《关于审理企业破产案件若干问题的规定》理解与适用.docx
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《关于审理企业破产案件若干问题的规定》理解与适用
《关于审理企业破产案件若干问题的规定》理解与适用
最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》以下简称《若干规定》），已于2002年7月18日由最高人民法院审判委员会第1232次会议通过，并于2002年9月1日正式施行。
这是最高人民法院继1991年对《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法》）第一次司法解释后对该法进行的第二次解释，进一步规范了人民法院对企业破产案件的审理，对破产法律制度在我国的完善与发展意义深远。
为方便各地人民法院理解和准确适用该司法解……
一、《若干规定》的起草背景
（一）我国企业的破产情况
《中华人民共和国企业破产法（试行）》颁布于1986年，距今已有16年。
在该法颁布后的一段时期内，人民法院受理的企业破产案件数量极少，企业破产在那个时候还是一件新闻，对人们的认识观念有很强的冲击作用。
比如当时全国首例破产案件沈阳爆破器材厂的破产几乎就是全国尽人皆知，被媒体广泛报道。
一直到90年代，在引入企业优胜劣汰的市场竞争机制后，企业破产才正式成为企业退出市场的主要途径。
从1989年到1993年的5年间，全国法院受理企业破产案件1153件。
到90年代中期，随着我国经济体制改革的进一步深化，为全面建立我国现代企业制度，党的十五大明确提出“鼓励兼并，规范破产，实施再就业工程”的重大决策。
在国家实施积极的“优化资本结构”政策，进行产业结构调整过程中，一批不符合社会主义市场经济规律要求的企业必然要退出市场，而按照现代企业制度的要求对现有的国有企业进行改制和规范，也会有一些国有企业不能继续适应形势发展的要求，还有一些企业因资源枯竭等客观因素必须关闭。
这些企业中绝大多数通过向人民法院申请破产来清理债权债务，退出市场，从而直接导致人民法院受理的企业破产案件数量激增。
从1994年到1997年，全国法院共审理企业破产案件15479件，其中国有企业破产案件8578件。
最近几年，人民法院每年受理的企业破产案件数平均达6000件左右，有的年份已经突破10000件，其中也包括纳入国家计划调整部分的国有企业破产案件。
我们预计，在我国加入世界贸易组织后，随着改革进一步深化，国家对企业兼并、破产核销规模的扩大，将有更多的企业需要退出市场，通过破产程序清理债权债务。
据国家经贸委透露，我国在2002年因破产需要核销呆坏帐的规模是800亿，比5年前翻了一番。
仅从数量上看，我国破产案件的数量并不算多。
一些周边国家，比如马来西亚、泰国的破产案件数每年也达到上万件。
但应当注意的是，我国的自然人和不具备法人资格的企业不能通过破产程序还债，与我国不同，其他国家的破产案件中绝大多数是自然人的破产，据统计，美国在2001年受理破产案件130万件，其中95%为自然人。
而我国全部是法人企业破产，而且其中国有企业的数目占有很大比重。
（二）人民法院审理企业破产案件工作现状
审理企业破产案件涉及全面清理破产企业的债权、债务和破产财产变现，合理分配破产财产，配合政府有关部门妥善安置职工等工作，具有当事人多、法律关系复杂、案件审理时间长等特点。
这些特点反映了企业破产案件与一般经济纠纷案件的区别，审理难度大。
当前，各地人民法院切实提高了对审理企业破产案件工作重要性的认识，把依法审理好企业破产案件作为人民法院促进产业结构调整，建立现代企业制度，维护社会稳定，为社会主义市场经济服务的一项重要任务。
在党的领导下与政府有关部门协调配合，严格依照法律和政策的规定，较好地完成了破产案件的审理任务。
人民法院通过审理企业破产案件，保护了当事人的合法权益，促进了产业结构的调整和资本结构的优化，维护了社会稳定，保障了企业改革的顺利进行。
