改革开放前的住房进展.docx

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改革开放前的住房进展

改革开放前的住房进展

一特殊社会背景下的住房进展历程

（一）建国前的房地产开发与住房状况

在我国，最先的房地产开发活动能够追溯到鸦片战争后开放的租界地域，大规模人口流入带来这些地域住房供给的紧张，殖民主义者和冒险家在举高土地出租价钱的同时，加速速度建造新房，以高价出售或出租。

我国的一些民族资本家也以独资或合伙的方式兴修和经营房地产。

到了1920年代，零散的房地产主设置的经租账房和经租处慢慢成为住房购买与租赁的主体。

在军阀割据、外敌虎视眈眈的社会背景下，富豪、买办和军阀等纷纷向大中城市转移，城乡人民也成批进入城市谋生，带来了城市人口的急剧膨胀并产生了供不该求的住房市场，于是大量资金投入房地产业。

至此，旧中国房地产业进入了蓬勃进展的高潮时期，而后的全国抗战和内战对住房开发产生了重大冲击，外国资本家眼看特权地位几近丧失，对房地产业的投资也大体停滞[1]。

在国民党统治时期的战乱背景下，城市居民住房要紧由居民因陋就简地凑合解决，居住条件极为恶劣。

以上海市为例，这一时期的住宅建设处于畸形进展状态，高级花园住宅和棚户区同时存在，贫富两极分化严峻。

统计资料显示，解放前的上海有棚户简屋面积300万-400万平方米，居住人口达100万，占那时全市人口三成以上。

除棚户之外，大量“地滚龙”、“茅棚”、“水上阁楼”等临时构筑物成为城市贫苦家庭的栖身之所，整个城市的住宅结构与布局呈现出畸形进展的特点[2]。

但是这种贫民窟在全国的各大城市中普遍存在，像北京的“龙须沟”、天津的“三级跳坑”、哈尔滨的“十八拐”等不可胜数，另外还有许多无家可归者露宿街头。

而在中小城市，大体没有几层高的屋子，大多只是一些平房，城镇居民大多居住在低矮、通风度光条件很差且缺乏基础设施的平房中。

即即是如此恶劣的居住条件仍然需要支付相关于一般老百姓收入来讲超级昂贵的租金，城市居民深受住房紧缺和通货膨胀困扰，挣扎在贫困线下的城市居民全然无力建房[3]。

（二）建国初期的“以租养房”政策

新中国成立以后，面对城市居民住房缺乏的严峻挑战，政府要将城市居民组织起来恢复活活与生产就必需尽快解决住房问题。

在那时的社会经济背景下，广大人民群众尽管取得了政治上的解放，但经济上的解放并非是立竿见影的，大多数人仍然处于贫困和低收入状态，这使得城镇居民的住房供给不可能通过民间或个人途径来解决，而只有依托于国家。

于是在社会主义打算经济体制下，国家政府一方面对原有各类住房进行接管使其变成全民所有制房产，另一方面，采取了福利化的公共住房统一供给模式作为城市居民的住房来源[4]。

资料显示，早在1948年12月20日中央就公布了《关于城市公共房产问题的决定》，明确指出将“以租养房”的住房供给方式作为解决城市居民住房问题的要紧手腕[5]。

1952年5月，中央政府公布《关于增强城市公有房产治理的意见》，再次强调“以租养房”的政策思路，租住者必需缴纳租金用于衡宇维修和治理和投资新建衡宇的资金储蓄，但租金标准不能成为劳动者的经济负担，并确信了公房租金的指导价钱[3]。

在“以租养房”原那么的指导下，所收取的衡宇租金能够大体涵盖折旧费、维修费、治理费、房地产税和合理的利润等内容，使衡宇的保养与修缮有了稳固的资金来源，一些大城市走向了房有所养的良性轨道[6]。

（三）1950年代末开始的住房福利政策

随着时刻的推移演化，这种以租养房的思想并无增进住房的良性循环而是慢慢为一种福利性质更强的住房政策提供了温床。

1955年，在国家机关干部供给制改成薪金制以后，为了照顾机关人员的负担能力，国家机关第一为其工作人员进一步降低住房租金标准[5]。

《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行方法》规定，国家机关工作人员居住费用平均每平米月租金元[7]。

