新疆维吾尔自治区土地利用总体规划.docx

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新疆维吾尔自治区土地利用总体规划

新疆维吾尔自治区

土地利用总体规划

（2006~2020年）

新疆维吾尔自治区人民政府

二○一○年七月

第一章引言

新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）在我国发展和稳定大局中具有特殊重要的战略地位。

在加快推进改革开放和现代化建设、深入实施西部大开发战略的新形势下，新疆面临难得的历史机遇，战略地位更加突出。

随着新型工业化和优势资源转换战略的实施，新疆经济社会发展取得巨大成就，经济实力明显增强，工业化、城镇化进入快速发展阶段，新农村建设快速推进。

土地是生存和发展的基础，为强化土地用途管制、落实土地宏观调控政策、促进经济平稳较快发展提供有效的土地管理和服务，必须以科学发展观为统领，坚持保护耕地和节约集约用地的根本方针，统筹土地利用和经济社会发展，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》（以下简称《全国纲要》）以及土地管理相关政策要求，依法对《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划（1997～2010年）》进行修编。

规划范围为新疆行政辖区内的土地，总面积166.49万平方公里。

规划以2005年为基期年，以2010年为近期目标年，以2020年为远期目标年。

第二章土地利用面临的形势

第一节现状与成效

一、土地利用现状

新疆国土总面积16648.97万公顷。

2005年，农用地6306.07万公顷，占土地总面积的37.88%；建设用地122.07万公顷，占0.73%；未利用地10220.83万公顷，占61.39%。

农用地中，耕地406.34万公顷，园地35.43万公顷，林地677.07万公顷，牧草地5116.07万公顷，其他农用地71.16万公顷；建设用地中，居民点及工矿用地97.63万公顷，交通运输用地6.12万公顷，水利设施用地18.33万公顷；未利用地中，未利用土地9819.58万公顷，其他土地401.25万公顷。

土地利用率为38.61%。

二、取得的成效

《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，土地利用与管理在经济社会发展用地需求快速增长、水资源供给约束日益加大的形势下，坚持了最严格的土地管理制度，强化规划的调控和引导，妥善处理保障经济发展和保护资源的关系，取得了显著成效。

（一）农用地得到有效保护和合理利用

因地制宜的开展土地整理复垦开发。

1997～2005年，农用地由6283.53万公顷增加到6306.07万公顷，净增22.54万公顷。

耕地由398.57万公顷增加到406.34万公顷，净增7.77万公顷，是全国耕地保有量明显增加的省区之一。

基本农田保护面积稳定在353.26万公顷。

棉花产量达到了195.70万吨，成为全国最大的棉花生产基地。

粮食总产量达到了877.21万吨，增强了粮食综合生产能力，确保了新疆粮食生产“区内平衡﹑略有结余”目标的实现。

园地由16.46万公顷增加到35.43万公顷，果品达到了291.26万吨，初步形成了新疆特色林果基地。

大力发展农区畜牧业，遏制天然草地退化，牲畜存栏达到5333.60万头（只）。

农用地得到有效保护，保证了国家粮食安全后备基地、优质棉花生产基地、特色林果业发展基地和现代优质畜产品生产基地的建设和特色农业发展。

农用地的利用效益不断提高。

1997～2005年，每公顷农用地的全社会固定资产投资额从6.53元增加到204.59元，每公顷农用地的第一产业增加值由397元增加到809元。

其中，每公顷耕地、园地的农业产值由8049元增加到13488元，每公顷林地的林业产值由97元增加到226元，每公顷牧草地的牧业产值由170元增加到359元。

农牧民人均纯收入由1290元上升到2482元。

（二）建设占用耕地得到有效控制，节约集约用地水平不断提高

1997～2005年，建设用地净增13.37万公顷，其中占用耕地2.49万公顷，控制在规划指标之内。

建设用地利用效益明显提高，每公顷建设用地的全社会固定资产投资额从1.18万元增加到10.02万元；每公顷建设用地的二、三产业增加值由6.15万元增加到17.16万元。

（三）生态建设力度不断加大，局部生态环境有所改善

大力营造人工林，保护和封育荒漠林。

1997～2005年林地面积增加36.98万公顷，林地比重由3.84%提高到4.07%，森林覆盖率由1.68%提高到2.94%。

保护生态环境，1997~2005年，国家级和自治区级的自然保护区由21个增加到28个，保护区面积占土地总面积的13.10%，局部地区生态环境有一定程度的改善。

（四）土地利用规划体系初步形成，各项土地管理制度不断完善

自治区、地（州、市）、县（市）、乡（镇）四级土地利用规划体系初步形成，土地利用年度计划、建设项目用地预审、土地利用规划审批等土地管理制度逐步完善，各级政府和广大农牧民依法依规用地意识不断增强。

