空间规划体系建设重构.docx

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空间规划体系建设重构：

国际经验及启示

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  更新时间：

2009年02月20日 

城市规划网（）12月10日消息：

[摘要]转型时期，伴随着经济的快速增长，空间结构失衡问题应重点关注。

空间规划注重空间结构平衡，注重可持续发展，是政府实施宏观调控、维护区域和空间平衡的重要手段。

中国空间规划体系的建设还处于探索阶段：

而德国的空间规划已经较为成熟，整个空间规划体系清晰完善，贯彻可持续发展的思想，既有公众性又有法律保障。

这为中国提供了有益的经验和启示，值得有选择地借鉴。

　　改革开放以来，伴随着体制的逐渐转型，中国的经济保持着强有力的增长态势，但与此同时，一些问题也随之显现，比如，过度开发所导致的资源紧张及其生态、环境问题，城乡发展的不平衡，快速的城市扩张所导致的大量耕地损失，人力资本向发达地区的单向流动等。

这些问题都表明，中国的空间结构存在不平衡，而土地的无序利用则是其中最重要的因素。

空间平衡意味着在不同区域内实现人口、经济与资源环境协调。

 空间中人口的合理安排与经济发展密切相关，因为经济的发展离不开入的居住与劳动。

在一定程度上，中国的区域不平衡并不在于区域经济发展水平的高低，而是由于人们没有把注意力集中在区域经济发展上，导致大量的劳动力和人才从欠发达地区单向流人到发达地区，使发达地区面临巨大的人口压力和自然资源的过度损耗，最终导致区域经济水平、人均收人以及公共服务水平的差距逐渐加大。

空间平衡发展的理念要求认识剑资源不是取之不尽、用之不竭。

在中国科学发展、共建和谐社会的总体发展目标框架下，必须要考虑如何实现人、社会、自然的和谐共处，实现社会经济的良性发展一 世界发达国家的发展经验表明，规划与市场并不矛盾。

市场经济的存在并没有占据规划的发展空间。

在社会主义市场经济条件下，规划依然在实现国家战略目标、弥补市场失灵、公共资源优化配置以及实现可持续发展目标等方面扮演着重要的角色。

中国以往的规划特别重视总供给与总需求，注重产业结构的优化提升，空间平衡发展意识较为缺失。

而空间规划则注重空间合理布局和开发利用，是政府统筹安排区域空间开发、优化配置国土资源、调控经济社会发展的重要手段。

因而中国空间规划体系的建设已迫在眉睫。

德国的空间规划较为成熟，其经验值得中国在建立空间规划体系时借鉴。

　　一、德国空间规划概述

　　20世纪80年代末以来，一些发达国家如德国在规划理论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性，各种规划形式开始统合成为一种整合的、协调的和战略性的公共管理体系。