这一举措引发了各地各单位的效仿，“低租金加补助”取代了“以租养房”成为通行的住房原那么。

这一时期，公共住房的户平均负担占职工平均工资的%，而国家收回的租金一样仅达到应收租金的1/3-1/2[3]，无法覆盖数量可观的衡宇维修保护费用，这也致使公房的治理难度加大。

到1957年，这种“高福利、低工资、低租金”的住房实物福利分派体制已大体形成，在自上而下的单位制度背景下形成了稳固的城市居住空间组织方式。

由于衡宇建设只有投入没有产出，国家的投资越多所承担的补助数额就越大，并由此带来繁重的住房建设与保养负担，衡宇的再生产步履维艰，城市职工的住房供给也日趋紧张。

（四）“筒子楼时期”与文革时期的住房紧缩

伴随住房建设投资的回收困难不断加重，从1960年代末开始，许多企业由于职工多、建房分房困难，开始集中兴修过渡式住房的集体宿舍，称为“筒子楼”。

这种住宅楼中间是一条长长的走廊，南北双侧各有一排房间，集体宿舍式门对门。

一样地，房间狭小，缺乏私密性，洗手间和厨房都是多家公用。

这种筒子楼成为排队等待“单元楼”分派的很长一段时刻内单位新到职工的容身之所，很多职工乃至在那里成婚生子，由于生活不便、私密性差、空间狭小，居住十分艰巨。

到了文革时期，由于人口迅速增加和经济建设的滞后，住房供需矛盾慢慢白热化。

城市房地产的治理工作也受到严峻冲击，许多公有住房乃至被破坏、侵占，许多私房被非法接管乃至没收。

有限的福利分房愈来愈难以知足一般居民的住房期望，“四世同一堂”的现象不足为奇[5]。

截止到1978年，全国的城市住宅面积总量为14亿平米，约为建国时倍；与此同时城市人口达到亿，约为建国时倍。

在经历了近30年的进展后，城市人均住宅面积反而降低到5平米以下，我国的城市住房制度慢慢演变成“低租金、高补助、福利性、配给式”的大体魄局[8]。

二城市住房的供给与分派

（一）城市住房的投资与建设

建国前的住房建设主若是在第一、二个五年打算的大规模经济建设时期，由于私人新建衡宇行为受到限制[9]，政府（包括地址政府）成为公共住房建设的主体。

公有住宅建设列入到社会固定资产投资打算中，资金投入由年度国家大体建设基金统一安排。

统计资料显示，1949-1978年，90%以上的城镇住房建设投资均来自中央和地址政府，而个人住房建设投资最高年份是1979年，也仅占城市住宅建设总投资的%[3]。

可是在纯粹的住房福利制下，政府对住房建设的投入相对不足，依照世界银行对我国改革开放前住房投入水平的测算，1949-1978年间，我国的住房建设投资占国民生产总值比重仅为%[9]。

在住房建设方面的工作重点在于城市原有贫民窟的改造和工人新村的建设，要紧目的在于为大量缺少大体居住条件的居民解决安身问题。

再次以上海为例，1950-1966年末政府住宅建设投资为亿元，占同期固定资产投资总额的%，共建成公有住宅万平方米，平均年建成面积在50万平米以上，有万居民搬进居民新村，居住条件大为改善[3]。

