试析当前我国城乡二元结构的现状成因负面影响与政策反思.docx

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试析当前我国城乡二元结构的现状成因负面影响与政策反思

试析当前我国城乡二元结构的现状、成因、负面影响与政策反思

摘要：

党的十八大报告指出：

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

而城乡二元结构正是制约城乡发展一体化的主要障碍，当前城乡二元结构已经成为制约我国经济体制改革与经济社会发展的主要瓶颈。

因此，深入研究和分析我国城乡二元结构的现状及成因，提出统筹城乡经济发展的改革思路，具有深远的战略意义。

文章拟从对建国以来我国城乡二元结构的现状、形成原因及影响的分析中，探寻解决城乡二元结构矛盾的主要途径，提出深化改革，统筹城乡经济发展的思路。

关键词：

城乡二元结构；城市化；劳动力流动；城乡统筹；转型发展

“二元制度”是发展经济学提出的一个概念，是指现代工业与传统农业并存。

城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种现象。

我国的城乡二元结构是在计划经济体制下，长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构。

改革开放以来，特别是十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，我国一直致力于解决城乡二元结构的问题。

十八届三中全会指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。

必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

”但是时至今日，在我国经济社会面貌已经发生巨大变化，生产力和综合国力已经有了明显提高的情况下，城乡二元结构问题依然十分突出，已经成为制约我国经济发展和改革的重要阻碍。

因此解决城乡二元结构问题，统筹城乡经济发展是新时期我国深化经济体制改革的重大举措，具有深远的战略意义。

一、当前我国城乡二元结构的现状

我国农业发展相对于城市工业化、现代化快速发展来讲，严重滞后，农民收入增长缓慢。

根据国家统计局公布的数据，2014年我国城乡居民人均可支配收入为28844元和9892元，城乡居民收入比为2.92：

1，这已经是2002年以来的最低值。

2002年以来，我国城乡收入比一直在“3”以上，2007年城乡居民收入差距扩大到改革开放以来的最高水平3.33：

1。

如果把农村人口没有享受到的医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距可以达到6:

1。

与此同时，城乡居民还面临财产差距扩大的问题，而且这一问题正变得越来越严重。

以往人们大多把贫富差距等同于收入差距，但实际上，居民在资产方面的差距也是衡量贫富差距状况的重要指标。

数据分析表明，中国的财产差距扩大速度远远要超过收入差距扩大的速度。

城市居民个人财富积累速度非常快，在过去大约10年的时间，城市居民人均财富的年均增长率达到22%，特别是房产价值的年均增长率达到了25%。

而农村的财富积累速度年均增长率只有11%，相当于全国水平的一半。

过大的城乡居民收入差距不仅严重影响农业、农村经济和整个国民经济的持续健康发展，而且还有可能演变成社会问题和政治问题，成为我国经济社会稳定发展的威胁。

因此，推进城市化进程，打破城乡二元结构，统筹城乡经济发展已经成为当务之急。

二、我国城乡二元结构的成因

20世纪50年代初期，与许多发展中国家一样，为了进行大规模的经济建设，我国政府选择了赶超型工业化发展战略，并学习联社会主义的模式和经验，逐步建立并形成了计划经济体制，而城乡二元结构正是其中的一个重要组成部分。