土地政策参与宏观调控能力逐步提高，土地市场建设稳步推进。

表1上轮规划指标完成情况统计表

指标类型

规划指标

（2010年）

指标完成情况

（2005年）

数量

比例（%）

规划依据

常住总人口（万人）

2200

2010.35

91.38

城市化水平（%）

42.4

37.15

87.62

规划指标

建设用地总量（万公顷）

108.70

122.07

112.30

建设占用耕地（万公顷）

6.07

2.49

41.02

补充耕地（万公顷）

74.26

43.88

59.09

生态退耕（万公顷）

11.42

13.67

119.70

耕地保有量（万公顷）

455.36

406.34

89.23

基本农田（万公顷）

338.75

353.26

104.28

林木覆盖率（%）

4.02

4.07

101.24

第二节土地利用中存在的问题

一、耕地总体质量不高，耕地后备资源开发利用难度大

新疆耕地中灌溉水田、水浇地、菜地占耕地总面积的95.05%，旱地占4.95%。

水浇地大多数分布在山前平原区，少数分布在山间盆地或谷地，旱地主要分布在北疆的阿勒泰、准噶尔西部、伊犁河谷及天山北坡东段的黑钙土、栗钙土和灰钙土地带。

耕地有机质含量较低，且地区之间差异大，总体而言南疆（有机质含量平均为0.8%）低于北疆（有机质含量平均1.35%）。

耕地自然肥力较低，农田基础设施配套差，投入不足，灌溉方式落后，耕地总体质量不高。

根据新疆耕地后备资源调查评价资料，新疆宜开发耕地后备资源331.73万公顷，耕地后备资源丰富，但由于地形坡度、水资源时空分布不均等条件的限制，开垦难度较大、成本较高。

二、建设用地集约利用程度低

城乡用地结构和布局不尽合理，集约利用水平较低。

一方面是城镇数量少，分布不合理，部分中小城镇人均用地偏大，土地利用效益较低；另一方面是农村居民点用地数量大，布局分散，人均用地数量较高，与“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求有一定的差距。

独立工矿用地中，部分企业规模偏小，分布零散，容积率低，单位土地产出效益较差。

建设用地以外延扩展为主，存量建设用地内涵挖潜不足。

三、土地生态环境问题依然突出

截至2005年底，新疆轻度以上水土流失面积已达103.60万平方公里，占全国水土流失面积的28.00%，占新疆土地总面积的62.26%，土地生态环境问题依然突出。

第三节机遇与挑战

一、土地资源开发利用的机遇

新疆地处亚欧大陆腹地，具备向西开放的区位优势，是西部地区经济增长的重要支点，也是我国向西开放的重要门户和西北边境的战略屏障。

石油、天然气、煤炭和一些重要矿产资源占全国的比重大，是国家重要的能源资源战略基地；光热资源充足，具有发展特色农业、畜牧业和林果业的显著优势；具有独特的自然风光、浓郁的民族风情和厚重的历史文化积淀，旅游资源十分丰富。

改革开放尤其是国家实施西部大开发战略以来，中央高度重视新疆的发展与稳定工作，作出“稳疆兴疆，富民固边”的重大战略部署，明确新疆是西部大开发的重点，新疆经济社会发展取得巨大成就，经济实力明显增强，基础设施建设取得巨大进展，特色优势产业快速兴起，改革开放成效显著，建设用地规模初步形成。

《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（国发[2007]32号）提出了促进新疆经济社会发展的目标，为新疆经济社会发展注入了新的活力和动力，在新形势下，新疆正处于工业化、城镇化和现代化建设的重要转型期和全面建设小康社会的关键期，加快发展的条件已经具备，新疆正成为全国最大的优质商品棉，以及优质商品粮、特色林果产品和现代优质畜产品生产基地，为优化农用土地结构布局，充分发挥土地的经济效益提供了良好的途径；大力推进新型工业化、城镇化发展进程，加大优势矿产资源开发利用力度，为充分利用新疆未利用土地资源，提高土地利用率起到积极的作用；基础设施投入加大，能源、交通、水利等基础设施建设为土地资源开发利用提供了基础条件，土地资源的开发利用面临新的机遇。

到2010年，新疆地区生产总值年均增长10%左右，2010年末，新疆地区生产总值达到5000亿元（现价），人均生产总值达到22320元以上，城镇化率达到43%左右；全社会固定资产投资年均增长21%，5年累计投资12000亿元；总人口控制在2200万以内，森林覆盖率达到3.20%以上，严格控制耕地非农占用，加大土地整治力度，生态环境得到改善。