目前，人民法院审理企业破产案件遇到的问题主要是：
1.专业性的破产法官缺乏。
我国目前在法院中设立专业破产审判庭的还不多，具有专业素质的破产案件审理法官还很少，基本上没有做到长期、有序地开展对审理破产案件的法官的培训，这在人的因素上制约了人民法院审理企业破产案件的质量。
在国外，审理破产案件的基本上是专业法官，被称作破产法官，与审理普通民事诉讼的法官存在职业上的划分，这一点我国绝大多数法院还做不到。
2.职业性的清算人队伍没有建立。
破产清算是一项职业性很强的工作，需要负责清算的人员具备法律知识和清算知识，还应当有丰富的清算经验。
在国外，清算人是和律师、会计师一样必须具备相关资格的人，可以从前两者中经考试产生，清算人具有职业精神，也按劳取酬，承担法律责任。
法院负责审查申请人是否具备破产条件，进行裁决，清算工作由清算人完成。
而我国的破产清算组是从各单位、部门中挑选出来，不是职业清算人，甚至不熟悉法律和清算知识，对清算后果也承担不了法律责任，破产清算工作基本上依靠法院来完成。
这就需要法院在破产清算中投入大量的人力物力，成本很高。
目前，有的法院在人力物力上满足这种需要还很困难。
3.社会负担重。
国有企业破产和集体企业破产均涉及到职工安置问题，人民法院在破产案件审理中必须配合政府安置好职工，维护职工生活稳定，维护社会稳定。
这些工作仅从法院自身出发难以解决，需要与政府和社会相关方面协调解决。
人民法院在审理企业破产案件中除需要依据法律清算破产企业债权债务，还需要承担重要的社会义务，相当于审判工作向社会延伸，增加了法院处理企业破产案件的难度。
4.干扰因素多。
企业破产可能诱发社会矛盾，对一些部门的社会压力增大，兼之地方保护主义的因素依然存在，法院审理企业破产案件受到的干扰比普通民事诉讼案件要大许多。
近年来，已经出现了法院和法官因审理破产案件被追究责任的情形，其中受地方保护主义的影响是重要原因。
“假破产，真逃债”，借破产甩包袱在一些人的思想中根深蒂固，破产案件到了人民法院，这种思想也就向法院蔓延。
当前，人民法院的工作也需要社会各方面的支持、协助，不可能孤立地办案，这也给地方保护主义渗透到人民法院提供了机会。
稍有大意，法院、法官就会受这些思想的影响，甚至出现违法裁判。
（三）我国破产法律制度现状
《中华人民共和国企业破产法（试行）》颁布于1986年，由于时代的局限内容较少，原则性规定多。
进入90年代破产案件数量增加后，为适应人民法院审理破产案件的需要，最高人民法院于1991年对该法进行了第一次司法解释。
该解释为人民法院处理企业破产案件提供了重要的法律依据。
1991年，随着《中华人民共和国民事诉讼法》的颁布，实践中出现了两套破产程序，即企业破产法和民事诉讼法中的破产还债程序，前者适用于国有企业，后者适用于国有企业以外的具备法人资格的其他企业。
90年代后，面对企业破产案件数量激增，企业破产法和1991年的司法解释不能完全满足人民法院审判工作的需要，不少地方高级人民法院和部分中级人民法院起草了关于破产案件审理的规范意见、指导意见，以指导本辖区内人民法院破产案件的审理。
这样一来，我国的破产法律制度现状就形成了“以法律为指导，以解释和意见为主导”的状况。
有的学者认为我国的企业破产法已经被政策、规章规定架空，也从一个侧面说明了我国企业破产法律制度的现状。
从90年代中期开始，国家开始着手对我国破产法进行修改，吸收国外在破产重整方面的先进经验，准备起草一部兼具破产程序和重整程序的新破产法。
最高人民法院一直参加新法的起草工作。
但是由于各方面原因，新破产法的出台时机至今尚未确定。
在最高人民法院司法解释的起草过程中曾经试图等待在新法诞生后，根据现实的需要再决定司法解释的内容，但鉴于新法出台时间上的不确定，迫于司法实践的需要，等待终于没有再持续下去。
随着最高人民法院新司法解释的发布，目前我国破产法律制度现状可以描述为：
