包容性发展理念下社会基层治理的创新策略.docx

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包容性发展理念下社会基层治理的创新策略

包容性发展理念下社会基层治理的创新策略

杨爱杰李强 

【摘要】包容性发展理念突出社会经济发展的目的在于以人为本。

积极推动包容性发展是深入贯彻落实科学发展观的内在要求和具体体现；是构建社会主义和谐社会的迫切需要。

运用SWOT方法全面分析在包容性发展理念下对社会基层治理创新的优势、劣势、机遇和威胁，提出化解社会基层矛盾、提升社会基层治理的公共服务能力的方法和策略，推动社会基层治理向着“善治”方向发展，对和谐社会的构建、社会共识的培育、为社会基层治理的不断创新和完善提供有力支持。

   【关键词】SWOT分析；包容性发展；社会基层治理

   服务群众的最前沿在基层，保持社会稳定的第一线也在基层；对涉及多领域、多部门、多群体的基层社会矛盾，可以用包容性发展理念和思路妥善处理，从而保持社会基本稳定，促进社会科学发展。

包容性发展理念下社会基层治理的创新，更加倡导全社会的积极参与、包容共享，消除社会各阶层之间的排斥，不断提升社会基层治理的公共服务能力，积极培育社会共识，不断完善治理方法和策略，使社会基层治理更加科学与合理。

    一、包容性发展理念与社会基层治理

   2009年11月15日，胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为《合力应对挑战，推动持续发展》的重要讲话，强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。

2011年4月召开的博鳌亚洲论坛年会的主题是“包容性发展：

共同议程与全新挑战”。

博鳌亚洲论坛副理事长曾培炎指出，“包容性发展是所有人机会平等、成果共享的发展；包容性发展是各个国家和民族互利共赢、共同进步的发展；包容性发展是各种文明的互相激荡、兼容并蓄的发展；包容性发展是人与社会自然和谐共处、良性循环的发展”。

包容性发展是让全体社会成员都能公平合理地共享发展的权利、机会特别是成果的一种发展。

包容性发展的内涵所强调的是，以人为本、包容多元、成果共享、机会与权利均等、社会关系的和谐等。

在当前中国社会转型、社会利益关系复杂化、社会文化现象多元化和努力构建和谐社会的历史时期，涉及多领域、多部门、多群体的基层社会矛盾，需要用包容性发展的理念和思路妥善处理。

   基层是指国家、社会管理体系中的最低层次。

县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性，因而，理所当然均应属于基层的范畴。

基层之所以成为基层主要不在于管理权力相对小些，而在于在各种治理体系中其特殊的地位以及由此而形成的与中上层性质上全然不同的治理模式。

[1]（P123）治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程。

[2]（P22）社会基层治理以治理理念为基础，是中国地方治理的基础，也是社会管理体系的重要组成部分；在社会基层空间范围内，依托执政党——政府——基层民众等组成的网络体系，发挥各组成要素间协调作用，调动各种社会力量，协同完成和包容性发展理念下社会基层治理的创新策略实现公共服务的提供和社会事务的管理过程，从而达到社会发展、公民权益受到保障以及面向公民需要服务的、积极回应诉求的富有创新的治理机制。

社会基层治理所涉及内容是与基层民众密切相关的各项事务，突出表现为社会管理及公共服务职能。

社会基层治理其实就是协调基层社会不同利益之间以及不同利益主体之间的矛盾、冲突；是社会基层各组成要素共同处理公共事务的一个系统与活动过程。

     二、包容性发展理念下社会基层治理创新的SWOT分析

（一）优势（Strength）分析

   1.有助于尊重差异、包容多元，培育社会共识。

随着就业方式差异、利益关系和分配方式的多样化，人们思想活动的差异性、多变性明显增强，从而产生了分歧，使社会共识难于达成，这就要求在基层治理过程中，尊重差异、包容多元，充分挖掘和鼓励不同阶层、不同群体所蕴含的积极向上的精神，凝聚力量，最大限度地形成社会共识，使公共利益最大化。