到2020年，新疆国民经济综合实力显著增强，城镇化率达到50%以上；全社会固定资产投资保持稳定增长，基础设施建设较为完备，交通运输和水资源调控能力显著提高；总人口控制在2550万以内，森林覆盖率达到3.70%以上，基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构和发展方式，资源利用效率和生态环境质量明显提高，科学发展、和谐发展、可持续发展能力大为增强。

二、土地利用面临的挑战

（一）建设用地的需求量增长较快，供地压力增大

城乡建设、新型工业化的发展和矿产资源的开发，尤其是能源、交通、水利等基础设施建设正处在高峰期，新农村建设和牧民定居工程的稳步推进，建设用地需求旺盛。

虽然新疆未利用地较多，但受水资源﹑交通条件﹑电力供给﹑生态环境等因素的制约，在绿洲范围内新增建设用地的难度较大，局部地区建设用地紧张的矛盾较为突出。

（二）生态环境脆弱，保护和改善生态环境的任务艰巨

新疆干旱缺水，生态环境脆弱，水资源时空分布不均，多年来受全球气候变化和人为因素的影响，天然植被退化、森林资源减少、湖泊干涸、河流断流等局部土地退化现象较为严重。

此外，油气资源和矿产能源的开发以及工业的发展，也都给新疆绿洲内外的生态环境带来一定影响。

虽然新疆局部生态环境得到改善，但整体形势依然严峻，保护和改善生态环境的任务仍然十分艰巨。

（三）土地资源低效、粗放利用现象较为普遍，提高土地利用效益难度较大

新疆土地资源低效﹑粗放利用的现象比较普遍，加剧了用地的供需矛盾。

2005年，每公顷农用地形成的第一产业增加值仅为全国平均值（3517元）的23.00%；每公顷建设用地形成的二、三产业增加值仅为全国平均值（50.18万元）的34.20%。

按全国31个省区市排序，新疆上述两项指标分别位居全国第28位和第29位。

受自然、区位和经济条件制约，土地利用效益提高难度大，土地利用由粗放型向集约型转换任重道远。

第三章土地利用目标与政策导向

第一节土地利用战略和主要目标

一、土地利用战略

按照全面建设小康社会的总体要求和新疆经济社会发展目标，根据土地供给能力和可持续发展的需要，加强基本农田保护，促进节约集约用地，科学开发未利用地。

优化用地结构与布局，统筹各业各类用地，积极转变土地利用方式，为基础设施、民生用地、优势资源转换提供土地利用保证。

加强土地整治，重点建设国家粮食安全后备基地、优质棉花生产基地、特色林果业发展基地和现代优质畜产品生产基地“四大农业基地”；加快推进城镇化发展，保障合理用地需求；积极支持交通、能源、水利等基础设施建设；为准东、伊犁、吐哈、库拜、克拉玛依—和丰“五大煤电、煤化工基地”，独山子—克拉玛依、乌鲁木齐、吐哈、南疆“四大石化基地”，矿产资源开采加工基地和优势农副产品深加工基地建设提供用地保障与服务。

二、土地利用目标

（一）农用地

新疆农用地面积由2005年的6306.07万公顷增加到2010年的6347.05万公顷和2020年的6428.85万公顷，期内净增加122.78万公顷。

1、耕地和基本农田得到有效保护

2010年，新疆耕地保有量不低于404.93万公顷，预期达到420.00万公顷以上；2020年耕地保有量不低于402.73万公顷，预期达到460.00万公顷以上；基本农田保护面积达到353.27万公顷。

2、特色林果业快速发展

推进特色林果生产基地建设，到2010年，园地规模预期达到44.36万公顷，2020年预期达到61.04万公顷。

稳步发展林业，林地面积2010年预期达到711.76万公顷，2020年预期达到760.39万公顷。

3、草地生态置换稳步推进

牧草地面积2010年预期达到5096.00万公顷，2020年预期达到5042.00万公顷。

积极建设人工草地，实施草地生态置换工程。

2010年，建设人工草地36.27万公顷，2020年人工草地预期达到89.60万公顷，缓解天然草地的载畜压力。

（二）建设用地

1、土地节约集约利用水平明显提高

2010年新疆建设用地总规模达到128.50万公顷，2020年达到149.40万公顷。

2006～2010年新增建设占用农用地面积控制在3.87万公顷以内，其中，占用耕地面积控制在2.67万公顷以内；2011～2020年新增建设占用农用地面积控制在11.60万公顷以内，其中，占用耕地面积控制在8.00万公顷以内。

