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推进依法治校提升高职院校治理能力

我国高等职业教育发展至今，正在由粗放式向内涵式转变，

同时突出服务发展、特色发展、创新发展等可持续性新要求，与

此相伴，对高职院校治理水平提出了更高标准，其管理能力面临

着前所未有的挑战。

但是，缘于地方性、传统性、层次性等诸多

因素，高职院校普遍存在着行政化倾向相对严重、大学治理经验

积淀不够、管理队伍素质整体偏低等“硬伤”，集中表现在行政

管理活动和教育教学活动缺失高等性与职业性的应有规范。

然而，通过贯彻落实依法治教、依法治校战略，可以有效促进高等职业教育规范化、科学化、精细化建设，不断提升高职院校治理水平与治理能力。

一、必然性分析

2013年11月党的十八届三中全会提出：

“全面深化改革的

总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系

和治理能力现代化。

”其中提法的改变引人注目，即由“管理”

变为“治理”，虽一字之差但内涵迥异。

与“管理”不同，“治

理”包含有民主、文明、公正、服务等先进理念与价值，这与法

治的理念与价值追求相契合、相承接。

可以说，法治建设与治理

能力现代化建设相辅相成、相互为用。

1993年党的十四届三中全会召开并提出我国经济体制改革

的目标就是建立社会主义市场经济体制。

众所周知，市场经济就

是法治经济，随着市场经济改革的不断深入，高职院校生存与发展的法律环境发生了深刻的变化。

通常，环境是指围绕某一主体的各种因素，是相对主体而言的，环境发生变化，必然导致主体随之改变。

在国家整体层面，1997年9月党的十五大首次提出

了依法治国基本方略，两年后将其写入宪法修正案；2014年10月党的十八届四中全会第一次专题审议法治建设问题，就全面推

进依法治国若干重大问题作出决定。

在职业教育层面，2014年5月发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出：

“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境。

”同年

6月教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划

（2014―2020）》中提出：

“完善体系建设、管理、运行的法律

法规和基本制度。

”2015年8月教育部印发的《职业院校管理

水平提升行动计划（2015―2018）》把“依法治校、自主办学、

民主管理的运行机制基本建立。

”作为工作目标。

可见，我国实

施依法治国方略逐渐步入“深水区”，各个层次、各类组织正在

全面推进法治建设。

与此同时，不断强化的法治建设力度使得政

府部门的法律意识以及社会公民的维权意识也在不断增强，而高职院校作为公共教育资源，其机构、人事、资金、项目、专业、

学历、招生等办学行为必将接受越来越多的法律规制与社会监督，尤其是教师、家长、学生等利益密切相关者迫切要求学校的行政管理活动和教育教学活动必须正当、规范。

然而，与实施依法治国和治理能力现代化的要求相比，高职

院校在管理理念、制度建设、运行机制等方面仍存在着不小差距。

在行政管理方面，由于对依法治校的意义、作用、目的不甚理解，一些干部甚至片面认为“按制度、按程序办事会影响效率”；以大学章程为核心的制度体系尚需进一步完善、优化，未真正理顺

行政权、学术权、政治权、社团权等权力与权利自身及相互间关系，潜在的冲突与矛盾尚未有效化解；“不依制度、程序办事”的旧习惯、旧常态还比较顽固，按规则、原则行事的新机制、新常态还远未建立，等等。

在教育教学方面，因政、校、行、企多

元主体协同办学的产教融合体制机制未真正形成，专业设置与地方经济、产业发展存在不同程度的脱节，工学结合、现代学徒制等人才培养模式改革质量不高、深度不够；以职业能力为导向的教学规范化、标准化建设相对滞后，课程体系、内容、实施等方面未能充分体现高职教育特色；教学模式改革规范性不够与灵活性缺乏两方面问题同时存在，“放任自流”与“一刀切”现象均比较严重，未能有效贯彻“因材施教”和“以生为本”的教育思想；教育教学评价规范体系未真正建立起来，对专业、课程、教学、科研、培训、教师、学生等方面的评价、引导、监控不足，质量保证体系虚而不实，等等。

上述存在的种种问题，均集中反映在规范性不够方面。

这里需要说明的是，依法治国与法治本质上一致，两者之间

是一体两面的关系。

依法治国与法治均是以民主为前提，以依法

办事为核心，以权力正当运行为重点的社会管理机制[1]，具有

规范化、科学化、精细化等特征。

毋庸赘述，依法治校亦具有上述特征与作用。

因此说，高职院校推进依法治校是实现治理能力现代化的有效途径和必然要求。

二、思想性分析

古人云：

“知行合一”，实施依法治校，提升高职院校治理

能力，首先是要解决价值倾向问题。

如前所述，在推进依法治校

过程中，最突出的认识误区是所谓法治会影响效率，其理由似乎

非常“朴素”，即“按制度、按程序办事太繁琐，太浪费时间。

”

