武汉市土地利用和空间布局十三五规划.docx

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武汉市土地利用和空间布局十三五规划

《武汉市土地利用和空间布局“十三五”规划》

（送审稿）

武汉市国土资源和规划局

2017年9月

“十三五”时期是现行城市总体规划实施的收官五年，当前国家战略大格局的变化对武汉带来了新的机遇，市委、市政府对城市建设发展也提出了新的要求。

为应对新形势带来的新变化，促进城市功能品质提升、特色彰显和发展方式转变，指导“十三五”期间城市发展建设，根据市人民政府办公厅关于转发武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划编制工作方案的通知要求，市国土规划局组织编制了《武汉市土地利用和空间布局“十三五”规划》。

一、重要意义和主要任务

（一）重要意义

依据《城乡规划法》有关要求，本次《武汉市土地利用和空间布局“十三五”规划》对应为城市规划体系中实施性规划的“近期建设规划”，主要是依据城市总体规划，对接同期编制的全市“十三五”经济社会发展规划，综合确定五年内的城乡建设发展目标、规模、发展方向和空间布局，对近期重要基础设施、公共服务设施、生态环境、历史文化名城、公园绿地等专项建设进行统筹安排，统筹各类城乡建设行动的重要纲领性文件。

当前阶段，武汉城乡建设发展面临一系列新机遇、新挑战，做好本次规划具有重大现实意义：

一是在多重国家战略叠加的黄金期，本次规划将对加快武汉城市发展转型具有空间战略指引作用。

十八大以来，国家陆续颁布了“一带一路”、长江经济带、推进全面创新改革试验区总体方案、超大城市等战略决策，赋予了武汉重要历史使命和重大战略任务，武汉城乡建设发展面临重要的黄金机遇期。

与此对应，需要进一步研究明确近期城乡空间发展战略安排，落实国家战略。

二是在建设国家中心城市的关键期，本次规划将对武汉城市总体规划实施发挥空间行动方案作用。

武汉经济总量跨越“万亿”大关之后，全面提升各项城市功能，实现国家中心城市建设目标成为近期工作重点。

同时，国务院批复的城市总体规划也进入最后五年冲刺收官的关键期，需要明确近期城乡建设的空间行动方案，确保目标达成。

三是在全面建设小康社会的决胜期，本次规划将为贯彻落实建设“现代化、国际化、生态化大武汉”发挥统筹平台作用。

中央部署要求2020年全面建设小康社会，武汉作为中部地区特大中心城市，市委、市政府着眼从现代化、国际化、生态化“三化”大武汉建设，是率先建成全面小康的行动指南。

在城乡规划建设方面，需要进一步梳理整合重点区域发展、重大专项建设，加强统筹实施。

（二）主要任务

本次规划立足我局规划引导和土地保障的综合职能，突出问题导向和目标导向，落实三大方面的任务要求：

一是针对城市阶段特征，明确近期空间发展的主要建设目标。

主要是在武汉工业化、城镇化发展的“换挡”阶段，突出空间用地存量、增量协调，对主城区、新城组群和外围镇村分别提出空间建设目标。

二是针对总规目标实施，明确近期功能发展的具体布局重点。

主要是按照现行城市总体规划确定的各项目标、指标，突出功能升级、协调发展，对生产、生活、生态等各类功能区进行重点布局。

三是针对当前主要问题，明确近期建设发展的具体破解要求。

主要是针对当前城镇人口分布失衡带来的“大城市病”、“新城病”等问题，突出解决问题、弥补短板，对公共服务、交通市政、绿化环境等提出具体标准和建设指导。

二、现状评估和成效问题

（一）总体评价

现行城市总体规划2010年获国务院审批以来，有效指导和支撑了武汉经济社会发展。

对照总规确定的城市定位，武汉市作为“湖北省省会”的职能和地位得以充分发挥，在省内外的综合影响力和辐射范围进一步扩大，“国家历史文化名城”的地位也得到了更多认可；武汉作为“中部地区中心城市”的框架基本形成，“全国重要工业基地、科教基地以及综合交通枢纽”的地位也得以进一步巩固提升。

