税收征管改革与创新.doc

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关于税收征管改革与创新的若干思考

发布时间：

2012-8-17

一、改革与创新的基本理念和总体思路

（一）树立改革与创新的基本理念

1、依法治税理念。

依法治税作为依法治国的重要组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。

依法治税与依法治国之间是部分与整体、局部与全局的关系，必须通过突出依法治税的核心内容和主要手段，在依治税国的大环境下始终坚持依法治税不动摇。

依法治税要达到的基本目标是“征税主体依法征税，纳税主体依法纳税”，要实现的根本目标——“税收法治”，我们将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，突破了二者的传统排序，表明了依法治税的重点在依法征税。

2、纳税遵从理念。

纳税遵从作为法律上的权利与义务主体的纳税人，基于对国家税法价值的认同以及对成本与收益的权衡而表现出的主动遵守服从税法，自觉履行纳税义务的行为。

纳税遵从度直接影响税收征收率的高低，直接影响税收征管质量和效率。

较高的纳税遵从有利于减少税收流失、优化资源配置、降低税收成本、平衡税收负担、净化社会风气。

树立纳税遵从理念，有利于丰富和发展纳税遵从理论，有利于提高税收征管质量和效率，有利于构建和谐的税收征纳关系。

3、风险管理理念。

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法的风险管理。

对税收流失的风险管理主要应通过纳税评估管理方式进行防范，税收执法的风险管理主要通过税务稽查打击方式进行防范。

从税收管理的层面看，稽查应对高风险，评估应对中风险，纳税服务应对低风险。

从法律法规规定来看，征管法赋予了税务机关依照法定程序行使税务检查权，税收管理部门和税务稽查部门都具有税务检查权，税收管理部门主要通过税收日常管理、纳税评估实地核查等方式对风险管理对象进行预警，并根据其风险程度进行税收风险识别、应对和处置，以降低税收风险；稽查部门则应按照征管法规定专司偷、逃、骗、抗案件的查处，同时，应加强管理部门和稽查部门之间的配合，对评估确定的高风险纳税人应一律移交稽查部门进行查处打击。

4、信息管税理念。

信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，加强业务与技术的融合，健全税源管理体系，进而提高税法遵从度和税收征收率。

从长远来看，信息管税是税收征管工作思路的重大变革，必将对税收征管的思想观念、制度机制、业务流程、组织机构等产生重大影响。

推行信息管税战略，必然要求对现行的税收管理框架进行适应性调整，推进税收管理的创新。

5、纳税服务理念。

纳税服务是税务机关义不容辞的基本的法律义务，只有认真履行这一法定义务，才能取信纳税人，税收工作才能得到纳税人的理解和全社会的支持。

纳税服务不是一种短期行为，也不再仅仅是道德范畴的要求，而是税务部门和税务人员必须长期坚守的法定职责和义务。

建立服务型政府要求税务部门要提供全过程的纳税服务。

我们要全面树立管理为主，服务为先，管理寓于服务之中的税收管理理念，建立科学的服务与管理相融合的纳税服务体系。

要深化税收征管与纳税服务的认识，通过提高“两个度”（纳税人遵从度和征税人真诚度）和“两个能力”（纳税能力和征税能力），真正实现税收征管质量和效率的提高。

（二）确立改革与创新的总体思路

根据税收工作面临的新形势、新任务和新要求，新一轮税收征管改革与创新的总体思路是：

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，以纳税评估为重点，以分类分级管理为基础，以信息管税为依托，以完善机制制度、提升队伍素质为保障，不断提高税收征管质量和效率，逐步实现税收征管现代化。

二、改革与创新的基本原则

1、坚持执行政策、依法治税的原则。

要坚持向政策要税源，切实加强税收政策的管理、落实与检查，确保各项税收政策执行到位；要坚持向征管要收入，切实加强《税收征管法》的执行落实，维护税法尊严，树立执法权威；要坚持向管理要效率，切实加强税收执法行为的全面规范，真正落实税收执法责任追究制。