而到了文革期间，社会整体建设投资大幅度下滑，作为非生产性投资的住房建设投资进一步让位于生产性建设活动，投资量受到严峻减弱。

这无疑为初见恢复的城市住房状况蒙上一层重重的阴影。

（二）城市住房的来源与治理

改革开放前城市住房的来源除新建住房之外，还有很重要的一部份是1956年后开始的没收官僚资本房地产和对资本主义工商业改造的进程中转化而来。

据1956年的不完全统计，北京市私房产权占房产总数的54%、天津54%、上海80%、济南78%、沈阳36%。

以后的10年间，全国共改造私房1亿平米，私营企业所占用的土地连同衡宇也由国家以赎买的方式归为国有[10]。

比如在北京旧城区内，目前在许多胡同四合院内居住的仍然是建国初恢复活产时期各地招工进京的工人，所居住房是政府回收改造后转为单位所有。

这种情形在北京、天津、上海等大城市旧城区中十分普遍。

不管是新建住房或是已有住房，产权的公有性质决定了住房治理的特殊性：

政府通过房地产主管部门和各企事业单位对城镇住房进行治理。

公有住房能够相应分为直管公房和单位公房两类，别离由房管局（所）和单位的房产治理机构负责修缮、保护与治理。

一样地，关于一些大型单位，公房多由本单位设立的房产治理科进行治理，而一些中小单位那么统一归到房管机关负责[2]。

能够看出，改革开放前的住房进展在供给一方存在明显的行政治理属性，住房供给与治理完满是政府行为，打算色彩浓重，不讲求经济核算和经济效益，与市场化、专业化、社会化的住房供给与物业治理完全相背[2]。

（三）单位公有住房获取的途径

改革开放前的城市社会，单位是社会组织的大体单元。

城市人口通过归属于各自所在的单位而具有社会属性与身份，各类生活与生产物资的分派也是通过自上而下的单位制度进行，而住房正是那个庞大的生活物质再分派体系中最具代表性的福利品。

关于城市居民来讲，住房的获取在专门大程度上依托于单位，“要屋子，找单位”几乎成为唯一途径[11]。

以下图为传统体制下依托单位获取住房的途径模式图。

单位依照职工增加与结构转变所产生的住房需求向城市政府申请建设住房的资金，纳入政府的大体建设投资打算，在取得政府批准和财政拨款后，向计划部门提出住房用地申请，待批准用地域位和面积以后，由单位实施征地和拆迁安置并建设新住房，然后依照各自制定的住房分派标准向本单位职工分派住房并收取租金。

单位获取住房的另一种方式是乡政府房管部门直接申请住房，然后分派给单位职工，由房管部门收取衡宇租金[12]。

图1：

中国公有住房生产与分派利用制度[12]

不同的单位在获取住房的能力上存在不同。

在打算经济时期，不管哪一种类型的单位，都被标识在以行政级别和所有制为衡量的坐标体系中：

部级单位高于市级单位、市级单位高于县级单位，全民所有制单位高于城镇集体所有制，等等。

单位的级别和所有制层次越高、权利就越大，政治和社会地位越高、从国家取得的各类资源、利益和机遇就越多。

一样的，所有制类型或行政级别较高、拥有住房资源较多的单位能够从政府直接取得新建住房或取得资金自行建房，而级别较低的单位那么多从房管部门取得旧城区的存量住房，数量少、质量差[13]。

许多学者通过调查研究发觉，行政级别高的单位，住房的社区环境往往要优于其他单位，如临近重点学校、有管道煤气、有街心花园和其他社区设施等[14]。

中国社会调查系统1988年在北京市选择1000户居民进行入户访谈也发觉，行政性单位制福利分房在单位之间存在明显分割，确认了单位间行政级别的不同对住房福利获取情形的阻碍[15]。

（四）单位住房分派的方式

单位为职工分派住房需要遵循必然的原那么，尽管各单位的具体操作存在不同，但大体思路相通：

职工依照年龄、职称品级、受教育程度、政治进步性、家庭状况等标准排队分房，选择住房的权利仅限于位置和楼层等细节方面。

李斌（2003）通过对长沙市六个单位居住区调查访谈发觉，单位系统内住房资源（住房面积、居住环境、住房市场价值、住房获利）的分派受到职工职称、职业类型乃至政治面貌的阻碍十分明显[16]。

1955年北京市城市计划治理局曾经对中心旧城地域进行调查，发觉住房资源在不同职业的家庭中的分派存在显著不同。

依照人均居住面积排序的结果大致为：

干部、小商店主及资本家、工人、手工业者和效劳业从业人员、临时工和大车工人、店员、小商贩、其他职业（多为机关工友和炊事员），最少的是三轮工人家庭。

工人家庭平均每人占平米，而干部家庭平均每人平米[17]。

但在如此一个大伙儿族式的单位社会组织中，住房资源的分派进程既受到正式制度的制约,也不可幸免地搀杂进“关系”这种非制度化因素的阻碍，包括投机钻营、行贿受贿等现象在单位住房分派的进程中普遍存在，由此也造成了住房资源获取的不平等[18]：