但是，与同期国内特大城市出现的新问题类似，武汉当前面临粗放式空间扩张难以为继，生态环境压力持续加大，城市交通拥堵日趋严重，公共设施和市政基础设施缺口持续增多等问题，“大城市病”、“新城病”问题交织，迫切需要寻求破解路径。

（二）“十二五”建设成就和主要问题

“十二五”时期，武汉建设发展取得重大成就，一系列重大建设项目、重大城市活动顺利推进，填补历史空白，重塑城市格局，对武汉未来发展将产生深远影响。

对照总体规划有关要求，主要成就和问题总结为：

1、总体发展“大目标”基本实现，但存在发展转型的潜在矛盾。

一是总体规划确定的大目标基本实现。

2015年，武汉经济总量达到10905.6亿元，保持中高速增长态势，提前实现总规目标；常住总人口规模达到1066.8万人，城镇化率79.4%，达到总体规划预期进度；城镇建设用地总量为991.7平方公里（含已批未建用地），接近总规目标。

在城市功能方面，基本建成全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽，初步实现和巩固中部地区中心城市目标。

二是经济持续稳定发展存在隐忧。

传统形态的商业商贸、加工制造业发展仍占据主导地位，较为依赖规模扩张和要素驱动。

金融商贸、创新制造等先进业态发育不够，特别是高新技术产业产值不足深圳的1/3，科技成果转化率为35%，企业研发机构占比为30%（同期深圳数据为65%、90%），未来保持稳定增长、实现创新驱动发展存在一定隐忧。

总体来看，武汉经济发展水平与国家中心城市相比还存在较大差距，“量、质、速”均需同步提升。

三是产业功能的空间集聚效益偏低。

主城区未能建成有影响、成规模的生产性服务中心。

总规确定的鲁巷、四新、杨春湖等三大副中心，用地建成率分别为73%、23%和9%，以商业主导的鲁巷副中心基本建成，以生产性服务主导的杨春湖、四新副中心处于发展起步阶段。

新城区产业特色不鲜明，特别是大量存在“已批未建”工业用地（约134平方公里）导致用地粗放、配套困难，工业地均产值水平不高。

各类创新创业空间也缺乏有效聚集和重点突破。

2、城市空间“大格局”初现雏形，但存在人地失衡的结构问题。

一是城市空间“1+6”大格局初现雏形。

总体规划确定的都市发展区集中了全市94%城镇人口、93%城镇建设用地，实现集中紧凑发展目标，基本实现由内而外“三、二、一”的产业经济布局。

其中：

主城区大力推动二七滨江商务区、武昌滨江商务区等7大重点功能区，“多中心”格局初步显现；新城区快速推进工业倍增示范园建设。

二是各圈层人地空间分布失衡加剧。

2015年，主城区人、地规模为638.2万人、427.2平方公里，分别为总规目标的127%、97%；新城组群人地规模为219.7万人、383.6平方公里，分别为总规目标的58%、109%，呈现主城过密、新城过疏的人地指标“倒挂”现象。

同时，从常住人口变化来看，2010-2015年二环线以内常住人口增加30.8万人，是增量人口的主要集聚区域；同期六大新城组群人口增长总体停滞。

人口空间分布失衡，是导致目前主城区交通拥堵、公共服务缺口加大，而新城难以“独立成市”的重要原因。

三是局部空间格局固化压力依然较大。

一方面是主城和新城之间的边界管控压力较大。

受房地产发展和地价因素影响，新城区多趋向与主城贴近发展。

除工业园区相对独立外，“十二五”期间，34.1%的新增居住用地集中在三环线两侧3公里范围内，城市空间形态“摊大饼”的危险依然存在。

另一方面，基本生态控制线的落地实施亟待破题，目前线内78.3平方公里的待改迁项目的存量用地，对生态环境影响依然存在。

3、专项系统“大建设”成效显著，但存在局部短板的制约隐患。

一是交通大系统建设取得重大突破，但配套次支路网建设滞后，降低了整体系统效能。

“十二五”期间，武汉市空、水、铁、公等大型设施全面推进，轨道交通、快速路系统建设取得重大突破。

但与此同时，货运的铁水联运，客运的“航空-高铁”的组织转换效率偏低；支路、微循环路网建成率仅有52%，导致交通量过于集中于骨干道路，降低了路网整体运行效率和可达性。