以企业破产法和民事诉讼法破产还债程序为依据，以国家相关政策和最高人民法院关于破产案件审理的司法解释为主体，以各地符合法律的地方性法规和符合司法解释的地方法院指导性意见为补充的破产法律制度。
二、《若干规定》的起草过程、特点与意义
1998年初，为配合国家建立现代企业制度，贯彻落实党的十五大提出的鼓励兼并、规范破产政策精神，最高人民法院召开了全国法院审理企业破产案件座谈会，与会各法院均提出了最高人民法院应当制定一个统一的企业破产案件审理规范的要求。
此次会议后，最高人民法院在收集地方人民法院的相关规范性文件的基础上，起草了《若干规定》，开始征求各高级人民法院意见。
此后，由最高人民法院主持在京召开了由国家经贸委、人大财经委、人大法工委、国务院法制委、人民银行、商业银行，重庆、南京、广州、深圳、武汉等13家中级人民法院，破产法专家学者和最高人民法院研究室参加的研讨会，对《若干规定》进行了充分讨论和论证，并根据提出的意见对规定内容进行了修改。
通过广泛论证、充分调研，在征求了立法机关和相关国家机关意见的基础上，经过多次修改，经最高人民法院审判委员会讨论通过，形成了现在这部司法解释。
《若干规定》的主要特点是：
（一）侧重程序解释
破产法主要是程序法，人民法院处理破产案件急需的是程序规范。
因此，《若干规定》侧重对破产程序的解释，为人民法院审理破产案件提供完整的审理程序。
程序性的司法解释也是对人民法院工作的规范，因基本上不涉及当事人的实体权利义务，在解释的技术上来说比实体法解释难度要小一些。
因程序解释上所具有的便捷，在我国现行破产法没有规定的地方，在与法律不相抵触的前提下，司法解释吸收了国际惯例中的一些有益做法，比如设立破产监管和破产善后管理制度，目的是完善我国的破产法律制度。
（二）将破产程序的规范化和统一化相结合
审理企业破产案件的法律在我国是分散的，全民所有制企业破产适用企业破产法，非全民所有制企业，如集体所有制企业、中外合资企业、私营企业破产，适用《中华人民共和国民事诉讼法》规定的破产还债程序，非法人实体则不允许破产，法律适用上不统一。
并且，企业破产法和民事诉讼法的破产还债程序内容都很单薄。
这些因素都导致人民法院审理企业破产案件的难度加大，在法院中有“宁办十件案，不办破产案”之说。
在制定《若干规定》时，我们采取了规范化与统一化相结合的指导思想，抓住企业破产法和民事诉讼法破产还债程序内容上基本一致的特点，注意对不同主体的破产案件审理程序与实体处理进行规范和统一。
《若干规定》的出台为各级人民法院审理企业破产案件提供了统一、准确的法律依据。
（三）强化破产程序的公开、公平与公正
破产程序是债权人平等受偿的程序，除法律特别规定外，在破产程序中债权人一律平等，破产程序和人民法院审理破产案件都必须公开、公平、公正。
《若干规定》在制定上特别重视破产程序的公开、公平、公正性要求。
从破产案件的受理到破产终结，按照《若干规定》的要求，人民法院的所有裁定都必须公开进行，所有涉及到当事人权利义务的裁定均允许当事人提出异议。
此外，《若干规定》还加强了对破产案件审理的审判监督。
法律对破产案件的审判监督未作规定，最高人民法院于1991年颁发的司法解释仅允许当事人对破产案件审理中的驳回申请裁定提起上诉，审判监督力度不够。
现在的《若干规定》在保留过去司法解释已有内容的基础上，增加了对破产程序进行审判监督的内容，这将有利于人民法院正确处理企业破产案件，有利于排除对人民法院审判工作不适当的干扰，有利于保护债权人与债务人的合法权益，实现公平、公正的最终目的。
（四）体现了公平与效率相结合
破产清偿程序是债权人公平受偿的程序，程序设置必须能够充分满足债权人表达其真实意思的需要，充分保护债权人的权利。
《若干规定》在完善债权人大会制度，规定债权人对债权确认、财产分配的异议权等方面，均反映了破产程序的公平性需要。
但提高破产清偿程序的效率也是不能忽视的，破产程序需要成本，不重视效率拖延破产程序就会导致破产费用增加，债权人受偿比例降低，最终还是损害了债权人的权利。