一样群众取得的住房面积相当小，仅能知足必要的生活需要；而少数“再分派精英”那么在住房面积和质量上享有特权[19]。

随着时刻推移，资源分派的天平会愈来愈向这些因素倾斜[20]。

这种正式与非正式的住房分派因素一起作用下，社会阶级的分化在不同方面、不同程度上不断加重。

三城市住房的实体状况

（一）城市住房建筑设计

整体来看，由于政府包办建造所有的住房，因此城市住房的建设都简单依托于计划建设人员的需求预测与设计，而没有考虑到居民的多样化需求与个人偏好，样式单一，可选择性很弱[12]。

若是细分时期来看，城市住房建筑设计上存在以下几种类型，别离与那时的特殊政治经济背景相对应。

建国初期住宅

建国初期的住宅设计大体沿袭欧美的生活方式进行设计：

以起居室为中心组合其他生活空间,多为低层砖木结构，少量为钢筋混凝土结构。

50年代中期引入了前苏联单元式住宅设计手法，取消了以起居室为中心的居住模式，改成内走廊式布置方式增加了独立房间，最初多以三居室为主，并提高了厨房洗手间条件。

这种偏高标准带来的是多户合住，共用厨房和洗手间也带来了许多干扰不便，引发了许多邻里纠纷。

这种设计方式受到中方专家的普遍置疑，到前苏联专家撤走时便大体停止。

简易住宅

60年代初，一些地域受左倾思想阻碍，片面追求降低工程造价，显现了轻忽建筑质量的现象。

在大庆精神“干打垒”的指导下，全国各地显现了一批简易住宅。

手法是减小住宅的开间与进深，厨房及茅厕的尺寸也极力做小，乃至显现了厨房住房分离和共用茅厕的“两把锁”住宅，并非分地域条件地普遍采纳“浅基、薄墙”，有的乃至连室内粉刷都没有便入住。

住宅的简易程度已不能知足人的大体生活需求与衡宇的大体要求，形式也相当简单，造成了极大浪费。

苏醒住宅及体系化技术

70年代以后，国民经济慢慢苏醒带来不断增加的住宅需求。

在土地紧缺的背景下，高层住宅接踵在各大中心城市显现。

那时中国建筑情报所发布的“科技情报100项体系技术”研究功效，促成了高层建筑多种体系技术的探讨和进展，并非断推陈出新，高层技术由内浇外砌、内浇外挂、框架轻板直到全现浇、全大板、全升板、飞模、滑模建筑等技术，能够说世界上那时有的技术中国都在实验。