二是市政大设施建设总体稳步提升，但局部地区、设施的短板问题依然突出。

随着一系列大型市政场站设施建成使用，2015年全市供水服务水平、污水集中处理率、环卫无害化处理率均已实现总规目标，保障能力得到有效提升。

但是，部分专项仍处于“补欠账”阶段，如消防站5分钟可达区域覆盖建成区范围为19%。

三是大型公共服务设施建设实现大幅提升，但涉及民生的小、微设施的保障水平偏低。

“十二五”期间，武汉新建辛亥革命博物馆、汉秀剧场、WTA等17座大型文体设施；新建光谷同济医院等10家医院、市福利院等6家福利机构，实现公共服务设施建设的重大跨越。

但是，城镇人口持续增长带来新的服务缺口，公益性服务设施人均用地面积4.6平方米，低于国标6.8-9.2平方米的标准。

特别是主城区中小学、基本医疗、养老服务、菜市场等普惠性基层服务设施普遍出现人均标准偏低、设施覆盖不足、服务容量不够等问题。

4、资源要素“大保护”有力推动，但存在品质特色的彰显不足。

一是生态、人文资源要素保护全面强化。

在市委、市政府的大力推动下，全社会基本形成了共同遵守和实施推进基本生态控制线的共识。

园博园、张公堤城市森林公园等一批重大生态项目的建设，大幅提升了城市绿化建设水平。

历史文脉保护方面，严格划定700余处历史遗存的紫线，建立了“5+5+6”的主城区历史文化风貌街区体系，并纳入城市规划管理“一张图”进行严格管控。

二是滨江滨湖的生态环境特色彰显不足。

尽管江河、湖泊等生态资源得到严格保护，但与之配套的大型城市公园、郊野公园建设相对滞后，2014年都市区公园绿地面积为25.2平方公里，不到总规目标值的40%，各片区绿化水平存在较大不平衡，难以实现总规“500米见绿，1000米见园”的规划目标。

三是历史人文保护与当代发展的协同性不足。

相当部分的历史人文资源处于被动保护状态，局部地段开发控制不够、开发强度过大（如江汉关地区），呈现出保护区域与周边地块的不协调。

总体来看，武汉的城市文化对城市竞争力的贡献不大，未能应充分利用文化资源，缺乏高品质文化功能区。

三、阶段特征和近期目标

（一）城市建设发展阶段

综合定量分析，武汉当前处于快速城镇化向稳定城镇化换挡、工业化中期向后期发展的过渡阶段。

就城市建设发展而言，整体进入“窗口期、转型期”。

其中，“窗口期”是指宏观发展环境和外部政策要素对武汉发展具有重大促进作用，应该抢抓机遇，按照国家中心城市的“目标导向”加快赶超发展；“转型期”是经济发展阶段和自身短板问题对武汉转型具有紧迫推动诉求，应该主动转型，按照解决大城市病的“问题导向”转型发展。

对上海、北京、深圳的案例研究显示，这一阶段的新特征主要体现在：

一是发展动力上，从要素驱动转向创新驱动；二是空间发展上，从拉开格局转向充实格局；三是建设模式上，从分散用力转向重点突破。

借鉴上述城市经验，实现武汉持续健康发展应着重突出：

一是抓住最大的机遇，提升功能、增强辐射；二是集中最优的资源，创新平台、优化空间；三是花费最多的精力，保障民生、提升品质。

（二）近期城市建设发展理念

落实十八届五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合“十三五”在城市发展中应承担的历史使命，紧紧围绕落实“现代化、国际化、生态化”大武汉战略目标，突出“谋发展、转模式、提品质、补短板”，重点强化四大核心理念。

一是更加注重创新驱动，推动转型发展。

牢牢把握创新决定城市未来、创新是引领城市发展的第一动力，以创新驱动促进经济转型升级。

抢抓互联网时代发展机遇，打造新支柱，谋划新板块，加快建设具有强大带动力的创新型城市。

二是更加注重品质提升，优化城市结构。

准确把握当前战略机遇期与建设转型期叠加、功能完善期与品质提升期交汇、主城更新期与新城拓展期并行的阶段特点，着力优化城市结构，提升城市综合功能，通过城市治理来解决“大城市病”，真正“让城市安静下来”。

