控制性详细规划与法定图则(讲演稿).doc
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控制性详细规划与法定图则
李迅
（2004年6月17日）
1.什么是控制性详细规划
2.控制性详细规划产生的背景和条件
3.控制性详细规划的作用与适用范围
4.如何编制控制性详细规划（程序、内容、深度、成果表达）
5.控制性详细规划的特点
6.法定图则产生的背景和条件
7.法定图则编制、审批、实施制度
8.法定图则编制方法（内容和深度）
9.法定图则与控制性详细规划的比较
1.什么是控制性详细规划
我国详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划两个层次。
控制性详细规划是以城市总体规划、分区规划为依据，以落实总体规划（分区规划）意图为目的，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度和空间环境，规定各类用地适建情况，强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编制层次。
自1988年温州、桂林等城市开展控制性详细规划的时间以来，全国各地陆续进行了这方面的工作。
经过几年各地的全面推行和实践，证明控制性详细规划是我国城市规划编制工作中不可缺少的编制层次。
同时，我国于1991年10月颁布施行的《城市规划编制办法》中，已经明确了控制性详细规划作为城市详细规划编制阶段中的第一编制层次。
《城市规划编制办法》（1991年9月3日建设部令第14号发布）第二十一条规定，“详细规划的主要任务是：
以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。
详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
”第二十二条规定，“根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并知道修建性详细规划的编制。
控制性详细规划的任务是：
以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划要求，作为规划管理的依据，并指导修建性详细规划。
”
2.控制性详细规划产生的背景和条件
2.1控制性详细规划产生的背景
我国的城市规划编制程序，以前基本为“总体—分区—详细”这样一个模式，随着我国的改革开放的不断深入，社会主义市场经济逐步建立，我国的城市规划编制工作在长期的实践过程中，不断总结、不断吸取国内外有益经验、不断适应新形势，使我国的城市规划编制程序不断地充实和完善，因此控制性详细规划的产生也就有着一定的必然性，即是城市规划适应我国经济运行机制重大变革的必然产物。
2.2控制性详细规划产生的条件
我国经济运行机制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，促使城市建设体制发生了深刻变化，与城市建设相关的各方面提出了众多亟待解决的新问题，也使城市规划编制工作遇到亟待解决的新问题，这就为控制性详细规划的产生创造了必然条件。
（1）土地使用制度改革。
由于国有土地由过去的无期无偿使用，转变为有期有偿使用，使城市土地具有了价值。
这就要求在城市建设中，必须运用商品经济的价值规律和市场机制来调解城市土地的供需关系，利用土地级差，合理配置土地，优化城市用地结构，充分发挥城市土地的使用效率。
（2）建设方式与投资渠道的变化。
我国的城市建设逐步由自由行分散建设转变为房地产综合开发，投资渠道逐渐增多，促使房地产经营机制转换，其综合开发的产品主要是土地和房屋，这些产品均可作为商品进入市场交换，从而促使房地产业迅速振兴。
这样在城市建设中，必须对城市土地开发实行全面、微观的控制，使城市总体规划落在实处，房地产业能够有序、健康地发展。
（3）城市经济、产业、社会等结构的调整。
由于社会主义市场经济的确定，商品经济的发展，第三产业的迅速发展，促使城市经济结构、产业结构和社会结构进行大调整，导致了各方面对城市用地需求的重大变化。
这就要求城市规划工作者在城市建设中必须深化、补充、完善城市总体规划，合理调整城市用地结构与布局，并落实到对每一块建设用地进行控制。
3.控制性详细规划的作用与适用范围
3.1控制性详细规划的作用
是连接城市总体规划（或分区规划）与修建性详细规划，并起到承上启下作用的关键性编制层次，从而加强了规划工作的科学性
控制性详细规划的作用
是规划与管理、规划与实施衔接的重要环节，是规划管理的依据
为城市土地有偿使用和开发建设创造了条件
对修建性详细规划及城市设计具有一定的指导作用
