地方政府强制拆迁的成本收益分析.doc

地方政府强制拆迁的成本收益分析.doc

《地方政府强制拆迁的成本收益分析.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方政府强制拆迁的成本收益分析.doc（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

地方政府强制拆迁的成本收益分析本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目（07JC10003）、中国博士后基金项目（20080440429 ）、湖北省教育厅人文社会科学研究青年项目和中国县域经济与社会发展研究中心重点项目（ZXJ09Z002）阶段性成果之一。

庞明礼张东方

（中南财经政法大学公共管理学院湖北，武汉430073）

摘要：

我国地方政府在城市化进程中扮演着重要的角色。

伴随城市化进程而来的是地方政府主导的强制拆迁行为。

地方政府进行强制拆迁面临着有形成本、交易成本、风险成本和公信力成本；但与此同时，地方政府通过强制拆迁又可以获得“第二财政”收益、政绩收益、制度租金收益、灰色租金收益和威慑收益。

地方政府之所以采取强制这样“非常规”的拆迁方式，是基于收益最大化或者至少预期拆迁收益大于预期拆迁成本的考虑，地方政府实施强制拆迁行为的动力源在于将受益为正并使之最大化。

关键词：

地方政府；强制拆迁；成本；收益

一、引言

随着我国城市化进程逐渐加快，房屋拆迁已成为城市建设和发展的重要活动，由此引发了大量社会纠纷与矛盾。

一方面，被拆迁方出于最基本的生存和生活需要而不愿在没得到合理拆迁补偿的情况下搬迁；另一方面，地方政府则需要按照既定的城市建设规划来推进拆迁改造工作，以实现某种政治、经济或社会目标。

在此背景下，城市房屋拆迁过程演变成被拆迁方与地方政府以及房地产开发商之间的一种博弈行为。

由于以地方政府为代表拆迁方与普通居民等为代表的被拆迁方之间力量悬殊，故而无法实现博弈过程的平等对话和协商，近年来不断发生的地方政府强制拆迁啊暴力案例便是有力佐证。

本应作为辖区居民人身和财产权利保障主体的地方政府，何以成为这些权利的侵夺者呢？

目前的研究文献并没有很好地回答这一问题。

综合来看，已有的关于地方政府强制拆迁的文献主要集中于如下几个方面：

第一，从制度和机制层面，对强制拆迁制度进行反思与重构，有学者指出，强制拆迁引发的许多问题，是由于该制度存在着诸多缺陷，如程序不合理，执法手段不合法，政府角色定位不明确等；【1】彭小霞.城市拆迁中强制拆迁制度的反思与重构[J].城市发展研究,2009年5期P113-117.

1】进而认为，应当通过改进强制拆迁制度，重新设计拆迁程序，给地方政府在强制拆迁中的角色重新定位，采取合法的手段进行拆迁等途径来解决问题、缓和矛盾【2】王　静.房屋拆迁纠纷解决机制存在的问题及完善[J].行政法学研究，2010年第1期P40-45.

2】。

第二，基于利益划分和博弈的视角，分析强制拆迁中公共利益与个人利益之间的平衡与博弈【3】王　敏.论房屋拆迁中公共利益与个人利益的平衡[J].湘潭师范学院学报（社会科学版），2006年5月P57-59.

3】，利益主体之间的关系，阐释利益相关者的不同价值取向等【4】王学军.城镇拆迁中的“非零和博弈”[J].求实，2005年1月P51-54.

4】。

第三，从政府的角度出发，探讨政府在强制拆迁中的职能、职责与角色定位【5】生青杰.政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构[J].中州学刊2009年11月P130-132.

，分析政府主导强制拆迁的利弊等【6】蔡宁.政府主导拆迁的利与弊[J].中国土地，2009年第6期P53-54.

。

我们认为，制度经济学中的成本收益分析可以很好地解释这一问题。

在经济分析中，一切经济活动的主体都有自身的利益取向，并且倾向于膨胀私利。

就地方政府而言，除了履行辖区公共事务的管理职能外，还具有为组织发展和个人晋升创造理想外在条件的属性。

为此，本属于房屋产权和土地产权转换的纯经济性活动的拆迁行为，因地方政府的参与而演变成非均衡的机会主义行为制度经济学家威廉姆森认为，“机会主义是带有犯罪性质的追寻自身利益的行为。

它包括说谎、偷窃和欺骗行为等赤裸裸的形式。

机会主义通常更多地采取微妙、狡猾的欺骗形式—机会主义是与信息的不完全、信息披露的曲解有关，尤其是与误导、曲解、使人模糊或混乱等故意的行为有关的。

”详见：

WilliamsonOliverE.Theeconomicinstitutionsofcapitalism:

Firms,markets,relationalcontracting[M].NewYork:

TheFreePress,1985:

109-121.

