我国中西部就近城镇化的战略思考.docx

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我国中西部就近城镇化的战略思考

我国中西部就近城镇化的战略思考

黄新文:

国务院总理李克强在推进新型城镇化建设试点座谈会指出：

“新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字”。

在解决好“三个1亿人”过程中，就近城镇化就是我国目前以及今后相对长时期内极其重要的城镇化发展战略，对此我们要有深刻认识并且要在实际工作中予以实施。

推行就近城镇化战略，要着眼于全国区域发展协调，人口与经济发展格局更加合理，经济社会发展更加均衡；地域优势资源得到高效利用，比较优势产业得到大力发展，“产业”“城镇”之间良性互动，城镇化成本不断降低，城镇规模质量提档升级，区域城镇体系更加优化。

推动我国城镇化持续稳定发展，要科学布局中西部地区城镇体系，优化城镇体系结构，大力推进中西部地区具有比较优势的产业快速发展，形成一大批有竞争力的特色产业或产业集群，促进当地人口就近就业，促使城镇人口就近聚集，从而有效提升中西部地区各类城市以及小城镇发展的规模和质量。

一、我国区域经济技术梯度与城镇化概述

我国幅员辽阔，地域广袤，人口众多，民俗不同、民风各异，各地资源禀赋差异巨大，地形地貌千差万别，经济发展梯度明显，城镇分布呈现东“密”西“疏”的重要特征。

在全国范围内，区域经济技术梯度呈现东高西低的分布规律，即东部为先进经济技术梯度、中部为中间经济技术梯度、西部为传统经济技术梯度。

尽管不少学者指出目前背景下，仍然用经济技术梯度理论划分东、中、西部的经济技术发展水平并非完全切合实际。

但笔者认为东、中、西部经济技术梯度依次由高到低的大势依然没有发生根本性改变。

京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积，吸纳了全国18%的人口，创造了全国36%的国内生产总值。

东部率先发展自我超越、中部崛起、西部追求跨越发展的现实都是基于经济技术发展梯度的客观选择。

近30多年来，我国城镇化的成就令世人瞩目，发展进步速度之快、规模之大在人类发展史上绝无仅有。

从1978年---2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿；城镇化率从17.9%提高到53.7%，年均提高1.02%；城市数量从193座增加到658座；建制镇数量从2173个增加到20113个。

各类大、中、小城市以及建制镇不仅在数量方面有显著增加，城市发展质量、规模、产业结构都较改革开发前有了根本性变化。

同时，不可否认，我国城镇发展的非均衡性也比较明显，仅东、西部地区之间的城镇化率就相差15.2%。

中、西部地区特别是西部地区广袤的大地上各类城市及城镇的分布密度大大低于东部，且规模、质量、环境、综合竞争力等方面几乎难以与之相提并论。

一般而言，西部城镇对于技术、资金等生产要素和人口的吸引力都显著低于东部城镇。

西部城镇亟待提升规模、改善环境、提高设施配置以及管理水平。

近年来也有数据表明，西部城镇的人口增长率明显低于东部地区。

二、中西部就近城镇化的必要性和重要性

1、中西部就近城镇化是经济社会均衡发展的需要

按照世界城镇化发展规律，我国户籍城镇化率依然不足40%，正处于城镇化率30---70%的加速发展区间，距离趋于稳定的70%的高城镇化率尚有巨大空间。

在这样一个历史时期，城市的快速扩张与发展是必然的。

中国经济社会正在面临可持续发展、经济结构调整、产业升级转型、城镇化加速、生态改善、经济均衡发展的诸多考验。

2013年统计数字表明，我国东、中、西部常住人口城镇化率分别是62%、48.5%、44.8%，依然维持着东部高、中部次之、西部较低的格局。

如果按照现在的实际情况而论，我国城镇化的进步持续仅仅依靠自由发展，单单靠市场调节，而缺乏政府的适度引导和适度干预是显然不够的。

因为市场经济体制运行会有滞后性。

因此我国城镇化必然是要走市场主导、政府引导的路子。

但必须杜绝政府干预过多的问题，这只“有形的手”必须保持在一定的范围内合理的动作。

曾在2012年9月，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时就指出，推进城镇化需要统筹谋划布局。

既要遵循经济规律，也要考虑全面推进现代化建设和空间均衡发展的要求，抓紧制定城镇化发展中长期规划，研究实行差别化政策，促进大中小城市和小城镇协调发展，特别是要提高中小城市集聚产业和人口的能力；在促进东部地区提升城镇化质量的同时，对中西部发展条件较好的地方，要研究加快培育新的城市群，形成新的增长极。

