）
1、重新确立镇的法律地位，放宽建镇标准
2、部分消除城镇化制度障碍：
户籍管理制度的松动和就业及社会保障制度的灵活变通
3、快速推进城镇化，造成交通拥挤、基础设施不到位、空气污染严重等“城市病”
（三）引导城镇化（1994-今）
1994年，《关于加强小城镇建设的若干意见》，是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件
大力发展小城镇，适合中国特色
一）目前农村基础设施的现状
1、农村道路设施（4万个村未通公路）
2、农村水利设施（全国农村自来水比例仅占35%左右，灌溉设施不完善）
3、农村能源设施（燃料（燃烧秸秆）、供电（不稳定）等）
二）我国目前农村基础设施的问题
1、生产性基础设施支撑力度脆弱
水利设施、生态环境、农业综合开发等难以有效开展
2、服务性基础设施执行力度减弱
科教文卫等基础设施不完善（农村人口居住不够集中）
3、社会性基础设施安全力度薄弱
未建立标准化生产体系，农产品环保、消费安全标准难以保证
4、流通性基础设施承载力孱弱
各种农产品的流通服务体系及设施建设落后，制约着农村经济的发展
二、造成农村基础设施发展滞后的原因
（一）公共财政观念树立的滞后，导致政府投入不足
农民交税之后并没有享受到像城市居民一样由政府提供基础设施的权利
（二）责权划分不清，各级政府投入责任难以落实
各级政府在农村基础设施建设中职责划分不清
（三）自上而下的决策机制使决策偏好显示机制缺失，决策难以有效反映农民意愿
（四）财政农业支出资金管理紊乱
1、财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力
2、支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低
3、政府财政支出重视大型基础设施工程建设，但在农村中小型基础设施建设中严重缺位
三、促进农村基础设施建设的政策建议
（一）树立公共财政观念，按照城乡一体化的公共财政体制要求，调整财政支出分配结构，奠定农村基础设施建设在财政基本建设投资中的基础性地位，切实加大财政对农村基础设施建设的投入力度
（二）制定与《农业法》配套的《农业投资法》，依法明确界定各级政府在农村基础设施建设中的法定责任
（三）合理定位农村基础设施建设的近、中、长期目标，分步推进农村基础设施建设
（四）建立充分体现农民需求的偏好显示机制和自上而下的基础设施供给决策机制，确保农村基础设施建设供给与需求的一致，根除自上而下的供给型决策失败造成的有限投入的损失
（五）理顺财政农业支出资金管理体制，强化财政支农资金监督管理
1、建立一元化的财政农业支出资金管理体制
2、强化财政农业资金监督管理
（六）合理优化农村基础设施建设支出资金结构
（七）恰当选择农村基础设施建设的财政资金支出方式，以充分利用各种方式的不同优势，最大限度放大财政资金的效用
1、财政补贴；2、以工代赈；3、以奖代拨；4、一事一议
（八）放开市场准入政策，完善税收优惠政策，合理引导民间资金投向农村基础设施建设
1、搞好市场化运作；2、塑造社会集资机制，有效引导社会捐资、银行信贷资金投向农村基础设施建设3、有效运用税收优惠措施，鼓励和引导社会各种投资主体将更多的社会资源投入到农村基础设施建设之中
（九）因地制宜确定各地区不同的农村基础设施建设投入政策，建立各地区不同的农村基础设施建设投入分担机制
第五章
农村科技：
人类对原有农业技术的改造、革新或研究开发出新的农业技术以提高农产品产量，改善农产品品质，降低生产成本，提高劳动效率，减轻劳动强度，节约能源和改善生态环境。
科技的作用：
在既要增加要素投入又有科技的情况下，从产出增量扣除新增要素投入量所带来的那一部分，剩余的新增产出就是科技的作用
科技的目的：
提高劳动或生产效率，增加农业产出或农产品品质
农村科技包含：
农村科技意识进步、农村科技能力进步、农村科技人才进步、农村科技投入进步和农村科技效益进步
农村科技能力的进步
农村科技能力包括“硬科技能力”和“软科技能力”
硬科技能力：
农业自然科学技术的能力（各种农业技术）
软科技能力：
农业社会科学技术的能力（农业管理等）
生产力=科学技术×（劳动力+劳动工具+劳动对象+生产管理）
农村科技效益的进步
农村科技效益：
农村科技对农业生产、经济增长、生态环境、社会生活等方面所产生的直接的或间接的、现实的效果
有用性效果：
农产品数量、质量和种类
收益性效果：
经营水平和收益水平
受益性效果：
环境保护、生态效果与社会效果（外部效应）
农村科技的特点
（一）农业科技具有长期性和渐进性
必须与生物周期相一致，生物周期较长
（二）农业科技具有周期性
农业技术进步需要多个周期，形成技术体系
（三）农村科技具有地域性和选择性
不同地方和区域适宜不同类别、不同品种的植物种植
（四）农村科技发展具有社会性
关系到整个社会的稳定
义务教育的含义
是一种以国家法律强制推行和免费提供为手段，对适龄儿童进行的一种强制性普及性教育
农村义务教育的外部性
一方面受教育者自身获得教育回报的同时，对社会也作出了贡献，产生“外溢效应”
另一方面，教育供给者提供教育之后，地区间“外溢效应”明显
农村义务教育存在的问题
1、农村义务教育经费投入与运转仍存在问题
地方义务教育资金存在挤出效应；地方政府财政资金支持不到位；城市与农村义务教育经费投入差距扩大；东、中、西部地区差距较大；公用教育经费开支结构不合理
2、农村义务教育质量不高
校舍、硬件设备建设投入不足，条件较差
偏向应试教育，素质教育不足
优秀教师资源缺乏，高质量教学难以保障
3、农村教师收入保障问题突出
农村教师工资收入偏低
部分教师编制问题未得到解决
农村义务教育的对策
1、完善农村义务教育财政投入机制
建立均衡的公共财政制度，各级政府合理分担投资
完善中央和省对县级义务教育的转移支付制度
加强对中小学经费的预算管理和监督
2、加强教师师资队伍建设，提高农村义务教育质量
关键：
生活待遇和进修培训待遇
提高农村小学教师待遇，加大教师培训力度
建立向农村流动的教师调节机制，增加多学科教师师资队伍，提高素质教育水平
修改教师编制制度，逐步取消代课教师
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