图1控制性详细规划的作用
3.2控制性详细规划适用范围
为有效的控制城市建设用地，提高环境质量，指导修建性详细规划和城市设计；为开发建设综合效益的宏观控制土地有偿使用和规划管理提供依据，均需编制控制性详细规划。
具体包括开发区、城市中心区、旧城区、商业区、居住区等。
4.如何编制控制性详细规划
控制性详细规划的编制程序如图5所示。
1、接受任务，明确指示精神及宏观要求，安排工作计划
2、收集基础资料
市领导和主管部门对规划的指导意见
现场踏勘收集有关资料
开发建设单位的规划意见
收集地方规划管理的法规、规定和条例
按前面“现状资料的收集”要求收集有关现状资料
3、编制控制规划初步方案
编制规划文本、说明书、图则
确定每个地块的控制要求
制定控制指标和参考指标
绘制图则方案
确定总体构思设想
对现状资料进行分析
4、向上级主管部门汇报
5、修改后形成正式控详规划成果上报城市政府审批
图2控制性详细规划的编制程序
《中华人民共和国城市规划法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）第十二条规定：
“城市人民政府负责组织编制城市规划。
县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。
”第二十一条：
“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。
”
4.1现状资料的收集
《城市规划编制办法实施细则》（1995年建设部发布）第二十八条规定：
“控制性详细规划需收集以下基础资料：
（一）总体规划或分区规划对本规划地段的规划要求，相邻地段已批准的规划资料；
（二）土地利用现状，用地分类至小类；
（三）人口分布现状；
（四）建筑物现状，包括房屋用途、产权、建筑面积、层数、建筑质量、保留建筑等；
（五）公共设施规模、分布；
（六）工程设施及管网现状；
（七）土地经济分析资料，包括地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等；
（八）所在城市及地区历史文化传统、建筑特色等资料。
”
控制性详细规划所需基础资料表1
序号
内容
1
总体规划或分区规划对本规划地段的规划要求,相邻地段已批准的规划资料
2
准确反映现状的地形图
3
土地利用现状资料：
用地性质、范围、容量、用地平衡、红线位置以及周围的用地情况，用地分类至小类
4
现状人口资料：
人口密度、人口分布、人口构成等
5
建筑物现状资料：
工业民用建筑的建筑质量、房屋用途、产权建筑面积、层数、保留价值等
6
公共设施的规模、分布、用地范围、级别等
7
工程设施及管网现状
8
土地经济分析资料：
地价等级、土地级差效益、有偿使用状况、开发方式等
9
所在城市及地区历史文化传统、建筑特色、风貌景观等资料
10
其他有关资料
4.2控制性详细规划的编制内容
控制性详细规划的编制内容是在总体规划或分区规划的指导下，主要以对土地使用控制和综合环境质量控制为主要内容（图2）。
《城市规划编制办法》（1991年9月3日建设部令第14号发布）第二十三条规定：
“控制性详细规划应当包括下列内容：
（一）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；
（二）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位，停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；
（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；
（四）确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高；
（五）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；
（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。
”
（1）土地使用性质细分及其兼容范围控制
在这一阶段土地使用性质细分及其兼容范围的控制是较为重要的内容，对城市用地控制、土地出让转让提出标底条件及指导修建性详细规划编制具有重要意义。
由于控制性详细规划属详细规划阶段的编制层次，这就决定其对城市土地使用性质的细分，必须进行“定性、定位”的具体控制。
控制性详细规划编制内容
综合环境质量控制
土地使用性质细分及其兼容范围控制
土地使用强度控制
工程管线控制
城市特色与环境景观控制
道路及其设施与内外道路关系控制
主要公共设施与配套服务设施控制