2、坚持强基固本、精细管理的原则。

要始终着眼于基层、着力于基础，解决征管改革超前、征管基础落后的问题；要始终研究制定切实可行的税收征管模式和行业征管办法，解决税收管理粗放、税收流失严重问题；要始终规范建立税收征管工作的基础性、日常性、常态性的管理制度，解决信息不畅、数据不用的问题。

3、坚持职能突出、规范高效的原则。

要认真研究税源管理、税收分析、纳税评估、税务稽查以及信息管税等征管职能，发挥其在现代税收管理中的职能作用；要正确处理税收征管与其相关职能的关系问题，实现政策与征管、征管业务与信息技术、管理与服务、征管职能与组织保障的“大融合”。

4、坚持注重机制、完善制度的原则。

要从“大征管”角度出发，围绕税收征管必须立足收入与政策，讲求规划与设计的创新原则，应注重建立税收征管大模式、大格局，注重体现税收征管整体效应；要按照经济决定税源、征管决定收入的原则，立足组织税收收入的基本职能，通过严格执行税收政策发掘税收潜力，力求有税能收和应收尽收；要明确税收改革创新的总抓手，从符合税收征管规律性、发挥征管技术性、体现管理有序性、考虑基层可行性的角度出发，科学进行税收征管模式的整体规划，精心研究设计各种税收征管办法，确立税收征管基本框架和基本格局；要科学建立运转高效的税收征管机制，完善建立征管机制运行管理制度，确保税收征管机制的“纵向联动、横向互动、内外协调”的有序运转。

5、坚持打破常规、稳中求进的原则。

要按照现代税收管理的要求，认真研究并对税收征管各职能环节和业务流程进行业务重组和流程再造，；要打破常规、突破旧传统，从税收征管整体效能上考虑重新设置职能机构，明确岗位职能，优化人员配置，体现管理专业化，以确保税收征管机制的有效运转和各项职能作用的有效发挥；要按照整体规划、需求认证、试点运行、总结完善、系统培训、全面推广的步骤稳步推进征管改革与创新，以确保征管改革创新的进程和实效。

三、改革与创新的基本设想

1、完善税收管理员制度，明确建立管事与管户相结合的管理方式。

税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。

税收管理员在基层税务机关及其税源管理部门的管理下，贯彻落实税收法律、法规和各项税收政策，按照管户责任，依法对管辖的纳税人、扣缴义务人的申报纳税行为及其相关事项实施直接监管和服务。

税收管理员制度是指税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税收行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础性工作制度。

现行税收管理员制度并非完全的“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的简单的“事项繁杂”、“责多权大”的管理办法，而是为了解决取消专管员制度、完全实行管事制后出现的“疏于管理、淡化责任”问题，而推行的管事与管户相结合、明确管理职责的管理制度。

税收管理员并非专管员制度下的“划片管理”，也并非只管户、不管事，管户与管事都可以是税收管理员的工作职责，“管到户、管好税”是税收管理员的基本职责。

新形势下的税收管理员制度是税务机关强化税源管理，落实“科学化、精细化”管理要求的组织载体和主要抓手。

实行税收管理员制度的目的，就是要把管事与管户有机结合起来，既要充分发挥管事专业化、集约化、过程监控的优势，也要重视发挥管户综合分析、直接监控的作用，实现管事与管户的协调统一。

通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，提供更加有针对性的个性化服务，以达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的。

历史经验已经告诉我们，中国国情决定了我们的税收管理必须要有一个能够明确综合管理职责、体现明晰管理责任的税收管理员基本制度。

所以，在现代税收管理要求下，税收管理员制度应予以保留。

在全面推行税收风险管理和税源专业化管理方式下，现行税收管理员制度已不能完全适应现代税收管理需要，同时，税收管理员制度与税源专业化管理并非矛盾和相斥，相反，管事与管户相结合应该是一种完美的管理方式，只是税收管理员制度中一些条款和内容必须进行同步考虑并加以改革和完善。