在全国范围观察，东部、中部、西部城镇化的协调发展事关国家总体均衡发展，事关社会的和谐稳定与国家安全。

毫不夸张地说，缺少中西部城镇化的发展就谈不上全国范围内全面的城镇化。

缺少中西部的社会进步发展就谈不上国家的全面进步发展。

2、就近城镇化有利于降低城镇化成本。

在全国城镇体系结构中，东部地区城镇吸引的人口最多，中部地区次之、西部最少。

但中西部地区却有着极其丰富的包括矿产、能源、水力、风力、地热等各类自然资源、旅游资源以及大量的历史文化遗存。

就近城镇化可以就地利用、开发各类资源，提高其利用效率，形成具有地方比较优势的产业支撑和产业集群。

这不仅能够吸纳东部返乡和就近转移的农民工，同时也能吸引东部的技术和管理人才到中西部来创业，在西部的城镇工作与居住。

就其成本进行分析，在西部实施就近城镇化战略将有助于提高土地资源均衡利用效率；有利于减少农民工去东部打工往返乡里的迁徙成本和路途劳顿之苦；有利于就近开发地理空间上无法移动的自然资源和旅游资源等并大大减低成本。

有利于就近为第二产业提供人力资源并且降低成本。

有利于引导有市场、劳动密集型产业向中西部地区转移。

另一方面，就近城镇化可以解决空巢老人、留守妇女儿童缺少家庭关照引发的一系列社会问题，有利于家庭和谐与社会稳定，降低社会总成本。

3、就近城镇化有利于巩固国防与国土安全。

就近城镇化对于城镇在全国地理空间合理布局有着不同寻常的意义。

对于中西部地区特别是西部地区来说，地域极为广袤，但由于历史、文化、经济、自然等因素的影响，人口分布较少且不均匀。

从国土安全长远考虑，立足我国经济社会可持续稳定发展，安全的发展环境必须依赖坚决抵御和消灭一切敢于犯我之敌的能力，国防安全不可一日松懈。

面对日益复杂多变的国际形势，谁敢说我国在未来几十年就一定没有敌对军事力量的冒险入侵！

近30多年来人们的价值取向都在于狂热地追求个人财富的增加，国民普遍的国防安全意识淡薄是不争的事实。

好在我们这个国家很大，国家层面也一直在加强国防安全教育，唤醒了不少有识之士依然呼吁加强国防建设。

以城镇建设布局的角度分析，在我国西部有些地方如果单从狭隘的经济效益考虑，设立城镇的必要性并不很大，但站在国家安全的视觉去思考，军队集中驻扎地形成的城镇俗称“兵城”，现在依然需要加强建设。

要结合当地实际大力发展特色农牧业、设施农业和适度的加工业以及第三产业，就地解决官兵家属的工作和就业，吸纳就近的老百姓进城就业，形成兵民结合的特色城镇。

这样的“兵城”建设既可为部队官兵和当地老百姓提供良好的公共服务与生活环境，也将为激励部队官兵扎根驻地、守卫国土安全创造较好的物质条件，其意义非同小可。

同时，此类城镇建设也将对于我国强化区域行政管理尤其是偏远地区的行政管理发挥重要的作用。

笔者认为这也是就近城镇化的重要任务之一。

三、就近城镇化战略选择

1、发展就近城镇化，关键是规划支撑。

众所周知，近年来国家在着力推行的就近城镇化，其目的在于力图实现以人为本、可持续发展的城镇化目标，这是当前新型城镇化战略的重要方式和内容，对于加快我国城镇化发展具有极其重要的意义。

然而，推进就近城镇化就是要编制好、实施好有综合性、全局性、战略性的高质量规划。

做好这项具有前瞻性、战略性新型城镇化规划工作至关重要。

一是要根据区域发展的总要求制定城镇体系规划。

地方政府要站在全国区域协调发展的高度，紧密结合本地资源、区位、环境、产业基础、文化历史实际，统揽本区域内城镇分布全局，合理布局各类城镇，科学制定城镇体系规划。

通过合理布局城镇为就近城镇化发展奠定基础。

通过城镇体系规划的编制为就近城镇化发展提供政策支持和制度设计。

通过城镇体系规划的实施达到就近城镇化的目的。

二是要结合当地的实际制定城镇总体规划。

推动就近城镇化发展，必须有与之相适应的城镇总体规划。

所谓城镇总体规划就是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

城市总体规划既是一项政策性、技术性、艺术性、实践性很强的工作，同时其成果也是城市建设和管理的依据。

实施就近城镇化战略，需要制定出符合当地发展实际、有利于发挥当地比较优势、有利于就近吸纳就业、有利于提高城市综合竞争力、有利于提高改善生态环境的总体规划。

要在尊重现实、发挥优势、持续发展、保护环境的理念指导下，合理确定城市的性质、发展目标、发展规模、产业结构。

要以最大限度发挥比较优势为前提，确定城市主导产业，优化产业结构配置，为城镇发展提供产业推动力。

总体规划要体现“产”与“城”结合，“产”与“城”互动的原则，不但要发挥好产业对城市的推动作用，还要通过城市建设营造优质环境提高产业的运行效率，加大城市和产业对于人口的吸引力，实现就近发展产业、就近吸纳人口、就近提高工业化水平、就近扩大城镇规模、提高城镇质量的目标。