开发容量控制
定量
定定
定性
规定合理的土地使用兼容范围
规划文件：
文本、说明书、附件
规划图纸：
体现控制内容的有关图纸
图则：
地块控制要求、指标体系
图72控详规划编制内容
图3
定性：
即确定城市土地具体地块性质，必须将其划分至小类以下，才能达到编制深度要求。
定量：
即确定每片、块建设用地面积及建设用地上所庙宇项目的用地面积和可开发建设量。
定位：
即确定大、中、小类城市用地，特别小类以下建设用地或建设项目（如中小学、托幼等）的规划范围或规划的具体位置、界线。
（2）土地使用强度控制——建筑占地、建筑面积（容积率）、建筑高度
土地使用强度控制，实际上就是对开发（建筑）容量的控制。
它不仅与土地的投入产出和开发的收益率直接相关，而且与公众利益、与三个效益的统一息息相关，因而，要做到对每片、块不同性质的建设用地进行科学、合理、具体的容量控制，必须慎重确定其建设用地的使用强度控制指标。
需控制的主要指标有建筑密度、容积率、绿地率、建筑高度等。
（3）综合环境质量控制
①主要公共设施与配套服务设施控制。
城市公共设施是城市的行政办公、商贸、经济、教育、卫生、体育、市政以及科研设计等机构和设施的统称。
城市配套服务设施是指为满足城市居民基本的物质与文化生活需要，与居住人口规模相对应配套建设的公建项目。
在控制性详细规划编制中，必须对上述两项内容进行具体控制，以便在修建性详细规划中得到贯彻落实。
对城市公共设施项目的具体控制，主要应根据城市总体规划、分区规划的要求，结合规划用地的具体条件，对每个项目进行“定性、定量、定位”的具体控制。
对城市配套服务设施的公建项目，按现行国标《城市居住区规划设计规范》中的相关规定进行项目控制，并落实到相应的建设地块上，再对其进行“定性、定量、定位”的具体控制。
②道路及其设施与内外道路关系控制
（a）道路及其设施控制。
道路及其设施控制主要指对路网结构的深化，对道路交通设施和社会停车配建停车位的控制。
具体控制要求是根据规划用地规模、性质，一般应增设各级支路路网；对社会停车场（库）进行定位、定量控制，对配建停车场（库），包括大型公建项目和住宅区的配建停车场（库），进行定位、定量控制。
（b）内外道路关系控制。
指规划地块及其内部道路与周围城市道路的关系的控制。
具体控制要求如图3。
不宜向城市交通性干道开设出入口，不得已时应限制出入口开启数量或增设辅道解决
沿街建筑后退道路红线距离，应根据建筑使用性质和所临道路级别而定。
一般临主干道的公共建筑后退红线8~15m，其他建筑6~8m；临次干道的公共建筑后退红线6~10m，其他建筑4~6m；临支路的公共建筑后退红线4~6m，其他建筑2~4m
内外道路关系控制要求
相邻地块提出后退建设用地边界距离要注，以满足消防通道或房屋原有间距一半为准
图4内外道路关系控制要求
③城市特色与环境景观控制。
控制性详细规划既能够比较准确地把握规划用地与城市整体空间环境之间的关系，又可将城市设计对环境空间的构思转化为具体的控制指标和要求。
因此，反映城市特色与环境景观的主要内容，都可通过控制性详细规划加以控制，如建筑形体、体量、艺术风格、空间尺度、建筑色彩、标志性建筑物及标志等。
控制原则如图4。
居住区、商业区、工业区、开发区等因其使用功能不一样，这就要求有关的指标、规定与内容，必须体现各功能区自身的特征，形成各功能区不同的城市环境特征
体现不同功能区的使用特征
没有重点就没有特色。
对不同功能区应找出其重点区段，对这些区段的建筑形体、艺术风格、文化内涵等有关城市设计的内容，均应提出相应的控制指标和意向性要求
突出重点区段的控制
控制原则
对不同功能的项目，应按其功能要求提出相应的控制内容、要求
对不同的控制项目提出不同控制要求
从城市全局、整体出发，对各功能区、各重点区段的宏观上提出引导性、意向性控制要求，如形体、色调、尺度、艺术风格、文化内涵，以指导修建性详细规划的编制，为规划师、建筑师提供发挥其才能的设计空间
采用指令性与引导性相结合的控制指标
图5控制原则
④工程管线控制。
应根据总体规划有关专项工程规划的要求，及规划容量的测算，对各类工程管线的走向、位置和有关工程设施项目的相关指标进行控制。
4.3控制性详细规划的深度要求
控制性详细规划的编制深度既应深化、补充、完善总体规划的分区规划意图，又将其全面具体地落实到相应的建设用地上加以控制，以满足为规划管理提供实施规划的技术性管理文件和土地租让招议标底条件的要求，并为修建性详细规划提供依据。
（1）满足规划管理工作的要求
①规划要点应明确、简练、具体
②便于为城市每片、块土地租让提供招议标底条件与管理准则。
（2）要求规划具有一定的弹性。