德国是欧洲人口最多的国家，人口密度也很大（230人／平方千米），远超出欧洲的平均水平（146人／平方千米）。

1990年后，德国面临的最大问题就是区域发展的不平衡，人口老龄化、城市扩张对其周边农村土地的占用以及城市拥挤、环境质量下降等问题。

为此，德国空间规划在保障个人发展权益的基础上，把消除区域和结构失衡、合理开发和保护自然资源、确保土地可持续利用作为空间发展的最终目标。

现在，德国的空间规划正在实现着“可持续空间发展”的目标，它将促进经济、社会及生态的和谐共存，创造稳定、公平的新秩序。

（一）空间规划理念

　　空间规划政策所追寻的目标包括：

“可持续的空间发展”、“区域内均等的生活条件”以及“注重区域本地资源”。

首先，空间规划政策就是要保证自然作为当代及后代生存发展的基础。

因此，就要着重解决人与资源环境之间的供需矛盾，解决交通的拥挤和污染川题。

可持续的空间发展把空间生态承载力与经济、社会发展对空间的各种需求这个三维系统放在平等的位置。

其次，“创造均等的生活条件”是德国的宪法所规定的宗旨和要求。

但这并不是说绝对的平等，比如相同的经济水平或者相同的发展程度，而是说给国民提供均等的住房、就业、教育、物质和公共服务机会。

平等不可能是一个绝对的标准，也需要视不同区域的具体情况，如资源禀赋、历史沿革以及价值取向等。

最后，德国的不同区域有不同的优劣势，当地居民最熟知这些特点。

因此，空间发展的措施只有当地区域自己制定和实施才最有效。

而州政府必须对发挥这些区域的优势和潜在能力提供必要的支持。

 德国的空间规划主要致力于解决两个问题：

一是解决区域空间发展的不平衡，包括城市地区、农村以及偏远地区（海岸、国界地区）；二是解决城市内部的土地利用问题，涉及就业、居住、商业以及开放地的安排等。

所以，德国空间规划的内在框架是按照人口、基础设施建设以及就业为基本原则的。

居住地和空间结构受到人口、就业以及不同的基础设施对土地的需求以及配置所分割和影响。

事实上，这些不同方面之间是一种交互式的关系，而这些相互作用的活动影响着空间结构、空间发展的变化。

比如，居住地或者商业用地的坐落将影响土地利用结构、空间利用密度。

人口流动以及运输业的发展会带来对交通设施需求的膨胀。

与此同时，基础设施及其发展建设也会对居住地的选择以及商业用地的选择带来影响。

（二）空间规划体系

　　在德国，空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具，它分为空间总体规划和部门规划两部分。

空间总体规划体系包括国家层、联邦州层和地方层三个层次。

其中，国家和联邦州层的规划称之为空间规划，而地方层次的规划称为城市土地利用规划。

 国家空间规划本身并没有相应的工具来实现其目标，只制定空间发展的总目标和原则，并通过部长级会议参与州空间规划的编制，以保证国家空间发展目标和原则在州及以下级别的空间规划中得以贯彻：

 联邦州空间规划的主要任务是处理州范围内的空间结构、核心区域结构、基础设施以及合理安排居住区和露天场地等，旨在全州范围内建立和保障均等、健康的生活和工作环境。

在德国的空间规划体系中，区域规划是位于州空间规划以下的实现联邦州内不同区域发展目标的一种功能性规划。

联邦空间规划法要求那些包含了多个高度聚集中心的州编制区域规划，并要求区域规划与其。

上、下级规划之间建立“交互反馈机制”。

区域规划与州空间规划的任务不完全相同，区域规划以土地利用为核心主要是完成以下目标：

补充和实现具体的联邦空间规划和州空间划划原则、目标：

总览区域内部的结构和发展问题，制定特定目标，适当顾及地方政府规划；根据区域发展需要，协调上级项目，并把项目宗旨结合到区域规划中， 根据《联邦建设法典》，地方城市土地利用规划的任务是计划和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具体、很独立的规划，而只有在规划过程的最后阶段才涉及联邦州的相关规定，除非有例外或遇到需要再进一步审核的情况，比如（污染）排放控制、历史遗址和自然保护地等。

城市土地利用规划包括两个部分，即预备性土地利用规划和约束性土地利用规划，这两个地方性规划后来在学术上明确地定义为城镇建设指导规划。

预备性土地利用规划大致划分出整个城市的用地类型。

对于城市发展来说，预备性土地利用规划的特殊重要性在于它为土地资源的利用提供了一个基本的指导意见。

约束性土地利用规划拥有法定约束力，并通过此约束力来控制和引导城市发展结构，以及合理安排土地用途和优化土地利用并以条例或市级法律的形式颁布。

部门规划决定着某项特殊工程或项目的授权和开展，是具有针对性的专项规划，比如交通、农业、国防以及环境和生态保护等，这种功能迥异的空间总体规划和部门规划体系以及各项规划自身独有的职能保证了规划在不同层次的协调与配合。