2、发挥自然资源优势，发展优势产业。

把我国东、中、西部三大区域中，东部拥有技术、资金、管理等方面的先发优势，而中、西部地区的潜在优势在于丰度较高、储量巨大的自然资源，包括油、气、煤等石化能源赋存，铜、钼、锡、金、铁等矿产禀赋，以及水力、地热清洁能源存量。

这些就是中西部地区的潜在优势和不可替代的独特优势，占地利之优，别人无法拥有，为中西部跨越发展提供了重要资源支撑，需要我们根据全国工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合发展要求，结合自身区域自然资源禀赋特点，制定资源开发的战略，合理开发利用自然资源，积极发展具有比较优势的产业。

要建立政府引导、市场主导、企业主体的产业发展思路，发挥市场的决定性作用，选择市场前景好、环境不受损害、资源利用效率高的项目进行资源综合利用开发，形成具有地域特色的工业或者产业集群。

实践证明，只有在建立当地特色产业（特别是工业）或产业集群形成的条件下，工业化就会显现出对于第三产业的大量需求，就会显现出对于城镇化的巨大推动力；城镇就会就近吸纳人口，吸纳生产要素，第三产业必然快速发展，城镇规模就会不断扩大，就近城镇化就会逐步变为现实。

需要强调的是，失去产业支撑的城镇化本身就是伪命题。

如果缺乏产业的发展，城镇将缺少吸纳人们进城就业、创业的能力与空间，城镇化必然乏力。

要实现就近城镇化的目标，区域工业必强，就业必不可少。

例如：

位于毛乌素沙漠边缘的陕西工业强镇---锦界镇的崛起仅仅是10年左右的事情，由于该镇具有煤炭自然赋存优势，布局和建成并运行了为数不少20多家的大型煤炭、煤化工、煤电企业，使得近年来全镇GDP达到256亿之多，镇区人口达到7万多人（包含外来人口）。

而十多年前的锦界镇区只不过是总人数不足一、两千人、分散的几个自然村而已。

这就是典型的以煤炭产业为龙头，短期内形成煤炭开采、煤化工、煤电综合利用产业集群，带动第三产业快速发展，大量吸纳外来技术、外来人才，解决了大量农民工就近转移，以煤兴城的典型案例，也可以认为是就近城镇化的典型。

3、发挥潜在旅游资源优势，发展特色城市与城镇。

与江南水乡的江枫渔火、小桥流水、亭台楼阁、烟雨古寺相比，中、西部的重重关山、大漠孤烟、沙海幻影、漫道雄关、大山古庙却另有一番风韵。

到西部去旅游，人们感受到的不是苍凉而是大气与雄浑。

到西部去旅游，旅客感受的不是寂寞而是静谧与安宁。

到西部旅游，游客感受的不仅是色彩纷呈的宗教文化，更有各种文明交融的奇葩。

西安这个西部的中心城市，古城墙公园目前就是世界上保存最为完整的、历史最为悠久的古代城池，历史文化以及旅游价值极高，博得了国际国内大量旅客的青睐。

漫步于西安汉唐风格的城墙公园，常可看到不少游人驻足于城墙之下，触摸那经过近千年风雨剥蚀的城墙，似乎在静静地倾听着古长安从3200年前走向今天的脚步，倾听着这座城市辉煌的历史和变迁。