我们知道，效率一词的使用十分广泛，含义也非常丰富，涉及管理学、经济学、社会学等诸多领域，而此处我们仅作狭义理解，特指工作效率、办事效率、经济效率等。

本文以为，效率是高职

院校发展的基本价值目标，而法治以其特有功能来提升效率，实现效率的最大化。

主要原因在于，法治能够更好地维护管理活动中的各种权利，以调动相关主体的积极性，促进工作效率；法治

通过合理分配权利、义务，最大限度地减少摩擦与矛盾，提高办事效率；法治确认产权关系，排除他人对财产和利益的侵犯，保障经济效率；法治保护和创新管理制度、运行机制，能够有效推动学校各项事业稳步发展。

其次是要转变治理理念。

在有社会组织存在的历史上，能够指导或引导人们行为的社会控制力量或工具，包括法律、权力、

行政、宗教、道德和习惯等[2]。

这些规范共同调整社会中的各种人际关系，实现秩序与正义的基本价值，但在不同历史阶段，

受各种因素的影响，各自所处的地位与作用不同。

纵观世界历史，国内外经验、教训告诉我们，人类发展到法治社会，必须树立法

律至高无上的基本理念，它要求一切组织和个人都必须在宪法和法律的框架下行为。

我国现行宪法第5条有类似的表述：

“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

”基于此，

具体到高职院校层面，必须要树立尊重章程的理念，遵循以章程为核心的制度体系，规范开展各项行政、教育、教学管理活动，一方面要规范权力运行，防止权力滥用，预防腐败滋生，处理好权力与责任的关系；另一方面要敬畏权利，尊重和保护师生员工的主体地位和切身利益，强化民主管理的理念，使教师和学生能

够直接参与学校管理，处理好权利与义务的关系。

最后是要养成法治思维。

清末法学家沈家本曾说过：

“法立而不行，

与无法等，世未有无法之国而长治久安也。

”[3]法治要有效运行，除立法、执法、司法环节外，社会组织和个人的守法是基础，而养成守法思维习惯是关键。

高职院校实施依法治校，各级党政管理干部和教职员工都要逐步养成守法的思维习惯。

对于领导干部，一是要养成合法性思维习惯，在党政管理过程中凡事要考虑其合法性，审查是否符合法律、法规、政策以及学校的规章制度，逐步消除凭感觉干事的旧习惯；二是要养成程序性思维习惯，尤其是涉及“三重一大”等重要事宜，必须按照职责划分经过学校

党委会、校长办公会或各自专题会程序，逐步摒弃嗜好现场“拍板”的恶习；三是要养成权力制约思维习惯，特别是学校领导班子成员，在思想上要处理好“权大”与“法大”的关系，逐步习惯于接受规则的约束。

对于广大教职员工，要养成依法办事的思维习惯，秉承依法享有权利并行使权利，依法承担义务并履行义务的习惯，在思想上处理好自由与纪律的关系；同时要积极守法、护法，强化公共领域意识与公民意识[4]，主动维护法治尊严，坚决与破坏制度、违反规则的行为作斗争。

三、实体性分析

处理好权力与责任、权利与义务的关系，才有可能追求实体正义。

根据我国法律，高等院校被认为是一种从事教育、科技、文化等活动的具有自主办学、自主管理的非盈利性质的社会服务组织，其法律性质是“事业单位”，这种法律性质具有双重性特点，即在一些事务中是行政主体性质，而在另一些事务中又是民事主体性质[5]。