三是更加注重生态建设，保护发展并重。

加强生态资源保护，保障城市生态安全，严格控制城市山水资源不受破坏，兼顾统筹生态保护和功能建设，构建全市“蓝绿网络”，形成“江穿城、城镶山、山拥绿、绿映景”的生态空间体系，提升武汉市环境品质。

四是更加注重以人为本，强化民生保障。

在稳步推进重大项目建设同时，更加突出“人本”理念，大力推进民生工程建设，强化医疗、养老、教育和文化体育等民生设施的全覆盖，把市民对美好生活的向往作为城市发展建设的终极目标。

（三）近期规划目标

1、主要依据

本次规划目标的确定依据主要包括三大方面：

一是武汉市第十三次党代会报告和政府工作报告，明确了今后五年全市工作的总体要求：

聚力改革创新，奋力拼搏赶超，全力推进经济社会持续平稳健康发展，加快建设国家中心城市，高水平全面建成小康社会，加快建设现代化、国际化、生态化大武汉，为复兴大武汉打下坚实基础。

二是《武汉市国民经济和社会发展第十三个五年规划》，该规划明确“十三五”时期，武汉市经济社会发展主要目标是：

率先全面建成小康社会，基本形成具有武汉特色的特大中心城市治理体系，基本形成国家中心城市框架体系，巩固综合经济实力全国城市第一方阵地位，力争进入第一梯队，中国中部中心地位进一步凸显。

三是《武汉市城市总体规划（2010-2020年）》，该规划明确至2020年将武汉建设成为经济实力雄厚、科技教育发达、产业结构优化、服务体系先进、社会就业充分、空间布局合理、基础设施完善、生态环境良好的现代化城市，成为促进中部地区崛起的重要战略支点和龙头城市、全国最重要的中心城市，为建设国际性城市奠定基础。

2、规划目标

结合武汉市第十三次党代会报告、政府工作报告、城市总体规划和“十三五”规划相关要求，确定近期城乡建设发展的三大主要目标：

一是综合功能方面，进入国家中心城市行列。

国家创新中心的示范带动作用大幅提升，国家先进制造业中心基本达成，国家商贸物流中心初步实现，稳定保持经济社会中高速发展，顺利实现产业结构从二三产交织转向三产主导。

二是空间发展方面，全面巩固升级“1+6”城市格局。

落实城市“六线四界”永久固化，适应并主动调控人口发展分布，主城区人口过快聚集初步遏制，新城组群人口过疏分布得到充实，镇村人口初步实现有序集中，在巩固“1+6”的城市空间格局的基础上，落实新一轮总体规划空间结构，突出未来重点发展方向，促进“1+6”向“133”全域城市体系转变。

三是品质标准方面，基本实现各类设施现代化。

高端公共服务设施进一步扩容升级，基础民生服务设施基本实现均衡覆盖；区域及骨架交通设施进一步提升效能，微循环、慢行系统实现整体改观；生态框架保护进一步巩固落实，城市绿地系统、水网环境品质大幅提升；历史文化保护进一步强化特色，重点地段和节点魅力显著增强，实现“生态宜居武汉、文明武汉、幸福武汉”建设迈上新的台阶。

（四）近期建设主要指标

1、城市发展规模

城镇化发展目标。

运用综合增长率法、线性模型回归法等多种方法，结合武汉市城市总体规划、武汉市“十三五”规划的发展规模目标，预测至2020年全市总人口将达到1200万左右（年均增长约27.6万人），其中，城镇人口为1008万人（年均增长约31.2万人），城镇化水平84%（年均提升约0.77个百分点）。

耕地保有量目标。

根据省国土资源厅下达武汉市土地利用总体调整完善主要指标，到2020年全市耕地保有量为3013平方公里，基本农田保护面积2432平方公里。

建设用地目标。

“十三五”期间全市累计新增建设用地指标为205.5平方公里，预计建成110平方公里左右（年均增长约36.8平方公里），“三旧”改造建设用地36平方公里（年均改造5-6平方公里），规划期末建成城镇建设用地总量达到1100平方公里左右。