（三）空间规划的编制与保障

　　由于城市土地利用规划有具体性和针对性等重要特征，这里以城市土地利用规划的编制为例来介绍规划的编制过程。

城市土地利用规划的编制程序都较为正式，并且要依法进行。

实践中，规划的修编开始于规划编制决议。

这项决议要先于规划编制的启动阶段，这样，规划的各项需要以及城市发展规划的需要就可以有足够时间来检验并得到满足。

在做出规划决议之前，如果各方利益的权衡没能达到空间总体规划和州空间规划所制定的所有目标，地方政府必须要向州空间规划职能部门提出意见。

在规划的编制过程中，公众参与必不可少。

公众、公共部门以及其他公共机构的参与包括两个阶段，《联邦建筑法》把它们分为早期参与和正式参与两个部分。

早期公众参与是告知公众规划的一般目标和目的。

人们可以在规划未成形之前提出自己的建议和意见。

此外，市政当局还需要尽可能早地把规划目标和宗旨通知给公共部门和其他公共机构，并且邀请他们提出意见。

此后，职能部门便初步编制完成规划草案并予以公示。

一般来说，规划草案的公示期为一个月，并附有解释说明书及前一阶段的公众建议和意见。

正式的公众参与则随着规划草案的公布同时开始，此阶段公众仍有机会再次对规划草案提出建议和反对。

这些建议和意见将会在随后的利益权衡过程中被考虑。

如果土地利用规划的影响涉及邻国的利益，市政当局还需要以互惠、平等的原则与这些国家进行必要的协商和沟通。

如果在随后的利益权衡中，目前的规划草案被认为还需要修改，那么公众展示过程还需再次进行。

约束性土地利用规划最终由市政当局采用，并以条例或市级法律的形式颁布。

约束性土地利用规划，包括规划文本、解释性说明、常见问题解答以及相关文件在内的补充性资料都必须公开并便于公众查阅。

所以，德国的空间规划更类似于一个“契约”，它是由政府、公众以及各个利益相关者和机构共同达成的一项“协议”、 德国的空间规划与十同应法律法规是相辅相成的，为实现空间规划的实施提供了保障，以法律为编制基础的总体空间规划丰要分为三个层面：

最高层次为国家（联邦）层次，主要法律依据有《联邦空间规划法》；而到联邦州层次，各州政府所订立的法律根据各州具体情况而不同，比如北莱茵一威斯特法伦州层次有《州规划法》；而地方层次，主要法律依据为《联邦建筑法》。

除此之外，还有些针对专项规划的法律法规。

比如《土地征收法》、《废弃物防止、循环和处置法》、《能源与天然气供给法》、《联邦自然保护法》、《联邦水利法》等。

　　二、中国空间规划体系建构：

比较与启示

　　中国在建立空间规划体系时。

要结合国情，有选择地借鉴德国的经验

（一）德国空间规划的基本特点

　　德国空间规划是以土地利用为核心逐渐发展变化的。

德国的空间规划与欧洲大多数国家一样是在城市规划的基础上发展起来的，而城市规划的核心就是土地的利用与空问配置。

20世纪初，德国的城币总体规划开始越过城市原来的界限，发展到大城市与其郊区的统一规划和协调。

鲁尔区的建设所带来农田、森林消失以及环境污染等问题使德国意识到规划还必须解决区域性问题，如交通、绿地和居住区等、1920年正式成立的“鲁尔矿区居民委员会”标志着德国区域规划的开始，并于1923年编制了“区域居住区总体规划”。

1990年后，针对新的情况，规划的目标转向消除区域差距，创造全联邦均等的生活条件，当今德国的空间规划，在宏观上，通过计划基础设施布局、控制人口流动以及引导就业来维持区域土地利用结构的平衡，在微观上，通过城市土地利用规划来具体计划徊实施建造工作。

经过百年的发展，德国空间规划在保护自然资源与景观、优化土地资源配置、发挥地方优势以及促进区域协调与可持续发展等方面发挥着极其重要的作用，并呈现以下几个特点：

 第一，体系：

清晰、互动反馈机制完善。

 第二，目标：

为居民创造均等的生活环境，突出可持续发展目标。

第三，实施：

法律完备并与规划层级配套，民主决策机制完善。

（二）中国规划存在的主要问题

　　中国并非不存在具有空间意义的规划，事实上，中国目前的规划，如区域规划、城市规划、土地利用规划、农业规划、环境规划等都涉及空间发展的问题，并在市场经济建设时期发挥了巨大的贡献。

但随着市场经济体制的日趋完善，旧的规划体系很难适应科学发展观的需要，存在的主要问题包括：

　　1.现行规划没有真正落实可持续发展的要求，一方而是部分规划的法律约束力有待提升：

另一方而，一度时期GDP的增长被看作是发展的唯一目标，而空间结构平衡没有加以重视，以致于GDP及其增长率成为考核地方政府的最重要指标，因此，劳动力过剩、社会分配不公、资源环境的恶化以及区域空间失衡等问题凸显。

　　2.体系欠清晰，规划交叠现象比较