这屹立的城墙告诉世人，西安是一座偌大的历史博物馆，读懂几千年的中国就要读懂西安。

成都也同为西部一座中心城市，旅游资源同样很是丰富，尤其以武侯祠等三国文化遗存最为丰厚，同时也有杜甫草堂、各类寺庙等古迹文明于世。

也有反映蜀文化的宽窄巷子等民俗文化建筑群。

正是这些悠久的自然景观和高质量的人文景观，塑造了成都不凡的旅游城市形象。

对于西安、成都这两座巨型城市来讲，旅游业对于促进当地经济发展的贡献是不可或缺的。

旅游业对城市人口的吸纳将是不言而喻的，符合产业作为城镇化推动力的规律。

不难理解，旅游产业对于各类城镇都会产生就近吸纳人口、增加就业机会、聚集生产要素、加快城镇化发展的作用。

由于旅游资源的不可移动性，中西部独特的旅游资源和景观具有不可复制性，必然成就其唯一性和不可替代性。

所以到中、西部旅游就一定是国内外旅游者的重要选择。

旅游者在旅游资源空间上的聚集催生了以旅游目的地为中心的旅游产业的诞生！

那么在旅游地附近地域就近建立新城镇和发展原有城市或城镇就是水到渠成。

因为有了旅游资源、有了旅客，就一定要有与之相适应的基础设施、公共服务功能与能力，这样的话，第三产业就会应运而生。

这就为就近城市化和城市发展提供产业支持、就业支持，城镇就近吸纳人口就成为一种必然。

各地不同的旅游资源、旅游景观、地形地貌、自然特点、气候特征、历史文化、产业基础、建筑风格都为特色城镇建设提供了各种环境与条件，植入了风格迥异的民族文化基因。

四、关于就近城镇化战略实施的几点措施建议

1、改变地方政府的政绩观，加大就近城镇化考核力度。

要彻底改变以GDP论成败的片面政绩观。

对于各级地方政府而言，要坚持以经济社会全面发展、持续发展为指引，以工业化、信息化、城镇化、农业现代化融合协调发展为导向，以加快新型城镇化——就近城镇化的发展为抓手，以促进中西部地区经济社会可持续发展等为内容的考核。

通过考核加大地方政府推进就近城镇化的力度，提高地方政府推动就近城镇化的紧迫感、使命感和责任感。

2、加大政府对中西部城市基础设施建设的投入。

根据中西部地区城市基础设施普遍滞后的现状，国家要将城市基础设施投资向中西部倾斜，加大对于中西部地区城镇的基本公共服务的支持力度，完善财政转移支付，促进全国范围基本公共服务的相对均衡。

之所以需要中央财政的对于中西部城镇基础设施建设进行投资倾斜，主要基于中西部地区政府财政资金的相对短缺以及自我发展能力不足的现实考量。

3、建立多元投融资体制，为就近城镇化提供资金支持。

就近城镇化建设发展与其他事业发展一样，必须解决好“钱从哪里来”的问题。

各类城镇基础设施由于其投资回报机制不同，外部性不同及排他性差异，被划分为公共产品、准公共产品、非公共产品。

正是由于城镇基础设施自身的特点所在，城镇基础设施建设投资必须有政府与市场的共同参与才能发挥作用。

城镇基础设施建设投资的特点是既要靠“市场”也要靠“市长”。

一是政府要保证一定额度城镇基础设施的财政投入。

二是要通过BOT、BOOT等形式的基础设施特许经营权运用为城镇基础设施换取资金。

三是要拓宽市场化融资的路子，突出以市场换资金理念，鼓励各类投资主体进入城镇基础设施投资领域，吸纳各种资金投资城镇基础设施。

四是要改革市政公用事业产品服务价格，促进市政公用企业在保本微利的前提下自我造血、自我发展；同时，也要通过政策的调整降低低收入群体使用公共产品的成本。

五是要鼓励、推动有实力的市政公用事业类企业上市直接融资，或者通过发行企业债券进行融资。

通过上述各种融资渠道的整合，我们能够建立起多元化、多渠道、多层次的投融资体制，从而可为城镇建设提供可靠的资金保障。

4、继续深化户籍制度改革。

城镇户籍制度改革是我国新型城镇化不可逾越的重大改革。

如不通过改革尽快打破户籍制度的“藩篱”，城市的新居民包括农民工、非本市户籍的大学生等人员就无法获得市民身份，享受均等的城市公共服务，无法的得到诸如：

低保、就医、住房、就业、子女就学等方面就得不到基本保障。

因此，大力推进就近城镇化就必须推进户籍制度改革，必须坚持从实际出发，遵循客观规律，积极稳妥地全面实施差别化落户政策，逐步满足符合条件的农业转移人口落户需求。

要把以人为本、顺应民意作为户籍改革的出发点，把充分尊重城乡居民自主定居的意愿作为户籍改革的前提，切实保障农业转移人口合法权益，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，在制度安排上为各类社会群体提供更多选择，最大限度释放改革红利。

要协同推进户籍制度改革与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接；这一点在就近城镇化过程中显得尤为重要。

综上所述，就近城镇化是我国新型城镇化的必然选择和现实考量。

扎实推进就近城镇化工作需要市场与政府协同发挥作用，在市场主导背景下的就近城镇化过程中政府规制和引导必不可少。

就近城镇化需要规划引导、产业支撑、产城融合、产城互动的战略选择！

实现就近城镇化目标，需要回答“钱从哪里来”的问题——建立多元化、多渠道、多层次投融资体制。

解决“人向哪里去”的问题——发展比较优势产业，大量就近吸纳人口。

通过“产”“城”融合互动，加快中西部地区就近城镇化基础设施建设步伐，不断扩大中西部地区的城镇规模和质量，促进我国经济社会均衡发展。

作者系中国管理传播网专栏作家、陕西省社科院文化产业与现代传播研究所特约研究员。