土地供应目标。

加大土地供应力度，前五年累计平均供地率不低于60%，中心城区要提高存量建设用地在土地供应总量中的比重，优先保障民生和现代服务业发展用地。

新城区土地供应要优先保障基础设施、民生、扶贫开发、战略性新兴产业、工业发展用地。

3、近期建设指标体系

对照总体规划有关标准，考虑当前建设水平和“十三五”规划要求，按照“达标项再提升、未达项补短板”的思路，规划提出城市规模、土地利用、公共服务、生态人文、基础设施等5类、31项具体指标。

表1:

2020年城市建设规划指标一览表

指标项

单位

2015年现状值

2020年规划值

城市规模

经济总量

亿元

10905.6

19000

市域常住人口

万人

1066.8

1200

市域城镇人口

万人

847.1

1008

市域城镇建设用地

平方公里

998.7

1100

人均建设用地

平方米/人

117.9

109.1

土地利用

耕地保有量

平方公里

3388

3013

基本农田

平方公里

/

2432

新增建设用地

平方公里

51.5

205.5

供地率

/

/

[60%]

公共服务

人均文化设施用地

平方米/人

0.21

1.21

人均体育设施用地

平方米/人

0.37

0.8-1

医疗卫生

床/千人

7.61

7.8

中小学

所

1025

1285

福利设施

床/百老人

3.7

≥5

菜市场

个

528

727

生态人文

公园绿地

平方公里

25.2

67.1

人均公园绿地

（园林口径）

平方米/人

11.12

12

绿化覆盖率

/

39.65%

41%

历史文保

/

16片历史地段

16片历史地段

基础设施

区域交通

航空客运量

万人次/年

1300（吞吐能力）

4500（吞吐能力）

公路总里程

公里

15394

16000

港口集装箱吞吐量

万TEU

323（集装箱吞吐能力）

500（集装箱吞吐能力）

城市交通

轨道交通

公里

125.4

400

主城区快速路

公里

233

300

次支路网

公里

1561

1900

市政基础设施

供水

万立方米/日

480.7

645

供电

千瓦时/人.年

4376

7306

污水

万立方米/日

279

519

环卫

吨/日

12100

16600

排涝

抽排立方米/秒

953

2000

消防

座

47

127

四、近期重点和建设策略

（一）近期建设范围识别

本次规划以2015年现状城镇建设用地为基础，分三步识别确定近期建设用地范围:

第一步识别成熟区，主要保留状建设质量较好，设施配套较完善的成熟地区；

第二步识别动力区，主要考虑各类已建、在建基础设施的服务覆盖范围，同时考虑现状“已批未用”建设用地范围；

第三步识别调控区，主要剔除“五线”等开发管控边界，并考虑人口增长带来的设施容量不足的限制。

综合分析，确定至2020年建成城镇建设用地总量达到1100平方公里左右，其中增量开发空间110平方公里左右，存量改造空间约36平方公里左右。

（二）近期人地空间统筹

针对当前各圈层人地分布不匹配、不均衡的问题，通过趋势外推法、居住容纳法、经验参考法等方法，针对主城区、新城组群、农业生态区等进行人口、用地综合定量分析，明确近期人地空间统筹思路是：