包容性发展理念体现的是一种包容、共享的理念；是执政为民的需要；是法治社会的要求。

在这一转变进程中，包容性发展理念下社会基层治理，具有提高基层治理绩效、增进多元主体之间的包容、互信与合作程度和促进基层社会稳定等功能。

   2.有助于提升基层治理的公共服务能力。

包容性发展理念下社会基层治理，更加倡导全社会的积极参与、包容共享，消除社会各阶层之间的排斥。

对当前社会基层治理存在的问题，提出用包容性发展理念，化解社会基层矛盾，不断提升社会基层治理的公共服务能力，在对话中协调立场，在沟通交流中化解矛盾，推动社会基层治理向着“善治”方向发展，使社会基层治理更加科学与合理。

   对于发展不均衡和社会分化困扰的中国，包容性发展理念所传递的促进社会公正、保障公民权利充分实现、消除社会阶层之间的隔阂与裂隙、包容对待不同利益诉求与表达等基本价值无疑具有鲜明的针对性和强大的吸引力，对社会基层治理影响巨大。

（二）劣势（Weakness）分析

   1.利益诉求与表达渠道的不畅通。

利益的诉求与多元表达的渠道不通畅、信息不完全等所产生的相互隔阂问题，矛盾问题得不到妥善处理、民众的合理诉求得不到及时回应等问题将在很大程度上导致社会向着不稳定方向发展。

马克思说：

“追求利益是人一切活动的动因，人们为之奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”[3]（P187）利益诉求与表达渠道的不通畅，各种利益诉求没有凸显出来，各阶层的利益压力不能得到适当的释放，社会稳定的局面就难以维持。

表达是接受的前提，利益只有表达出来，才可能被接受；利益诉求表达渠道的缺失，就不可能使利益得到满足；而利益长期受到压制而无法得到解决，将会导致基层社会离心力的增强和社会凝聚力的下降。

近年来，我国群体性事件逐年增多，很大程度上就表明了基层社会各主体的利益诉求与表达渠道不通畅，利益诉求得不到充分的尊重和重视，找不到化解利益冲突的途径，所以才导致了人们寻求极端的方式来解决。

   2.选择性治理的存在。

在基层治理过程中，会出现因利益关系处理与协调进行不当的取舍，从而陷入选择性治理的误区。

基层治理普遍存在任务的逐层分解、责任的逐层下压的治理格局，而压力机制往往也是基层动力源泉。

政绩考核普遍存在重GDP而轻民生工程的投入、重大项目的建设而轻环保质量的提高等倾向的时候，不可避免会出现以利益看问题办事情，出现治理上的偏差；“权力部门化、部门利益化”，有益于自身利益的事就多管多做，于己不利就尽量不管不问，就会误导基层治理偏向“有选择性”的治理。

因为选择性治理的存在，在基层治理过程中，没有处理好民生与经济、服务与管理、发展与稳定等关系，将会导致社会的不和谐因素的增加。

因为选择性治理的存在导致的基层治理格局的不顺，没有体现公共精神、没有履行相应的公共职能及维护公共利益并促进社会公平正义，这将无助于和谐社会的构建。

   （三）机遇（Opportunity）分析

   胡锦涛在庆祝中国共产党建党九十周年大会上的讲话中提出，“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定”。

[4]（P2）这是对公共治理进行的深刻诠释；是创新社会基层治理的新机遇期。

   1.“四位一体”的参与式治理。

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“四位一体”的治理机制。

强调执政党为主导的公共治理，是社会主义建设的必然选择。

在当前矛盾凸现期，提出党的前瞻性领导，是对社会基层治理的现状、未来进行系统思考和审时度势的结果。

在基层治理过程中，党委政府积极引导和培育各类社会组织，发挥其整合社会利益，表达社会要求的功能；鼓励各类社会组织及个人参与到社会基层治理的过程中来。

参与式治理是试图弥补当前社会基层治理的不足；参与式治理对基层治理的善治起了极大的推动作用。

基层治理强调社会各主体的合作治理，参与式治理所倡导的不只是单一的政府或正式的组织参与管理，重视各种社会组织、公民个人参与到治理的过程中来。

   2.协商民主的基层治理。

在社会基层治理过程中，社会基层的所有成员都有参与基层公共事务管理的权利，并就公共事务或者关系其切身的利益，或重大问题的事情，进行自由、公开、平等而理性地表达意见和协商，以最大限度达成共识或者形成决策的过程。