，地方政府通过收益内在化、成本外在化的方式逃避经济责任。

由此可见，成本收益的不对等构成了地方政府强制拆迁的最好诠释，这构成了本文的切入点。

二、地方政府强制拆迁的成本

任何一种经济行为都需要耗费成本。

为了最大限度地获得净收益必须尽可能选择那种交易成本低的行为方式。

房屋拆迁作为地方政府履行公共管理职能的行政行为，同时也是其以强制力干预房屋产权与土地产权流转经济行为。

这一行为的成本肯定高于某种既有制度安排下的正常行为成本，具有制度供给成本的特性。

在借鉴西方新制度经济学关于成本的外延解释的基础上，结合我国地方政府强制拆迁行为的基本特点，可以将其做如下分析：

（一）有形成本

地方政府在实施强制拆迁的整个过程中，所需要其直接通过经济方式支出的这部分成本构成了有形成本。

主要包括以下几个方面：

第一，拆迁补偿安置成本。

地方政府作为强制拆迁主体，需要通过支付给被拆迁方相应的拆迁补偿安置费用的方式以便取得集体土地使用权，这部分成本在整个有形成本支出中所占比重最大。

但是，由于地方政府通过压低价格等方式，使得这本分成本相对于地方政府出让土地的收益而言低很多。

第二，综合行政成本。

地方政府主导实施强制拆迁，往往意味着大量的综合行政管理及行政执法工作，这就需要配置一定的人力、物力和财力，以便这些工作任务的顺利完成。

该项部分成本与拆迁工作量成正相关关系，会随着拆迁工作量的增加而增长，这构成了地方政府强制拆迁有形成本中的重要组成部分，其主要来源于地方政府财政。

第三，供给配套公共物品的成本。

从理论上而言，地方政府为被拆迁方供给配套的公共物品是其本职工作，而地方政府要确保房屋拆迁工作的顺利开展，也必须更好地补偿安置被拆迁方，往往这就需要在社会保障、教育、医疗、配套基础设施等方面增加一定的公共费用支出。

这部分成本可以从拆迁后土地出让的增值收益中获得部分补偿，很大部分还需要依靠地方政府财政解决。

【7】于涛等.论征地房屋拆迁的成本分解及其控制思路基于利益相关者的视角[J].特区经济,2010年2月P11-14.

（二）交易成本

交易成本作为一定社会关系中人们达成交易所要支付的成本，是地方政府强制拆迁的总体成本的重要组成部分，因为地方政府的强制拆迁行为具备交易成本存在的三个决定条件，即有限理性、机会主义和资产专用性。

首先，基于拆迁方与被拆迁方之间的信息不对称，任何一方的行为都不可能是完全理性的，都是一种有限理性行为；第二，双方都呈现出“狡诈地追求利润的利己主义”倾向，都会努力试探对方的行为底限，以期获取是否具备超预期收益的可能性，机会主义特性非常突出；第三，资产专用性是指耐用人力资产或实物资产在何种程度上被锁定而投入一特定的贸易关系，也即在何种程度上在可供选择的经济活动中所具有的价值。

土地从其所有权和使用权上都具有这种“资产专用性”的特征。

与生产成本不同，交易成本是履行一个合同的成本。

【8】卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：

中国发展出版社，2003.

地方政府强制拆迁本身就说明拆迁方与被拆迁方未就拆迁补偿协议（合同）达成一致，因而只是拆迁方的一种“单边行动”或者说是一种“不均衡协议/不平等协议”行动。

这也就奠定了强制拆迁行为之后执行成本（阻力）大的既定事实前提与必然性后果。

在一般的交易行为中，谈判成本也是一种重要的交易成本。

但在地方政府的强制拆迁行为中，这类成本则相对较小。

正常情况下，地方政府为了从房屋拆迁项目中获取土地财政收入、政绩收益、租金收益等多重利益，必须使房屋拆迁工作尽可能顺利地推行，因而要让各相关利益主体认识到房屋拆迁的“共赢”格局，促使其在拆迁与否及相关问题上尽快达成一致。