一是合理控制主城区人口总量，重点消化“三旧”存量用地。

2020年城镇人口规模布局调控目标为710万人（三环以内660万人），城镇建设用地465平方公里。

其中，存量建设用地改造规模为36平方公里，新增建设用地控制在11平方公里左右。

考虑适度余量和合理密度，规划按750万人标准进行各类公共服务设施、基础设施配套建设。

二是着力扩大新城组群人口增量，消化“已批未用”用地并适度连片扩张。

2020年城镇人口规模布局增长目标为250万人，城镇建设用地580平方公里。

其中，消化“已批未用”用地约75平方公里，新增建设用地约80平方公里。

考虑适度余量和合理密度，规划按280万人标准进行各类公共服务设施、基础设施配套建设；6个新城组群人口增量8-15万人不等。

三是有序集中农业生态区人口存量，适度增加小城镇建设用地。

2020年城镇人口规模布局总量目标为48万人，城镇建设用地55平方公里。

其中，就近吸纳和转化农村人口15-17万人，新增城镇建设用地15平方公里左右。

考虑适度余量和合理密度，规划按60万人标准进行各类公共服务设施、基础设施配套建设。

（此外，农村地区人口总量控制在190万人左右）

（三）近期建设重点

依据城市总体规划确定的“1+6”总体结构和功能布局，基于近期建设空间范围识别、人地空间统筹和“十三五”规划要求，围绕建设“现代化、国际化、生态化”大武汉，统筹全域城乡空间发展，主城区进一步提升现代服务业功能，做强“中部之心”；新城组群进一步推进产城融合，建设实力新城；农业生态区进一步推进四化同步，打造“功能小镇”和“生态村庄”的镇村体系，突出近期建设重点，加快主城区“一轴一心一城”，新城区“六组群多区片”等重点建设。

1、优化提升武汉长江主轴

重点围绕主城区长江段，集中展示长江文化、生态特色、发展成就和城市文明，打造世界级城市中轴文明景观带。

以长江主轴为统筹，打造城市交通轴、发展轴、文化轴、生态轴、景观轴，强化“五个提升”：

功能与活力提升，重点强化金融商贸、总部办公、文化创意、休闲旅游等现代服务中心功能；景观与形象提升，建设集中反映“江城”景观特色的城市滨水空间，打造“长江都市画廊”；生态与旅游提升，建设垂江绿廊，联通两岸绿网，构建通江亲水格局，塑造优质滨水空间；交通与基础设施提升，加密垂江通道，串联慢行网络，突出水陆融合，改善基础设施条件；文化与品牌提升，挖掘地域文化资源，扩大文化传播，打造长江文明传承与创新中心。

2、启动规划建设“长江新城（新区）”

坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，按照“创新名城、生态绿城、现代智城、国际友城、创富之城”的总体目标，启动规划建设“长江新城（新区）”，对标世界一流标准，形成基础设施体系框架，形成高端产业、高效经济的产业雏形，打造代表城市发展最高成就的展示区、全球未来城市的样板区。

突出中心功能，建设能够体现武汉“长江中游城市群”中心城市地位的高端现代服务中心；突出创新驱动，建设能够体现武汉“全面创新改革试验区”国家战略功能的创新创意产业基地；突出生态文明，建设能够体现长江大保护、做足水文章的生态示范窗口。

3、加快建设“东湖生态绿心”

按照“建设东湖城市生态绿心，传承楚风汉韵，打造世界级城中湖典范”的总体要求，通过绿道串接东湖、杨春湖地区、楚河汉街、周边高校区等功能区，实现区域功能融合。

创造开放融合的功能空间，促进活力人文城市建设。

挖掘城市人文底蕴，植入国际事件，对接城市界面，提升城市活力。

挖掘山水共生的生态景观，创造独特精致的景观。

梳理城市山水脉络，开展生态修复，提升景观，完善配套，塑造自然生态景观格局。

4、充实升级六大新城组群。

推进“1+6”城市空间结构向“133”结构转变，有重点地分类推进各大新城组群建设发展，继续推进新城中心、工业园区、地铁小镇和郊野公园等重点功能区建设，加强重大交通设施和保税功能平台的联动，提升制造业能级，增强公共服务水平和人居环境质量。

其中，东南、西南、北部等三大新城组群侧重新城中心功能再提升，促进产城深度融合发展，以打造综合功能强、建设水平高的“副城”为目标实现升级；东部、西部、南部等其他三大新城组群侧重工业发展再升级，进一步强化产城互动发展。

5、打造特色农业发展区片。

根据“精准扶贫、农民增收”的总体要求，按照“以点带面、示范带动”的行动思路，沿主要国道及放射道路，按照现代化设施农业、都市型观光农业等不同发展模式，推进“一二三”产业融合式发展，形成若干特色发展片，带动城乡一体化发展。

优化镇村居民点布局，加强镇村设施配套，打造用地集约、生态宜居、服务均衡的镇村空间发展格局，实现镇村有序发展。

（四）近期建设策略

坚持总体规划“大发展+大保护”兼顾并重的指导思想，贯彻市委、市政府关于建设现代化、国际化、生态化大武汉的有关部署要求，规划确定近期建