到2020年通过占用未利用地形成的新增建设用地达到11.00万公顷以上。

2010年前力争盘活闲置和低效利用建设用地1.04万公顷；到2020年前力争盘活闲置和低效利用的建设用地1.71万公顷。

2、城乡和区域统筹的土地利用格局基本形成

按照新疆城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，城乡建设用地规模2010年控制在76.00万公顷，2020年控制在85.30万公顷。

严格划定城乡建设用地扩展边界，统筹协调城乡建设用地新格局。

鼓励利用未利用土地，建设不占用或尽量少占用耕地。

合理调控城镇工矿用地增长时序和规模，至2010年新疆城镇工矿用地控制在27.00万公顷以内，至2020年控制在34.20万公顷以内。

3、基础设施调控能力显著提高

到2010年新疆交通、水利及其他用地规模达到52.50万公顷，2020年达到64.10万公顷，基础设施调控能力显著提高。

（三）土地整理复垦开发全面推进

积极推进基本农田建设和城乡建设用地整理，及时复垦工矿废弃地，适度开发未利用地。

2006～2010年，净增耕地13.66万公顷以上；2011～2020年净增耕地40.00万公顷以上。

表2新疆土地利用总体规划的主要控制指标

指标

2005年

2010年

2020年

一、总量指标（万公顷）

约束性

预期性

约束性

预期性

耕地保有量

406.34

404.93

420.00　

402.73

460.00　

其中：

兵团

103.89

103.03

107.90

102.52

115.33

基本农田保护面积

353.26

353.27

353.27

其中：

兵团

90.43

90.59

90.59

园地面积

35.43

44.36

61.04

其中：

兵团

5.76

10.95

19.13

林地面积

677.07

711.76

760.39

其中：

兵团

43.57

47.77

53.00

牧草地面积

5116.07

5096.00

5042.00

其中：

兵团

242.81

225.19

209.47

其中：

人工草地（地方）

22.94

36.27

89.60

建设用地总规模

122.07

128.50

149.40

其中：

兵团

20.87

22.00

25.00

城乡建设用地规模

71.42

76.00

85.30

其中：

兵团

9.82

9.20

10.90

城镇工矿用地规模

23.46

27.00

34.20

其中：

兵团

2.73

4.70

5.75

交通、水利及其他用地规模

50.65

52.50

64.10

其中：

兵团

11.05

12.80

14.10

二、增量指标（万公顷）

新增建设用地总量

6.43

27.33

其中：

兵团

1.13

4.13

新增建设占用农用地规模

3.87

16.07

其中：

兵团

0.60

3.60

新增建设占用耕地规模

2.67

11.14

其中：

兵团

0.47

3.13

整理复垦开发补充耕地义务量

2.67

11.14

其中：

兵团

0.47

3.13

三、效率指标（平方米）

人均城镇工矿用地

314.00

292

271

第二节土地利用遵循的基本政策导向

一、指导思想

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领土地利用和管理全局，坚定不移地贯彻落实“十七大”精神和中央关于“稳疆兴疆、富民固边”的重大战略部署以及《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（国发[2007]32号）文件精神，围绕新疆经济社会发展的目标和优势资源转换战略，坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，贯彻“在保护中开发，在开发中保护”的方针，按照“加强生态保护，保障合理需求，坚持适度开发，引导节约、集约，促进持续利用”的土地利用方针，统筹安排城乡土地利用，实现土地资源利用的社会、经济和生态效益的全面提高，保障新疆经济社会又好又快发展。

二、基本原则

（一）严格保护耕地，保障粮食安全

加大土地整治力度，实现耕地总量动态平衡、稳中有增。

加强基本农田建设，提高农业综合生产能力，努力建设国家粮食安全后备基地、优质棉花生产基地、特色林果业发展基地和现代优质畜产品生产基地。

（二）转变土地利用方式，促进土地节约、集约利用

按照建设资源节约型社会的要求，坚持节约集约利用土地，促进各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效利用的转变，进一步提高土地资源的利用效益。

（三）统筹各业各类土地利用，促进城乡区域协调发展

按照科学发展观和建设和谐社会的要求，坚持以人为本，保障民生用地、基础设施用地，促进新疆的发展和稳定；实施南北互动的区域协调发展战略，优先发展天山北坡经济带，推动天山南麓经济发展，重点扶持南疆三地州，统筹各业各类用地，促进区域和城乡的协调发展，为新疆全面建设小康社会奠定基础。