每一项规划的实施，都须经历一个相当阶段的建设过程，城市建设的条件与要求，将随城市经济发展的不同阶段、国家相关政策的不断完善而发展变化，所以要求控详规划的指标体系具有适度的弹性，以满足城市建设的可变性、多样性的发展要求。
（3）符合总体规划意图。
控制性详细规划应将城市总体规划、分区规划的意图落实到具体的地块上进行控制，变成可操作性的文件。
（4）作为编制修建性详细规划的依据。
通过对地块控制指标体系的科学、合理的确定，可作为修建性详细规划编制的依据，即对修建性详细规划的编制具有一定的指导控制作用。
4.4控制性详细规划成果的表达
4.4.1控制性详细规划成果表达的方式
控制规划成果表达为常规表达（规划图纸和规划说明书）和独特表达（条例化、指标化、图则化）相结合的表达方式。
一般包括：
（1）控制性详细规划文件
①规划说明书：
深化完善总归、分归内容与山水规划构思。
②控详实施文本：
主要控制指标与控制要求。
《城市规划编制办法实施细则》（1995年建设部发布）第二十九条规定：
“控制性详细规划文本的内容要求
（一）总则：
制定规划的依据和原则，主管部门和管理权限；
（二）土地使用和建筑规划管理通则；
1．各种使用性质用地的适建要求；
2．建筑间距的规定；
3．建筑物后退道路红线距离的规定；
4．相邻地段的建筑规定；
5．容积率奖励和补偿规定；
6．市政公用设施、交通设施的配置和管理要求；
7．有关名词解释；
8．其他有关通用的规定。
（三）地块划分以及各地块的使用性质、规划控制原则、规划设计要点；
（四）各地块控制指标一览表。
”
③附件：
基础资料汇编（专题研究报告）。
（2）规划图纸
《城市规划编制办法实施细则》（1995年建设部发布）第三十条控制性详细规划图纸的内容要求
（一）位置图。
表示与城市及周围环境的关系。
图纸比例不限；
（二）用地现状图。
展示现状地物。
图纸比例为1/1000～1/2000，分类画出各类用地范围（分至小类），标绘建筑物现状、人口分布现状，市政公共设施现状，必要时可分别绘制；
（三）土地使用规划图。
图纸比例同现状图，画出规划各类使用性质用地的范围；标注土地使用性质与使用强度，含密度规划图、容积率规划图等，1:
2000～1：
5000。
（四）地块划分编号图。
图纸比例1/5000，标明地块划分界线及编号（和文本中控制指标相对应）；
（五）各地块控制性详细规划图。
图纸比例1/1000～1/2000，图纸标绘以下内容：
1.规划各地块的界线，标注主要指标；
2.规划保留建筑；
3.公共设施位置；
4.道路（包括主、次干道、支路）走向、线型、断面，主要控制点坐标、标高；
5.停车场和其他交通设施用地界线；
6.环境景观规划图：
含特色与保护规划图，1:
2000～1:
5000。
必要时4、5两项可单独绘制。
（六）各项工程管线规划图。
标绘各类工程管网平面位置、管径、控制点坐标和标高。
（3）图则
①地块编号图（索引）：
标明地块划分界线，按用地类别统一编号（与文本中控制指标相对应），1:
5000。
②控详规划图则：
地块控制指标与控制要求（分地块，在现状地形图上绘制），1:
1000～1:
2000。
4.4.2指标体系
控制性详细规划的控制指标包括规定性控制指标（必须有的指标）和引导性控制指标（可灵活选用的指标）共13项。
（1）用地性质；
（2）用地面积；
（3）建筑密度；
（4）建筑限高：
用于一般建筑（建筑层数：
用于住宅建筑）；
（5）容积率；
（6）绿地率；
（7）公建配套项目：
含城市公共、市政设施和人口规模配置的服务设施；
（8）建筑后退红线：
用于沿道路的地块；
（9）建筑后退边界：
用于地块之间；
（10）社会停车场：
用于城市区、片社会停车；
（11）配建停车场库：
用语住宅、公建、地块的配建停车；
（12）地块出入口方位、数量和允许开口路段：
主要用于街坊
和地块；
（13）建筑形体、艺术风格、色调、标志物等城市设计内容：
主要用于文物保护、重点区段、风貌街区和特色街道。
以上
（1）～（12）项为强制性指标，（13）项为指导性指标。
控制指标分为强制性和指导性两类。
前者是必须遵照执行的，后者是参照执行的。
1．强制性指标一般为以下各项：
（1）用地性质；
（2）建筑密度（建筑基底总面积/地块面积）；
（3）建筑控制高度；
（4）容积率（建筑总面积/地块面积）；
（5）绿地率（绿地总面积/地块面积）；
（6）交通出入口方位；
（7）停车泊位及其他需要配置的公共设施。
2．指导性指标一般为以下各项：
（1）人口容量（人/公顷）；
（2）建筑形式、体量、风格要求；
（3）建筑色彩要求；
（4）其他环境要求。
5.控制性详细规划的特点
5.1整体性与延续性。
控制性详规既要继承总体规划、分区规划的意图，又需将其进一步深化、完善；既有整体控制，又可局部调控；既有宏观制约，又有微观规定；既有强制性的指令，又有意向性的引导；既应考虑现状，又要照顾城市一定时期的发展需要等。