由于长期战争的破坏，我国当时的经济处于崩溃的边缘，用于经济发展的资本严重不足。

资本的市场价格和利率水平较高，劳动力的价格相对较低，按照市场价值规律，市场行为的选择会集中在劳动密集型的产业上。

但是这种市场行为有悖于当时我国优先发展重工业的构想。

为了保证这种赶超战略的实施，国家采取行政管制的手段，扭曲市场机制的作用，把资本的使用重点投放在重工业发展上。

为了全面获得用于资本积累的经济剩余，一方面政府在城市推行低工资和低福利的政策，压低生活资料的消费，保证工业发展所需的资金。

然而低工资政策降低了城镇工薪阶层的购买能力，为了保证城市劳动力获得必要的生活资料，政府运用行政控制手段，降低农产品和其它生活必需品的价格。

由于发展工业的劳动力主要集中在城市，因此这种比较低的生产、生活费用的优惠政策只适用于城市居民，而工业积累的成本也由此转移到农业和农民身上。

另一方面，政府垄断农产品的购销和经营，确立工农产品价格的“剪刀差”，为工业发展获取了稳定的低价格的原料来源。

据不完全统计，1953年至1978年，我国政府通过工农业产品的价格剪刀差从农业中获取了6000至8000亿元的积累资金。

同时，为了降低控制农产品价格的交易费用,我国在1958年建立了“高度集体化”的人民公社制度，禁止农村从事工业生产活动，把农村锁定在农业上。

这种制度安排必然带来农业收益的下降，使农民和工人之间存在着潜在的收益差距。

在这种经济诱因的影响下，农村居民纷纷涌向城市，影响了国家赶超战略的实现。

因此，国家采取严格的户籍政策，剥夺农民迁徙的自由权利，人为地将城市和农村划分为两种不同的社会群体。

1958年我国颁布了《中华人民国户口登记条例》，把户口分为农业户口和非农业户口。

这种城乡分割的社会管理体制，虽然在当时有效保证了国家重点发展重工业战略目标的实现，但是也带来了大量的社会问题，是时下“三农”问题的根源。

三、我国城乡二元结构的负面影响

（一）城乡贫富差距不断扩大，农村贫困化，引发社会问题

城乡之间收入差距的不断扩大是城乡二元结构负面影响的最显性表现。

因为依附于城乡二元结构的经济体制，城市占有更多的经济资源和就业机会，收入来源广泛、渠道多、手段多，可以充分利用城市广阔的需求空间和较高的购买力来挖掘市场空间，获取特殊利益；而农村社会依然处于由工业化道路造成的贫困落后局面，科技知识落后，就业面狭窄，基础薄弱，乡村资源匮乏，农业效益低，农产品商品化程度不高，因此本来购买力就低的农民无法通过在乡村社会部广泛提高个人收入水平，再加上市场经济体制下，农村的市场信息反映灵敏度不强，无法应对市场变更，农民走不出低收入的怪圈，城乡之间的收入差距逐渐拉大。

（二）阻碍城乡间劳动力的流动

人是生产要素中最活跃的因素。

为了制止农民向城市流动形成的城乡分割的户口管理制度，在早期阻碍了农村剩余劳动力的转移，限制了人力资源在城乡之间的流动。

大量的优秀人才由于户口的约束和城乡壁垒，不能选择适合其所长的部门和职业，埋没了许多人才，农村大量优秀人才没有机会到城市施展才华。

而在后期城乡二元结构却导致了更加强烈的城乡单向流动趋势。

为了摆脱农村社会的简单落后，大量的农民不愿仅仅依靠土地，纷纷走出乡村，来到城市，以获取更好的生存空间和更多的就业机会。

因此“农民工”大量涌现并且带来一系列的社会问题。

对于从农村走出来的大学生和创业者们，一旦离开之后大多不愿再重回故土，这种流动纯粹是单向化的，仅是农村向城市的大量流动。

（三）造成了农村市场需不足，影响国民经济协调发展

有效需求不足是近几年影响国民经济持续快速健康发展的一个重要原因。

国有效需求不足主要表现为农村需求不足，农村需求不足关键在于城乡二元结构拉大了城乡居民收入水平差距，从而拉大了城乡消费水平的差距。

2014年城乡居民人均可支配收入绝对额相差18354.97元，人均消费支出绝对额相差11585.51元，目前城乡居民的消费水平总体上至少相差10年以上。

农村需求不足，使城市市场饱和与工业生产相对过剩的矛盾更加突出，不仅影响产业结构的优化升级，不利于提高工业化质量和效益，而且制约我国持续有效地扩大需，不利于我国进行社会主义新农村建设和构建和谐社会。