地方政府实现这一目标的方式往往是宣传动员、谈判游说等，由此而产生一定的谈判成本。

但是，对于强制拆迁而言，地方政府对被拆迁方的说服似乎不够有“耐心”，往往是一纸通告下去，在没有外在因素干扰（如上级政府、新闻媒体等）的情况下，地方政府同被拆迁方进行“谈判协商”时往往居于强势和主动地位，即使偶有听取“民意”的“听证会”之类的举动，也是“逢听必拆”。

所以，这类成本属于强制拆迁成本的很小的一部分。

（三）风险成本

地方政府强制拆迁的风险成本主要源自于《城市房屋拆迁管理条例》与现行的法律法规的冲突所发生的成本。

当然，这一成本随着《城市房屋拆迁管理条例》被《国有土地上房屋征收与补偿条例》的取代而相应地减少。

但，此前的地方政府强制拆迁行为的违法行为时有所生，也将会产生相应的风险成本，这种风险是否转化为具体的危害则取决于上级政府和社会公众对此的态度。

研读此前的《城市房屋拆迁管理条例》可以发现，地方政府对对拆迁中的非国有财产可以征收。

这超出了行政法规的权限范畴，违背了《宪法》与《立法法》的相关规定；再者，该条件中的部分条款与民法冲突，有违当事人法律地位平等、保护合法民事权益以及保护公民合法财产所有权等原则和规定。

另外，国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十五条至第十七条设立了依法强制拆迁的程序。

但在实践中，该条例很多时候被漠视，被地方政府置于脑后，也有滥用该条例所赋予的权利，存在许多对被拆迁户滥用强制措施的情况（例如不通过应有的法律程序，如拆迁方与被拆迁方洽谈拆迁补偿合同、对被拆迁户土地进行市场估价、告知双方各自的权利义务等），无序的强制拆迁大量存在于非法的拆迁活动中。

很多地方政府在实施拆迁时雇佣没有拆迁资格的社会闲散人员实施拆除，这违反了《建设工程安全生产管理条例》第十一条对有关拆迁方资质的规定【9】建设部住宅与房地产业司.城市房屋拆迁政策讲解[M].中国市场出版社，2005年6月第一版.

。

但是，由于相关法律法规存在空白，同时，仅有的法律规章又执行不力，地方政府本身的违法行为受到地方法院的“默许”甚至是“支持”。

部分地方政府和地方法院之间存在“利益贯通”、“官官相护”的现象。

因此，地方政府的违法成本在多数情况下是微乎其微的。

（四）公信力成本

政府公信力反映了政府通过公共行政活动的成效被社会公众所信任和认同的程度。

政府公信力作为一种重要的社会资本，直接影响到政府自身的公共行政绩效，影响到政府自身的正常运转。

正如肯尼迪政府学院JosephS·Nye所言：

“如果人们相信政府是不完备的并且得不到信任，那么他们就不太可能为政府提供诸如税款这样的关键性贡献，并且也不太可能会自愿地守法，而且聪明的年轻人也不会愿意进入政府工作。

如果没有这些自愿，政府就不可能有很好的工作绩效，如果政府不能正常运转，那么人民就会对政府更加不满和不信任。

这样一种累积的恶性循环可能会侵蚀对民主这种治理形式的支持。

”【10】[美]奈：

《我们不相信政府》，载《外交政策》，1997年秋季号。

10】

然而，在地方政府强制拆迁事例中，一些地方政府一边在拆迁地区打着诸如“坚持依法拆迁阳光拆迁亲情拆迁和谐拆迁，千方百计为拆迁户着想，全心全意为拆迁户服务”的标语横幅，另一方面，却让强制拆迁以及由此引起的暴力冲突、恶性事件发生在标语之下，这种行为口号与行为实质的巨大反差直接导致民众对政府话语的不信任，进而延伸更为广泛的公共政策领域之中，形成全方位的公信力缺失。

一旦公众对政府失去信任，其负面影响将是及其深远而广泛的，正如德国社会学家齐美尔所说“离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人的确切认知上。

如果信任不能像理性证据那样强或者更强，那么很少有什么关系能够持续的下来”。

因此，在由强制拆迁导致恶性事件发生时，地方政府在当地民众心中的威信几乎消失殆尽，在此之后的地方政府政策行为中，公众对政府的响应力将会大为降低，对地方政府政策的支持度也将明显下降，这