（四）协调土地利用和生态建设，促进生态文明发展

优化土地利用模式，按照建设环境友好型社会的要求，把生态建设和环境保护放在突出地位，统筹生产、生活、生态建设和环境保护用地，切实保护好自然生态，构建生态文明的宜居城乡环境。

（五）坚持以水定地，合理开发利用土地资源

以水资源的开发作为土地资源合理开发利用的依据，推进伊犁河谷地等土地开发整理重大工程的实施。

（六）强化规划实施保障措施，提高土地政策参与宏观调控的能力

加强和改进土地宏观调控，充分发挥土地资源配置在市场经济中的基础性作用，强化土地规划和规划管理制度建设，创新规划实施机制，落实规划实施共同责任，保障规划顺利实施，提高土地宏观调控的能力。

三、土地利用的政策方向

（一）以保护耕地为前提，统筹安排农用地

严格保护耕地，加大农田基础设施投入力度，提高耕地质量。

正确引导农业结构调整，推进特色林果业生产基地和人工草地建设。

控制生态退耕规模，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，大力推进土地整理复垦力度，适度开发耕地后备资源，实现新疆耕地总量动态平衡、稳中有增的目标。

（二）大力推进节约集约用地，确保建设用地有序增加

按照《全国纲要》下达建设用地指标，合理安排城乡建设用地、交通水利及其他用地；划定城镇用地的规模边界和扩展边界，合理确定农村居民点和工矿用地规模，加强建设用地的空间管制，严防建设用地的无序扩张；优化城乡建设用地的结构和布局，合理安排城乡建设用地；充分利用存量建设用地，合理开发利用未利用土地，提高土地集约利用水平。

适度加大未利用地的开发力度，引导和鼓励在适宜的未利用地上建设。

充分利用国有未利用土地工业用地最低价标准实施政策，推动新型工业化发展。

加大存量建设用地挖潜力度，在充分利用城镇空闲土地的同时，鼓励低效用地增容改造和深度开发，努力提高建设用地利用效率。

强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设用地的控制和引导。

加强建设项目用地前期论证，建设占用基本农田论证、严格规划调整。

改进土地利用计划管理，强化建设用地审批和批后核查，落实土地用途管制。

（三）以优化结构和布局为主线，统筹安排各区域的土地利用

根据经济社会发展总体战略布局以及土地资源区域差异，划分土地利用区。

按照有保有控的差别化土地利用政策，优化结构和布局，重点发展准噶尔盆地南部区，鼓励开发伊犁河谷区、塔里木盆地北部区、塔里木盆地西南区，加强对各类保护区等基础性生态建设和环境保护用地的保护。

提出各区域的土地利用调控目标，加强对各区域土地利用的调控和引导，实行动态监控。

（四）加强国土综合整治，协调土地利用、环境保护与生态建设

按照以水定地的原则，积极推进以土地整理复垦和适度开发为重点的国土综合整治。

重点实施伊犁河谷地土地整理开发重大工程，逐步推进天山北麓塔城盆地基本农田建设工程、天山南部绿洲区1000万亩盐碱化耕地改造工程、南疆三地州土地整理开发工程、天山北麓阿勒泰土地整理开发工程的实施。

统筹土地利用与生态建设，严格保护基础性生态建设和环境保护用地，构建生态良好的土地利用格局，积极探索和实施环境友好型的土地利用模式。

（五）建立完善规划实施保障措施

进一步健全和完善地（州、市）、县（市）、乡（镇）土地利用总体规划的编制、审批、管理、实施制度；加大公众参与和宣传规划的力度；建立规划实施的评价监督机制，强化规划的实施监管；建立规划实施的奖惩制度，落实共同责任。

第四章合理利用和保护农用地

根据新疆绿洲灌溉农业特点和特色农业产业化发展需求，结合优势农产品区域布局规划，以市场为导向，以农业结构调整为主线，以提高土地利用效益为核心，依托得天独厚的水土光热资源和发展现代农业的有利条件，加强土地整治，结合伊犁河、额尔齐斯河流域水资源开发、节水工程和塔里木河流域综合治理，按照“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧”的原则，坚持“以水定地”，重点建设国家粮食安全后备基地，做大做强国家优质商品棉基地、特色林果业基地、优质畜产品基地，发展农业科技园区，集中发展现代高效农业，引导先进生产技术和优良品种的推广应用。

优化农用地布局，适度扩大耕地规模，努力实现农业增长方式由数量型向质量、效益型转变，促进农林牧渔业协调、持续发展。

2005年新疆农用地面积为6306.07万公顷，预期2006～2020年农用地增加122.78万公顷。

其中2006～2010年，预期新增农用地40.98