对我国的施工技术提高有专门大的增进作用，高层建筑施工技术慢慢成熟并快速提高。

可是，由于建筑标准的严格操纵和配套设备水平太低的缘故，造成设备简陋，居住中意度低，大多居住条件差，后多因质量低下而沦为危旧改造对象。

建国初期的住房设计在标准上存在呆板僵化与不合时宜的现象，严峻制约了城市居民居住条件的改善，大多数城市居民都存在或多或少的住房困难与不便[3]。

（二）城市住区邻里布局

建国以来，城市居住区的邻里布局结构伴随城市计划理论的引进与进展而不断向前探讨着，许多计划思想被运用到建设实践中。

邻里单元

解放初期，居住区计划借鉴西方邻里单位的计划手法，采纳“邻里单位”的计划理论。

居住区设有小学和日常商业点，使儿童活动和居民日常生活能在本区内解决，住宅多为二、三层。

类似庭院式建筑成组布置，比较灵活自由。

这种组合形式的院落能为居民提供一个安静的居住环境，但由于过度强调对称或“周边式”布局，造成许多死角，无益于通风和日照。

扩大街坊

效仿前苏联提出了扩大街坊的计划原那么，即一个扩大街坊中包括多个居住街坊，扩大街坊的周边是城市道路，在住宅的布局上明显强调周边式布置。

50年代全国建设了许多如此的住宅。

可是，这种布局方式一样存在一些日照通风死角、过于形式化、无益于利用地形等问题，在尔后的居住区计划中已经较少采纳。

小区计划理论

50年代后期进展了居住小区计划理论，其规模比“街坊”大，用地一样约为10公顷，以小学生不穿越城市道路、小区内有日常生活效劳设施为大体原理。

由于相应扩大了城市道路的间距，适合城市交通快捷的要求。

小区内采纳居住小区和住宅组团两级结构，住宅组团的规模与内容也不断演变，由最初的只设托幼机构到后期与居委会治理范围相吻合的组织结构。

60年代在整体布局中运用“先成街、后成坊”的原那么，新村中心常采纳一条街的形式，沿街两旁配有各类商店、餐馆、旅馆、剧场等商业文化配套设施，形成喧闹繁华的商业中心，既方便了居民的生活，又表现了新的城市风貌。

集中成片建设

70年代后期为适应城市建设规模迅速扩大的需求，住宅建设由老城区分片插建改由成片集中统一计划设计、统一建设治理的模式，慢慢形成居住区——居住小区——住宅组团的计划结构。

居住区级用地一样有数十公顷，较完善的百货商店、综合商场、影剧院、医院等公建配套。

居住区对城市有相对的独立性、完整性，居民日常生活要求均能在居住区内解决。

（三）城市住房费用状况

从建国初的“以租养房”到50年代以来的福利分房政策，城市居民利用由国家提供的公有住房所需要支付的费用不断降低。

最初的政策指导价钱为职工工资的6%-10%[3]，大体维持在每平米元水平，那个价钱在那时物价水平下能够较好回收保护资金，而且可不能给职工造成过重的负担。

到1955年采取了降低租金的方法以后，大部份城镇的公房租金水平降低到元左右。

1963年末进一步降到元，乃至有些地域部份单位不足1毛钱[9]。

那个房租负担水平占居民家庭收入得2%-3%，低的乃至达到1%，远远偏离了国家的政策标准。

20世纪50年代末期，针对各地不断降低住房租金、租不养房的状况，周恩来在八届三中全会《关于劳动工资和劳保福利的报告》中提出，城镇住房租金政策和治理制度很不合理，公房租金偏低、治理不善、制度不严。

1964年，国家房管局发出通知，明确指出要制止降租。

在这些政策与指示的干与下，部份城市的公房房租价钱稍有上升，达到平均每平米元左右。

但是，到了“文化大革命”期间，一些地址各自为政，房租水平再次降低，有的乃至变成象征性房租。

以长沙市数据为例，以下图中以1954年为基准年的房租换算结果能够大体反映建国以来城市公房居住费用的演变途径[21]，几十年一贯制的租金水平并无随着职工收入和衡宇建设本钱的转变而调整[22]。

到1978年，每平米居住面积平均月租金仍停留在元水平上，与市场租金相较明显偏低，只达到本钱租金的几十分之一[2]，中间亏损的差价部份，由国家和企事业单位进行补助。

图2：

长沙市城市公有住房租金（1954年等比价钱）

四城市住房进展的综合评判

（一）城市住房市场供需情形

我国的住房市场早在19世纪初期就已初具雏形。

新中国成立以来采取了住房公有制度，政府否定市场机制在住房开发建设和消费中发挥的作用。

土地不能出让和转让、衡宇不能生意，这意味着住房市场几乎不存在交易的客体和对象[23]。

结果，在建国初的近三十年时刻，除零星低质量的旧有私房交易之外，能够说大体上不存在住房市场。

城市居民对住房的拥有利用完全依靠社会再分派系统的运作，市场机制并未发生作用[24]。

供给方面，国家是公有住房的投资建设者,住房供给完全依托政府的基建打算安排。

在先生产后生活、优先进展重工业的战略指导下,住房建设妥协于经济建设而投资量严峻不足,致使全社会普遍水平上的住房供给缺乏。

加上靠房租回收资金的政策推动不善，住房的投资建设无法形成资金良性循环[25]，住房供给不足成为较为严峻的社会问题，而且在很长时刻内成为常态。

需求方面，从建国初至1960年代，工业化进程的推动带来各类企事业单位数量增多与职工需求上升，我国各级城市每一年都同意大量农村移民进入。

数据显示，1949年城市新增人口为万人，到1957年已增加到万人[9]，这所带来的庞大住房需求无法通过新建住房取得知足，进一步加重了供需矛盾。

政府虽采取一系列方法（如降低住房设计标准、减少基建本钱等）增加住房供给，但城市居民的居住条件仍旧长时刻处于较低水平。

到1978年，全国城镇居民人均居住面积从1949年的平米下降到不足平米，住房困难的家庭（住房困难的标准为人均居住面积在2平米以下，或两家合住一套单元房的不方便户与无房户等）占城镇家庭总数的%。