协商民主在中国虽然表现为多样的形式，但都体现了协商民主的本质，其为了保障民众的政治参与权利，保持社会的和谐稳定。

协商民主是在平等、包容和理性的前提下进行共同协商的，能有效整合民意；在利益多元化的社会转型期，更需要协商民主理念来进行沟通和协调，激发各主体参与社会基层治理的热情。

基层各主体间通过协商交流，能有效地遏制权力的滥用，以此保障基层民众的合法权利。

协商民主的基层治理，

理顺了基层权力授受关系，保证了基层民众对民主治理的广泛参与，有利于吸纳民意、尊重民意，整合不同意见，通过信息的沟通，消除表达渠道不畅产生的隔阂，为基层治理的决策提供合法性来源，缓解基层社会的矛盾，增进基层各主体的信任感，从而达成共识。

   （四）威胁（Threat）分析

   当前，随着经济的快速发展，社会正处于转型期，社会利益分化和利益格局重构是当代中国社会最广泛、最深刻的变化。

社会不同利益的调整与博弈。

利益诉求多元化、信任关系的紧张、公共参与高涨、维权与维稳问题的凸显、社会整合的难度加大的特点下，如何促进社会公正、保障公民权利充分实现、消除社会阶层之间的隔阂与裂隙，如何协调社会利益关系、化解社会利益矛盾、保持社会和谐发展，成为社会基层治理过程中所面临的新的挑战。

   1.社会信任关系的紧张。

社会关系的紧张、信任度的降低往往源于利益受损、分配不公、利益诉求得不到公正的回应。

社会基层各主体之间缺乏信任，会极大地削弱基层政权的权威性；会使社会基层各主体在面临困难时，难以保持互相合作。

社会动员能力和统一合作能力的下降，发展的政策措施得不到认可，不信任进一步加深，会影响基层社会的建设发展与和谐稳定。

信任关系是合作的基础，可以从动员和同化程度来进行分析。

信任关系的缺失会使基层同化能力减弱，降低相互合作的可能性，并提高基层动员成本。

   2.维权与维稳关系问题的凸显。

随着公众的维权意识的不断提升，维权与维稳的关系就成为基层治理的一大考验。

社会不公、利益的受损是维权的重要原因。

当前社会矛盾激化，维稳的压力来自群体性事件。

重大群体性事件的发生，分析其原因是因为压力维稳的存在、处理方式的不恰当，这导致社会基层治理过程中出现越维稳越不稳定的局面。

   三、包容性发展理念下社会基层治理的创新策略

（一）用包容心态对待多元思维

   从单一言论到百花齐放，从千人一面到丰富多元，反映出思想的解放，也体现着社会的进步。

思想观念的价值在自由阐述中得到彰显，在沟通、交流的实践中进行检验。

社会基层治理中对待同一事物或者处理同一问题，因采取的角度不同而会产生不大相同甚至截然相反的结果。

以立场正确的包容心态来对待和处理问题，听取不同声音乃至反对的意见，从而形成统一意志，这是提高基层治理水平的关键。

如果我们以挑剔的心态来对待世界，就会出现那种扣帽子、抓辫子的辩论方式。

以权力意志压制不同声音，“不同即敌对”的思维模式，本质上都是狭隘虚弱的表现，无助于社会和谐的构建、健康心态的形成。

[5]（P14）

   以包容心态对待不同思维，强调在社会基层治理中对不同思想、不同价值观进行包容、借鉴和吸纳，对社会各主体进行尊重和联合，这对社会主义核心价值体系的建设，社会主义意识形态的吸引力和凝聚力的增强，民意表达渠道的拓宽，赢得民众的信任与支持，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的融洽，和谐社会的构建，起到关键的作用。

在社会基层治理过程中，各主体应具有包容的心态，坚持以人为本的理念，充分考虑在多样的社会价值观念下的利益诉求与表达需求，给予充分的疏导和整合；在对话中协调立场，在沟通交流中化解矛盾，才能最大限度地形成共识，推动思想观念的进步，从而保持社会科学发展、和谐稳定。