因此，决不可忽视它的“整体性与延续性”。
他必须继承总体规划的整体控制和强调其规划构思的延续，才能达到控制性详规的编制目的。
否则，如果控制性详规建设用地的使用性质或使用强度与总体规划、分区规划的规定有较大差距，将产生总体与局部的矛盾，造成建设失控等弊端。
所以，必须重视其编制工作的整体性与延续性。
5.2主要指标定量数据确定的科学性。
在控详规划的各项指标中，最为引人关注的是对土地开发强度起决定性作用的“用地性质、建筑密度、建筑高度、容积率和绿地率”等指标。
除“用地性质”一项外，其余四项指标量化数值的大小，既直接影响开发商的开发效益，又与市民是否拥有良好的居住生活环境，以及与城市社会的综合环境质量密切相关。
因此，在控详规划中，如何科学合理地确定这几项指标的量化值是至关重要的（确定方法：
反推、估算、比较、标准、综合……）。
5.3规定性与灵活性。
控规必须具有规定性与灵活性结合的控制内容，才能承上启下地为日常的规划管理服务。
主要体现在：
（1）控制性指标分规定性指标与引导性指标两类，并以其他类土地使用性质混用。
（2）土地使用性质兼容，既以某一类土地使用性质为主，兼容其他（根据具体开发建设要求进行调整确定）。
（3）混合用地，既以某一类土地使用性质为主，与其他类土地使用性质混用。
（4）在特定条件下，引导性指标可上升为规定性指标。
5.4多样性。
控制性详规控制性要求必须具有多样性，这是由城市功能的多样、土地级差的不同和城市设计要求的不同而决定的。
因此，控制性详规的控制性要求及其控制方式不应该也不可能是统一不变的，而必然存在多样化的控制要求与多种控制方式。
5.5“图则”是控制性详细规划的主要成果和精髓。
它是城市土地管理、修建性详细规划编制管理、城市项目开发管理的技术依据，也是编制修建性详细规划的技术准则。
他是以法律条文的形式进行表述，即使规划控制内容重点突出、简练、明确、易懂、易掌握，又便于将其直接转换为规划管理条例，以利规划管理工作。
5.6控制性详细规划的可操作性。
控制性详规的成果是否具有“可操作性”，直接影响到编制控制性详规的作用与目的，与能否具体贯彻落实总体规划的宏观意图，为实施性的规划管理工作服务直接相关。
因此，可操作性对控制性详规而言，是至关重要的。
6.法定图则产生的背景和条件
6.1法定图则是借鉴香港、美国的成功经验并结合深圳市实际情况而实施的一项新的规划管理制度。
香港的法定图则是香港城市规划编制中一个重要的阶段，香港的城市规划图则体系包括三层次五个阶段，即：
策略性、次区域性和地方性三层次，以及全港发展策略、次区域发展策略、法定图则、发展大纲图和详细蓝图五个阶段。
除法定图则是按照香港《城市规划条例》规定的法定程序制定外，其它几个阶段的规划都未通过立法程序来确认，如全港发展策略和次区域发展策略是全港及五个次区域发展的方针性文件，而发展大纲图和详细蓝图则是政府内部图则。
香港法定图则由规划委员会负责编制，经过公开展示征询公众意见后审议确定，报行政长官会同行政会议审批后执行。
图则确定的土地用途等如须变更，须经一定的法律程序，任何人未经法律程序不得更改法定图则确定的内容。
考察香港的城市规划管理，不难看出，香港的城市规划能够严格实施，很大程度取决于法定图则制度。
因此，深圳市政府决定参考香港的经验并结合深圳市的实际情况确立了以总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则到详细蓝图的五个阶段规划体系。
其中将规划体系中的“控制性详细规划”阶段改革为“法定图则”，应该说是规划编制和管理体制的深层次变革。
6.2建立与完善法定图则制度是深圳市推进城市规划民主化和法制化建设的一项中心任务。
通过法定图则完备的规划编制和审批法律程序，加强规划的权威性和严肃性。
深圳市在1997年率先实施土地有偿使用制度，和我国其它城市一样，主要是以“控制性详细规划”（以下简称“控规”）作为规划管理的主要操作依据。
不可否认，这一套编制与实施管理方法，确实取得了良好的效果，也较好地适应了当时社会经济发展的需要，使总体规划和分区规划的意图通过对地块的开发与经营的有效管理得到切实的贯彻。
但是，随着改革的步步深入，市场大潮的冲击使控规的控制力度受到严峻的挑战。
屡屡造成其不能完整地实施。
随意改变地块用途和提高地块开发强度，或不顾左邻右舍的建设而以自我为主，以邻为壑的事件时有发生。
究其原因，问题主要还不是来自控规本身，而是由于法制不健全和执法不严格等因素造成的。
这也说明，虽然控规从编制方
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