《若干规定》也充分注意到提高破产清偿程序的效率，比如赋予人民法院在破产程序中的执行权、对破产方案的裁决权等，目的都是尽可能地提高效率，降低成本，提高债权清偿率。
（五）注重与国际惯例相一致
破产法律制度在当今世界各国基本没有太大差别，我们在起草《若干规定》过程中也参考了联合国跨国破产示范法和统一破产法指南，在我国现行破产法的基础上，通过司法解释，我国破产法律制度与国际惯例已经基本实现一致。
这是我国法制发展的需要，也符合WTO规则的要求。
司法解释对我国破产法律制度起到完善的作用，对未来我国破产法的修改积累了经验。
《若干规定》颁布的意义在于：
（一）规范了人民法院破产案件的审理工作
最高人民法院制定《若干规定》的目的在于规范人民法院破产案件的审理，党的十五大提出的“规范破产”的要求，在《若干规定》各个章节中都有具体体现。
《若干规定》以企业破产法和民事诉讼法破产还债程序为法律依据，将人民法院审理破产案件的程序进行了统一，对人民法院审理破产案件的基本做法进行了细化和规范，为人民法院提供了一套重要而完备的破产案件审理规程。
《若干规定》的制定与颁布进一步规范人民法院破产案件的审理工作，为人民法院在破产案件的审理中进一步实现公正与效率提供了法律准备。
（二）有利于维护社会稳定
企业破产可能增加社会不稳定因素，这是不能回避的客观事实，而稳定是我们建设有中国特色的社会主义所必需的大局。
江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，是我们实现社会稳定并在稳定中求发展的重要思想源泉。
人民法院处理企业破产案件必须尽可能降低破产所带来的社会不稳定因素，这也是制定《若干规定》的指导思想。
《若干规定》充分体现了对劳动者权益的保护，要求企业在提出破产申请时必须提交企业职工安置预案，并从制度上对恶意破产进行了遏制。
这些规定的内容都是为了降低和消解破产所带来的社会不稳定因素，维护社会的稳定大局。
（三）有利于提高清偿率
《若干规定》将公平与效率相结合，在制度设置上充分考虑降低破产费用，加大破产财产的保护和追收力度，制定了破产财产追收的具体措施和变现措施。
在破产财产的处理上强调评估，强调公开，强调以市场定价格，相当程度地实现了从制度上提高破产债权清偿率的目的。
提高债权清偿率是破产程序的目标之一，清债率对债权的保护力度而言是一个重要指标，也直接影响到对人民法院公正处理破产案件的评价。
《若干规定》在制定的特点上就充分注重公平与效率相结合，其发布实施，必将从制度上有利于人民法院在破产案件的审理中提高债权清偿率。
（四）完善了我国破产法律制度
我国《企业破产法》颁布于80年代，内容比较简单，也不可能反映国际上破产法律制度在当代的发展。
《若干规定》以统一和规范破产程序为起草的指导思想，结合人民法院审理企业破产案件积累的实际经验，其内容丰富了我国破产法律制度，对我国破产法律制度起到完善的作用。
如前所述，《若干规定》也注意与国际惯例相一致，在我国新的破产法出台之前，《若干规定》与《企业破产法》和《民事诉讼法》中有关破产还债程序的规定一起构成了我国破产法律制度整体，成为破产法律制度重要的组成部分。
三、《若干规定》的重要内容
（一）破产案件受理的要点
破产案件的慎重受理在《若干规定》中有具体体现，因为破产案件受理不当，会影响到企业和社会的各方面。
对于不具有法人资格的企业一概不受理其破产申请。
受理中存在的主要问题是，企业虽然领取了《企业法人营业执照》，但未投入注册资金或投入的注册资金未达到法定最低数额，被人民法院依法认定为不具备法人资格的，能否作破产申请人？
《若干规定》在内容上并没有将这类企业排除在破产清算门外，是从以法律手段推广破产清算的基本思路出发的。
破产清算是目前唯一有法律保障的清算程序，企业虽被认定为不具有法人资格，但通过破产清算清理债权债务，其结果是合法的，也是负责任和可靠的。
比较企业不经清理就关门走人的做法，更加有利于对债权人合法权益的保护。
这一思路也体现在《若干规定》对被吊销营业执照的企业法人，也允许其通过破产程序退出市场，以起到引导社会正确对待企业退出市场应当清理债权债务这一兼具法律和道德的问题。