在西方发达国家特别是英美法系国家，高等院

校的法律性质比较明确、单一，即属于民事主体性质。

相比之下，我国高等院校的管理工作更具艰巨性和复杂性。

基于此，作为高等教育的一种类型，高职院校的法律性质同样具有双重性，其管理工作必须充分考虑这一特点，重点在于厘清领导干部职权与职责以及师生权利与义务的关系。

一是要逐步理顺管理体制。

高职院校是一种特殊的社会组

织，其管理体制主要涉及权力治理结构及其相互关系问题，这些

权力至少包括行政权、学术权、政治权、社团权等，具有多层次、多元化、复杂交织性等特征。

然而，学校内部治理的主要矛盾在

于如何解决行政权力与学术权力自身及相互间的关系问题。

具体

而言，一是行政权力自身关系即党政关系问题，应当承认，在我

国不同历史时期，高校内部的党政关系表现出不同的形式，

如校

长负责制、党委领导下的校长负责制等，

表明自建国以来我国高

校中的党政关系还处在不断完善的过程中

[6]。

为此，2014

年中

办印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责

制的实施意见》，重申了民主与集中、集体领导与个人分工、党

委领导与校长负责的关系，有利于进一步理顺党政关系，

并符合

我国国情和高等教育发展规律。

二是行政权力与学术权力关系问题，高校所具有的学术性是一种有别于一般社会组织的独特性

质，呈现出目的的自然模糊性、结构的松散联合性、技术的个体经验性、信念的矛盾冲突性等特征，因此高校管理工作不可能像政府组织或企业组织那样，过多地采取刚性手段，抑或以行政权

力代替学术权力，倘若如此，高校将失去其活力和创造性[7]。

二是要不断完善规章体系。

推进依法治校，提升治理能力，需要有法可依、有章可循，需要形成一套完备的、高质量的规章制度体系。

根据我国《教育法》、《普通高等教育法》、《职业教育法》、《中国共产党普通高等院校基层组织条例》、《职业院校管理水平提升行动计划（2015―2018）》等法律、法规、规章及规范性法律文件，逐步建立起以章程为核心的学校内部管理

制度体系，涵盖党政制度、学术制度、民主制度、教育制度、教学制度等，主要涉及不断规范党委会（常委会）、校长办公会、学校专题会，以及干部、人事、财务、资产、学生、后勤、安全等制度；逐步健全学术委员会、教学委员会、职称评定委员会、

教授委员会和二级学术委员会等制度；继续加强党内民主、教代会、学代会、二级教代会等制度；有效夯实思想政治教育、素质

教育、心理健康教育、职业规划教育等制度；切实强化理论教学、实践教学、技术服务规范和标准制度，等等。

与此同时，要求整个规章体系结构严密、内在协调、创新发展。

三是要有序推进管理制度改革。

为不断提升人才培养、科技研究和服务社会的整体能力，更好地服务地方经济、产业和企业的发展，高职院校应强化内部管理制度改革，具体措施主要包括：

积极探索组织结构扁平化，纵向压缩管理层级，逐步提高工作效率；管理手段人性化，不断改善职能部门工作质量，提高管理水

平；权力重心基层化，强化院系办学主体地位，有效提高教学单位办学能动性；学科专业网络化，加强纵横向交叉、融通，切实发挥专业、专业群、专业集群的特色优势。

此外，汲取现代管理科学理论精华，运用目标管理、项目管理、质量管理、精细化管理等手段，综合提高管理效能；大胆探索专项管理制度改革，创新教师评聘、劳务用工、收入分配等制度，充分调动广大教职员工的积极性。

四、程序性分析

程序公正已日益成为法治国家共同的价值取向，因为正当程序保障实体正义，具有促进目标实现、约束权力滥用、维护决策权威、保护权利行使、提高工作效率等作用。

具体到高职院校，

正当程序可以保证管理干部协作分工、防止管理行为随意性、促进教育教学规范化、提高决策部署执行力、维护事务处理客观公正等。

如前所述，新时期高职院校运行的法律环境发生了深刻变化，管理工作具有艰巨性和复杂性，在办学过程中要协调各种权力与权利自身及相互间关系，因此，在管理过程中必然伴随着形形色色的矛盾冲突，遇到林林总总的不确定性，可能发生各种政治风险、经济风险和社会风险，有些风险甚至会严重威胁到学校的生存与发展。

与此同时，国家越来越重视对师生员工权利的保护，除可普遍适用行政复议救济外，更多的学校管理行为被纳入行政诉讼管辖范围。

然而，强化程序运行机制建设可以最大限度地减少风险的发生，保障高职院校实现可持续发展。

本文以为，高职院校应着重在以下四个方面加大建设力度。

第一，健全依法决策机制，提高治理水平。

通常认为，社会

组织的管理过程就是决策过程，决策贯穿于管理活动的始终。

依正当程序决策具有权威性、有效性和可接受性等特征，有利于制约权力、预防腐败，有利于集思广益、博采众长，有利于发扬民

主、增进团结，有利于提高效率、提升水平。

因此，高职院校应逐步建立、健全依法决策机制，在校级层面要重点强化集体决策机制，特别是涉及“三重一大”等重大事项必须通过集体讨论才

能做出决定；在院系级层面，要坚持党政联席会议制度并不断完

善二级教代会制度。