（四）阻碍我国城市化的进程，无法根本上解决三农问题

长期以来，由于经济结构的二元性，国家的大部分投资用于工业部门的发展，城市建设和小城镇发展相对被忽视。

加之城乡分割的管理体制，使得农村劳动力向城市的转移受到严重阻碍，我国的城市化水平较低。

虽然2014年中国城镇化率达到了54.77%，超过世界平均水平，但我国城市化的质量却不是很高。

一是一味地追求大城市化，出现了交通拥堵、环境恶化、空气污染等城市病；二是市民化程度不高，至今还有2亿多农民工没有真正的市民资格。

扣除这部分流动人口，我国真实的城市化率不足35%；三是城市的总体功能很差，用地粗放低效。

城乡二元结构带来的城市化滞后，不利于农村经济结构的转型发展，阻碍农业现代化进程，导致国民经济比例失调、工农业结构和城乡人口结构的严重错位。

四、改变我国城乡二元结构的政策反思

由于特殊国情和现实因素的影响，我国的城乡二元结构问题与传统的易斯的理论模型存在着较大的差异，具有一定的特殊性。

我国的城乡二元结构是建立在由城乡分治的户籍制度、土地集体所有制和财政制度这三项主要体制和一系列经济和社会的体制之上的庞大的体系。

随着经济社会的快速发展，我国当前正在进行的就业、教育、医疗、社会保障等方面的城乡一体化改革取得了很多成绩。

党的十八大报告还进一步明确指出了推动城乡发展一体化的基本方向和着力重点：

加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

尽管现有的改革措施对消除城乡二元结构的问题进行了一些有益的尝试，但是由于没有触及到制度层面，城乡二元结构问题并未得到根本解决。

经过多年的实践探索，我们已经积累了破除城乡二元结构体制的认识和经验。

实践证明要从根本上破除城乡二元体制，必须从改革户籍制度、土地集体所有制和财政金融体制这三项制度入手，立足于制度创新，逐步转变不利于农村发展的制度设计。

（一）加大户籍制度改革力度,尽快建立城乡统一的户籍管理制度

改革城乡分治的户籍制度是破除城乡二元社会结构体制的首要之举。

近年来，无论是中央还是地方，户籍制度改革实践政策频出。

2014年取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，建立了城乡统一的户口登记制度。

此外、、等大城市也逐步推行积分落户政策，各省也纷纷试点有序放开部分地级市落户限制。

但目前来看，改革实际推行的效果有限，仅仅取消农业户和非农业户的分别，显然是不够的。

农民在城市务工的过程中，已经充分感受到了权利不平等带来的精神压力和生活压力和一旦失去土地后可能带来的心理恐惧。

因此，超过九成的农民不愿意轻易用土地换非农业户口。

户籍改革的主要目的就是要让农民进城，让农村的土地流转起来，让千家万户种地变成集中耕种，以此来提高土地的利用效率，提高粮食等农作物的产量以及降低生产成本、减轻管理压力。

然而，九成农民不愿用土地换户口的想法，显然会影响到户籍制度改革的效率。

这意味着，要想让广大农民自觉自愿地用土地换户口，从而推动城镇化进程，提高中国的城市化率，最有效的途径，就是要实现权利的均等化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，把附着在户籍制度上的就业权、居住权、教育权、社会参与权、社会保障权、医疗服务权等权利逐步剥离，让失去土地的农民不至于成为城市的边缘人口。

而这恰恰是目前城镇化过程中的最大难点，也是最大薄弱点。

世界许多发达国家已建立起统一的动态户籍制度，即任何公民只要在一地有相对稳定的收入来源，就应有资格办理暂住证或常住证，依法拥有当地居民应享有的权利和义务，只有这样才能逐步为劳动力流动创造平等环境。

显然，当前我国尚无法完全按全新的户籍制度运行，但是我国可以在继续深化小城镇和中小城市户籍制度改革的基础上，为整个户籍制度改革积累更多经验，以便使改革能以稳妥渐进的方式推进。

但是我们必须认识到，户籍制度改革涉及面广，各种政策纵横交错，各个部门之间也存在诸多利益障碍。

因此这一改革难度很大，工作复杂，既要知难而进，又不能操之过急。

（二）改革土地集体所有制度，建立城乡统一的建设用地市场

所谓集体所有制，是联计划经济体制时的杜撰，集体成员的边界不明确，集体部成员之间不平等，领导对集体的财产享有支配权、决定权。

现在我国农村的土地实行集体所有制，名为本村农民集体所有，但农民只有承包使用权，而村主任、支部书记对土地有实际的支配权。

这种土地所有制，引出了许许多多的矛盾，必须改革。

随着农村养老保险制度和新型合作医疗制度的改革与完善，土地对农民的社会保障功能有了现代社会保障制度的衔接，土地经济生产功能回归是自然而然的事情。

恢复土地的农业生产功能，必须清晰界定其产权，这是现代经济发展的必然要求。

根据我国的国情和社情，可以把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制，并在明确产权主体及权益分配机制的前提下，建立城乡统一的建设用地市场，农村集体建设土地入市，让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转。