从这个思路出发，对于那些被吊销了营业执照的法人，如果清算中发现资不抵债或者不能清偿债务的，也允许通过向人民法院申请破产来进行清算。
对于金融机构、上市公司、内外贸企业、供销社等企业和特殊主体的破产，人民法院在受理上要特别慎重，法院应当熟悉国家的各项相关政策的规定，避免受理不当造成社会不稳定。
（二）防止恶意破产制度
借破产逃债的现象在破产案件审理中较常见，因为没有法律规定，该现象长期困扰着审理案件的人民法院。
为从制度角度制止这种现象，保护债权人的合法权益，《若干规定》特别规定“债务人申请破产，人民法院发现债务人有巨额财产下落不明且债务人不能合理解释财产去向的，裁定驳回破产申请。
”这样规定是阻止债务人借破产程序免除剩余债务，从而达到逃避债务的目的，避免破产程序成为逃债的工具。
并且《若干规定》还规定了配套程序，即“人民法院受理企业破产案件后，发现企业有巨额财产下落不明的，应将有关涉嫌犯罪的情况和材料，移送相关国家机关”，以进一步达到制止当事人通过破产进行逃债的目的。
国际上通认的恶意破产包括两种情况，一是债务人以恶意申请破产方式逃避债务，二是债权人以毁损债务人商誉为目的恶意提出破产申请。
我国目前实践中也存在这两种恶意破产情形，第一种情形尤甚。
比如先剥离有效资产，留下空壳企业申请破产；先转移、隐匿巨额财产或压价处分有效资产后申请破产等。
《若干规定》第12条和第15条从人民法院严把破产案件受理关出发，规定了从程序上制止恶意破产的内容。
表明司法对恶意破产的态度，具有积极的社会意义。
（三）国家计划破产
试点城市试点范围内纳入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》的国有工业企业申请破产，必须纳入全国破产计划。
纳入计划破产的，可以适用国务院特殊政策。
特殊政策主要表现为可以用破产企业的财产安置职工，破产债权和别除权都不能优先于职工安置费。
这与破产法的规定是不一致的。
《若干规定》要不要反映政策的内容？
这是需要注意的一个问题。
我们认为《若干规定》是对法律的解释，解释的内容应当以法律为依据，不应包括政策。
另外政策具有时效性，可能在短时间内就会调整，并且存在变通的地方，与破产法律和国际惯例有较大出入。
而法律和司法解释必须要在相对较长的时间内适用，具有稳定性和普遍性。
因此，《若干规定》对国家计划破产未作专门规定，仅在最后规定“纳入国家计划调整的企业破产案件，可以适用国家有关企业破产的相关政策”。
这样作一个交代，也是对人民法院在审理计划破产案件时如何适用政策的要求。
（四）破产案件审理中的审判监督
最高人民法院通过对破产法的司法解释，初步建立了对全国法院审理企业破产案件进行审判监督的法律程序，基本上可以归纳为3个方面的审判监督程序，一是上诉审，针对人民法院作出的不予受理和驳回破产申请的裁定，申请人可以向上一级人民法院提出上诉；二是申诉审，针对人民法院作出的破产宣告裁定和依职权由人民法院裁定通过的破产财产分配方案，相关当事人可以向上一级人民法院进行申诉；三是审判监督的一般性条款，规定在司法解释第104条，具体内容是：
“最高人民法院发现各级人民法院，或者上级人民法院发现下级人民法院在破产程序中作出的裁定确有错误的，应当通知其纠正；不予纠正的，可以裁定指令下级人民法院重新作出裁定。
”这个条款在内容上针对法院的所有裁定，所以称为审判监督的一般性条款。
在破产法司法解释施行后，由于审判监督是一个新程序，在司法实践中会遇到一些新的问题，比如破产案件审判监督由审判监督庭受理还是由民二庭受理的问题，按照申诉程序提起审判监督的裁定是否不停止裁定的执行问题，上级法院能否直接改变下级法院的裁定内容问题等。
破产案件审判监督的受理庭室问题，最近通过最高人民法院相关业务庭室的协调，已经初步决定在受理破产案件的业务庭室对口受理，最高人民法院准备给各地发通知来加以统一。
其他问题有待于全国法院在司法实践中通过审判调研，共同完善破产案件审判监督程序来解决。