我们在修改和完善现行税收管理员制度时，应充分认识现代税收管理的内涵和外延，遵循管事与管户相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类分级管理相结合的原则，并做到职能分解、职权分开、相互监督、相互制约、相互配合。

一是分类分级管理是税收管理员制度的基本要求，应根据各类纳税人及其规模等不同特点，有针对性地对大企业、中小企业、个体工商户以及非居民税源、高收入行业和个人的税源实施专业化分类管理；二是跨地区管理是税收管理员制度的扩展延伸，应适应大企业具有跨国界、跨地区经营的特点，按照属地入库、统一管理的原则，仍需要明确管户职责，防止多头管理、责任分散、以“不变应万变”造成管理缺位；三是多元立体结构是税收管理员制度的发展必然，应按照流程再造理论，内、外部税收管理职能和流程将以专业化分工为原则重新设计，税源管理职能并非仅是基层税务机关的任务，而面向纳税人的管户或管事都应是税收管理员的管理职能，税收管理员制度必须对税收管理员的职责进行重新明确；四是职责分明是税收管理员制度的设计原则，应深化认识专业化管理是税收管理员制度的持续深化和完善，推行专业化管理有利于管户与管事的协调统一。

税收管理员管户数量的增加和实行跨地区大企业管理方式的推行，税收管理员直接管户和管税已不能适应日益发展的市场经济要求，大企业管理也应淡化“属地”特征，税收管理员制度可以明确护税协税和社会综合治税的税源管理方式以及税收管理员在税源分片、分类管理中的职责要求；五是管理监督是税收管理员制度的必要保障，应在加强税源管理的过程监督、加大责任追究力度、提高税收管理员管理与服务能力、建立有效监督制约机制等方面进行改革完善。

2、夯实征管基础工作，有效推进税源专业化管理。

征管基础是税收管理改革和创新的基石。

我们要从税收征管的整体性和全过程来看待什么是征管基础工作，日常税收管理、政策执行管理和《税收征管法》的执行都是税收征管基础性工作，它们都将决定我们的税收工作环境和税收发展方向。

税收征管改革与创新必须立足基层、从基础抓起，无论如何改革与创新，它们始终是必须坚持的。

“管到户、管好税”是税收管理的基本要求，全面掌握纳税人的“应缴税收、已缴税收、欠缴税收”是税收管理的基本精细化，这是税收征管最基本的基础性工作，也是实现税收管理的科学化、专业化、精细化的根本保证。

税收管户数量，纳税人生产经营和财务核算情况，纳税人税收申报情况，内外部信息资料和数据的采集与利用，征管资料的规范管理，税收政策的执行与检查，税收征管法的执行与监督，税收征管相关基本制度建立和落实情况等等，这些都是税收征管本身固有的基础性工作。

政策就是就源。

加强税收政策管理是税务部门的最基本、最直接、最本质的工作。

税收政策的理解与管理、宣传与辅导、执行与检查、监督与追究是政策管理的主要内容，更是税务机关做好税收工作的基础性工作。

企业财务管理是税收管理的重要内容，税务机关应加强对市场经济下企业财务管理工作，它直接影响直接税（所得税）的税基真实性和完整性，也是税务机关最需研究和掌握的税源弹性和业务技术性，是最能体现税务部门业务能力和水平的标杆。

当前，理论税负高、实际税负低，税收流失大、征管空间大，“双主体”税收不平衡等问题，在相当程度上是因为我们政策执行缺位、基础财务管理缺失所造成的。

我们要对外加强税收政策的宣传服务工作和财务核算指导工作，对内加强税收政策的执行检查工作和财务监督管理工作，并牢固树立税收竞争意识，明晰税收征纳责任，努力建立一种税收责任管理体制。

依法治税是税收工作的灵魂，它是税务机关最根本、最核心的法定职责。

应该清醒地认识到严格规范地执行好《税收征管法》是我们税务部门最基本的工作职能，也是对纳税人最公平的税收体现。

我们要在大力提倡“依法纳税”的同时，必须更加坚定地强调“依法征税”，通过依法征税认真解决税收征管工作中收入质量、征管质量、税收流失、买税