（三）深化公共财政体制改革，加大财政支农力度，均衡城乡资源配置

我国现行的财政体制，是在城乡分治的格局下逐步形成的，虽然经过几次改革，但对城市居民实行一种政策，对农民实行另一种政策的格局没有根本改变，对农业、农村、农民发展很不利。

应该看到，城乡分治的财政体制是计划经济体制的产物，是城乡二元结构体制的经济支柱，不调整改革这种财政体制，城乡二元结构就不可能根本破除，农业的弱势地位就不可能改变，农民也富裕不起来，城乡差距不可能缩小，更谈不上城乡共同繁荣。

应该按照十八大报告提出的“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针。

”通过调整改革，逐步实行城乡一体化的财政体制。

调整国民收入分配格局和财政支出结构，大幅度增加对“三农”投入，明确财政支农重点，完善粮食直补、良种补贴等各种农业补贴政策，提高补贴标准，保护和调动农民种粮积极性，改善农民生产生活条件，大力发展农村基础设施，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

第五，要合理把握政府和市场的边界，充分发挥市场机制的作用，在市场的“无形的手”和政府的“有形的手”的交互作用中实现城乡一体化发展的目标，逐步完成城乡二元社会结构的消解，使长期困扰我国的“三农”问题从根本上得到解决。

（四）大力发展小城镇建设，加速城市化进程

城市化是世界上所有国家和地区实现现代化的必由之路，也是我国消除城乡二元结构、促进城乡协调发展的基本途径。

农民、农业和农村问题的最终解决，需要通过城市化和现代化来实现。

我国承受着数量越来越多而素质较低的农村剩余劳动力的巨大压力，而城市吸纳能力有限。

因此，我国城市化模式应采取大中小结合的多途径综合模式。

“大中小结合”是指在城市规模等级上，要发挥各级城市对产业和人口的集聚作用，适度发展大中城市，合理发展小城镇，不能把发展大中城市和发展小城镇对立起来。

大中城市是区域经济中心，对周围区域有很强的辐射和带动作用。

而发展小城市既能避免“超城市化”现象，减少大城市的压力，又能促进农村工业化和城市化，特别是实现我国乡镇企业的第二次创业，使它们走上规模经济和集约化经营之路。

（五）城乡互助，城市反哺农村，注重产业融通

城市需要在工业和科技等方面加强对农业的支援与帮助。

积极推进农业深度和广度开发，振兴农村，富裕农民。

首先要加快农用工业发展，努力提高农用工业劳动生产率，降低农用工业成本，逐步缩小工农产品剪刀差；第二，加强农业科学技术研究；第三，帮助农村普及义务教育和人才培训，提高农民文化水平和技术素质。

2005年3月，温家宝在《政府工作报告》中提出“以工促农、以城带乡”的基本思路。

以工促农即是经济带动，要求城市经济产业的深入发展，调整产业链，形成产业集群以带动周边地区的农村；以城带乡，尤其要注重产业融通，根据周边农村地区的区位特点和农产品生产状况，加强城乡之间的工农结合，利用城市已有的基础设施，结合农村社会的自然资源优势，取得城乡之间的双赢效果，让工业发展的同时进一步调动农民的积极性和创造性。

另外，必须充分发挥城市发展的辐射性，对于与城市快速发展不相适应的产业或企业，可以适当将其转移到农村社会，这样既可以提高农业的产业效益，又可以增加农民的就业机会，为农民增收提供渠道。

五、结论

我国现存的城乡二元结构形成于上世纪五十年代，它曾为计划经济时期的工业化进程做出了重要贡献。

然而随着社会主义市场经济体制改革的全面深化与中国经济社会的快速发展，在城乡二元结构之下，农村居民的种种不同等待遇越来越阻碍城乡人口和资源的合理流动、优化组合，成为中国经济社会良性发展的一个严重障碍。

破解城乡二元结构，不仅能够使广大农民利益得到根本的维护，充分调动农民发展经济的积极性和创造性，激发亿万农民创业创新活力，培育新产业新业态，解决农村的繁荣稳定问题，还能释放潜在的经济与社会发展潜力，实现城乡统筹，推动新型城镇化与新农村建设协调发展。

另一方面，又要尊重社会发展的客观规律，认识到城乡二元结构问题的解决不能一蹴而就，政府必须拥有战略思维，分步骤、有次序地解决问题。

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