面对多元思维，不能采取粗暴打压的态度和方式处理，也不能轻视或者无原则地对待，而应以理性包容的心态对待，尊重差异、承认多样，积极引导，求同存异、加强沟通，消除误解、从而减轻对抗，协调各种利益关系和矛盾，这不仅关系到社会稳定，更关系到深化改革、持续发展和社会稳定的问题。

（二）用包容重塑社会信任关系

   信任是人与人相互之间的一种社会关系。

基层干群信任度的高低是实现基层稳定、社会发展的关键。

“事实上，信任是社会生活最根本的基础，如果没有最起码的信任，我们的生活将寸步难行。

”[6]（P005）信任关系对社会凝聚力、和谐社会的构建、社会基层治理的良好运转意义重大。

社会利益分化和利益格局的重构、各种利益矛盾和冲突的出现、社会信任关系的缺失，这些矛盾和冲突已经成为构建和谐社会面临的主要问题和挑战。

近年来所发生的群体性事件，分析其原因，多数在于基层群众对分配不公、利益的诉求得不到合理回应，所产生的不满和不信任情绪的发展与扩大化，所诱发的群体性对抗事件。

这些相似群体性事件，表明了基层社会信任关系中出现“信任危机”。

社会基层干群之间缺乏信任，会极大地削弱基层政权的权威性，会使社会基层各主体在面临困难时，难以保持互相合作，社会动员能力和统一合作能力下降，发展的政策措施得不到认可，不信任进一步加深，进而影响基层社会的建设发展与和谐稳定。

   良好的信任关系是基层稳定、社会发展的基础，可以提高社会基层治理的绩效，能降低社会基层治理成本，保证治理效果。

良好的信任关系是一种有效的激励手段，有利于社会基层治理的发展与创新。

用包容重塑社会信任关系的关键在于提高群众对基层干部的信任。

干群信任关系中，群众与干部是互为信任的主体，但群众对干部的信任是核心。

群众对干部的信任不仅对干部本人，还是象征对执政党和国家政策的信任。

基层干部树立群众观点、群众立场、群众路线的理念，保持基层干群之间的血肉联系、相互包容、协调化解矛盾，在存异中求同，方能不断提高社会动员能力、协调各种利益关系和矛盾，从根本上化解矛盾冲突、保持基层稳定、维护社会和谐。

   （三）妥善处理维权与维稳

   如果维权与维稳的“二元方程式”有一个常数，而这个常数一定是群众利益。

站在群众利益的角度，基层政府对于稳定就会有更弹性的理解。

公众“法治维权”，政府“依法维稳”，这才是基层走向善治的制度起点。

[7]（P14）在包容性发展理念下妥善处理维权与维稳的关系，在于公民的各项权益得到保障，社会的发展趋向和谐、稳定。

   维权是维稳的前提和基础。

有利益的诉求就会有利益的表达；有利益的表达才有相对的利益均衡；有相对的利益均衡才有长久的社会稳定；妥善处理、细心维护各方的权益，对于维稳大有好处。

当前社会矛盾激化，维稳的压力来自群体性事件。

对重大群体性事件的分析，可以看出，在社会基层治理过程中，虽然维护社会稳定放在工作的重心来抓，但由于压力维稳的存在，使维稳工作易走入误区。

分析群体性事件发生的原因往往与群众利益受损、利益诉求长期得不到满足有关。

基层干部没有正确处理好群众的利益诉求。

群众观念淡薄、群众立场不坚定、漠视群众疾苦、侵害群众利益、缺乏基层群众工作经验等使之成为群众的对立面。

密切联系群众、离不开真诚回应群众质疑与合理的利益诉求。

在社会基层治理中，基层干群关系的恶化往往在于误以为没有群众表达诉求，社会就和谐稳定；对群众利益诉求，把其当成“不稳定因素”，采取简单粗暴，回避推诿的态度，进行强制性的维稳方式，结果导致事态进一步恶性方向发展。

稳定是发展的前提。

胡锦涛在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话中明确提到“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。

”维稳的根本目的是为社会发展营造良好的环境，从而更好地保障群众的各项权益。

社会基层治理中，妥善处理维权与维稳是维护基层社会团结的关键。

维护人民权益，包容不同利益诉求的多元表达，工作的重心始终维护人民根本利益，才能对于维护社会稳定有更包容、更弹性的理解。

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