（五）监管组与善后管理人制度
由于我国没有建立破产管理人制度，从破产案件受理后到清算组成立之间，以及破产程序终结后，破产企业的财产管理、诉讼活动等事宜均无专门组织负责，带来破产案件审理中的不便。
从破产案件的审判实践来看，在人民法院受理企业破产案件后，除随即进行破产宣告成立清算组的外，可以及时组织成立企业监管组。
监管组由企业上级主管部门或股东会议代表、企业原管理人员、主要债权银行、会计师组成，主要负责企业财产清点、保管、回收工作，企业职工安抚和企业保卫工作，企业债权清理工作等。
《若干规定》规定“人民法院受理企业破产案件后，除随即进行破产宣告成立清算组的外，可以及时组织成立企业监管组。
”
在破产终结后，人民法院可以保留或部分保留清算组成员，由他们负责破产程序终结后破产企业的其他未了事宜。
尤其是为破产企业回清在破产程序中未能收回的债权，以作二次分配。
《若于规定》第97条规定，“破产程序终结后仍有可以追收的破产财产、追加分配等善后事宜需要处理的，经人民法院同意，可以保留清算组或者保留部分清算组成员。
”
对监管组织和破产善后管理人的规定都是对破产法制度上薄弱之处的补充，符合国际惯例。
（六）破产中的担保问题
为其他企业提供保证的企业破产后，被保证的债权人能否以保证债权为由向破产清算组申报债权，是破产实体法上的一个重大问题。
在企业会计科目中保证属于或有负债，不是真实负债，企业破产后，还要不要承担保证责任？
如果承担保证责任的话，被保证人能否申报债权？
《若干规定》采取承认的态度，即规定“债务人为保证人的，在破产宣告前已经被生效的法律文书确定承担的保证责任”，属于破产债权，允许向人民法院申报，但规定的条件比较苛刻，规定以“生效法律文书”为条件。
实践中就会出现债权人在破产宣告前虽然已经起诉主债务人，但可能在保证人破产宣告时案件没有终审，拿不到“生效法律文书”，参加保证人财产分配的机会就可能为零。
对于这个问题，我们有必要合理地设想，虽然《若干规定》在文字上表述为“在破产宣告前已经被生效的法律文书确定承担的保证责任”，但不能得出当然的结论，即除此之外一切保证债权都被免除。
从司法实践出发，我们应当允许在司法解释确定的原则基础上规定一些例外，比如债权人对主债务人的诉讼已经在进行中的情况，或者保证人对债权人也享有保证债权的情况（即实践中所说的“互保”）。
四、值得注意的几个问题
（一）正确区分企业清算与破产清算的关系
我国民法通则、公司法等法律规定法人终止应当进行清算，无论是国有企业、集体企业，还是各类公司均负有在终止后清算债权债务的义务。
然而遗憾的是，我国很多企业在终止后根本不进行清算，甚至拒绝清算。
企业的开办人、股东不仅不承担清算义务，而且还抽逃企业财产，最恶劣的就是“厂消人散，关门走人”，令权利人“望门兴叹”。
法人终止后的清算是对债权人权利的保护，也是对法人及其开办人、投资人信用、信誉的最后交待。
因此，企业清算的规范程度成为一个人（开办企业的法人或者个人）、一个社会信用等级程度的标志。
而规范企业清算法律的完善程度成为一个国家信用法制层次的标志，标志着市场经济的发育程度。
由此，通过完善法律，严格执法，培养社会形成在法人清算方面的法意识，是我们的当务之急。
对此，立法机关、司法机关、工商行政管理机关应当负起责任来。
企业清算包括具有法人资格的企业清算和不具备法人资格的个体企业、私营企业、独资企业、合伙企业的清算。
由于后者开办人不享有有限责任制度的保护，开办人对企业债务承担无限连带责任，所以我们更加关心的是前者具有法人资格的企业的清算。
企业清算分为自愿清算和强制清算，前者指债务人自己进行或提出的清算，包括向法院提出的破产清算；后者指债权人提出以及被行政主管部门强行采取的清算。
在这些清算中最重要的是破产清算，无论是债权人提出还是债务人提出，破产清算是受法院管制下的清算，具有免除债务的功
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