住房供需的不匹配所带来的阻碍乃至延伸到改革开放后的近十年时刻，即便到了1985年，城镇居民家庭住房结构仍然存在严峻问题：

无房户、住房困难户、不方便户、人均居住面积在4-6平米的居民占总户数的比重在城市高达%，在建制镇达到%，北京和上海等大城市中情形更为突出。

但是即便国家仅提供了远不能知足居民需要的公有住房供给量，财政所投入的补助已十分庞大。

能够说，无穷膨胀的住房需求将国家与企事业单位有限的资金血液吸去一大部份，致使政府与企事业单位不堪重负。

据王育琨先生估量，住房补助数额在1978年可能达到亿元，相当于职工收入总额的7%，国民生产总值的%。

在第一次分派环节，国民收入已经严峻地向城镇职工倾斜，进一步的供需矛盾将会是国民经济所不能经受的[3]。

（二）城市住房进展的成绩与短处

改革开放以前是一段特殊时期，在这种特殊的社会经济背景下，城市住房进展必将呈现出与打算经济体制相适应的轨迹，也会存在一些好坏利弊。

咱们不能轻忽传统住房制度曾经为社会经济稳固进展发挥的踊跃作用。

在新中国成立初期住房缺乏、房租畸高的情形下，公有化的住房供给制有效地减缓了一般职工的住房困难，保护了社会安宁，必然程度上改善了住房拥有状况的贫富不均[7]。

另一方面，政府统一兴修住房能够发挥集中运用资源的优势，把住宅进展纳入国民经济中，保证了重工业化战略的实施[26]。

尽管如此，20世纪80年代以后，理论界与政策界乃至一样民众都对传统住房制度持否定态度，以为这种福利体制存在诸多短处。

第一，通过财政拨款投资兴修公房并以福利制或实物无偿制分派给居民个人利用，使居民养成了对住房等、靠、要的观念，难以动员居民消费资金进入住房领域[9]。

但是国家财力有限，一降再降的住房租金又远不能回收建设与治理费用，难以形成住房生产、流通、消费的良性运行体系[18]。

第二，在传统的劳动分派制度下，固定的低工资加上一揽子实物福利和范围普遍的大体消费品的配给一起维系了平均主义思想。

住房作为一项福利，也是变相提高收入的一项补助。

可是，由于住房本身因大小、新旧、位置、楼层、设施配套等不同而存在价值的不同，也就意味着职工在住房分派中所取得的补助额不等[3]。

加上行政层级与经济效益的不同和一些非正式因素的不同也会直接或间接的阻碍到单位和个人的资源获取能力不同，进一步加重了分派不公。

第三，住房作为个人资料应当要紧由个人来承担要紧支出，但在福利分房体制下，住房支付要紧由政府和国有企业承担，致使政府和国有企业背负繁重的包袱，从整体上减弱了国有企业的竞争能力[27]。

有的企业用于职工住房方面的开支乃至相当于年职工工资总额的40%[2]。

另一方面，企事业单位在建造、分派、保护与治理住房上投入大量精力，对生产经营和自身业务工作造成严峻阻碍。

尤其是在分房的进程中，单位要紧领导都要参与制定分房标准、条件、申请与审批等具体工作，和处置各类正式、非正式的复杂矛盾。

第四，福利分房制度破坏了国民经济产业结构的平稳，扼制了房地产市场发育，引发建筑行业萎缩，多沦落为附属亏损企业。

资料显示，1978年的房地产业增加值占第三产业增加值比重为%，占国内生产总值比重仅为%[28]。

另外，由于住房资源获取的缺乏与不可控性，居民的消费结构向吃、用、住的层次畸形进展。

矛盾不断凸显的住房福利制度面临着来自社会各界的责难，人们盼望一种新的住房制度能够改善当前的居住状况，住房制度改革呼之欲出。

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