政府投资建设项目管理与监督工作程序.doc

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政府投资建设项目

管理与监督工作程序

（个人资料仅供参考）

——广东省发改委陈奕

政府财政性资金是指国家和各级政府预算内投资、各类专项建设资金和统借统还国外贷款（国外贷款属于国家主权外债，故按政府投资资金进行管理）等，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域中的公共基础设施、公益性基本建设、保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业发展的建设补助等建设项目投资。

按国家现行建设管理规定，要实行严格管理和监督，确保国家资金使用安全，充分发挥投资效益；根据项目性质不同，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、投资贴息等投入方式。

政府财政性资金全额投资、注入资本金、国家控股项目、大额财政补助的地方建设项目原则上还实行审批制；对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的一般性项目，政府仅审批资金审批报告，符合《政府核准的投资项目目录》条件的，从维持经济安全、合理开发利用资源、保持生态环境、优化重大经济布局、保障公共利益、防止垄断和维护社会公共利益角度，实行核准制；对于《政府核准的投资项目目录》以外的其余建设项目，如果不属于国家限制发展的，则实行备案制。

第一部分：

项目管理

建设项目管理是指为实现预期目标，有效利用各种要素资源，对项目的决策、计划、组织、实施、指挥、协调和控制的建设全过程的管理，他有较强的系统性、综合性和复杂性特点。

建设项目管理是一个复杂的系统工程，政府部门按照职能分工共同构成建设项目管理体系。

从项目策划到建成交付使用，需要相关部门根据职能各行其责，相互配合依法行政，依据国家法律法规、政策规定和行业技术规程规范进行规范管理。

建设项目管理将随着国家投资体制改革需要，学习借鉴国外先进管理经验，按照发展需要作出法律政策调整，所以说，项目管理是一种动态管理。

政府直接投资、财政性补助和财政性补贴建设项目在监管方面有所区别。

政府直接投资项目必须全过程跟踪严格监管，而财政性补助和财政性补贴项目监管侧重于三个方面：

一是项目是否根据资金用途完成批准建设内容；二是财政性资金管理使用是否规范；三是财政性资金补助或补贴是否达到诱导企业或社会资金投到政府鼓励发展投资领域的预期效果。

提高行政管理效率，注重降低管理成本将是今后建设项目管理的努力方向。

一、项目管理程序概念

（一）固定资产投资概念

基本建设和技术改造传统上是固定资产投资的两大组成部分，统称为固定资产投资建设项目。

虽然基本建设和技术改造在具体操作上有的地方还分开管理，但是国家新的投资体制改革后已不再这样划分。

两者原定义为：

1、基本建设项目：

以扩大生产能力或新增工程效益为主要建设内容和目的，纳入基本建设计划管理的新建、扩建项目。

其中：

国家规定能源交通原材料等生产性大中型项目限额为5000万元；其他非生产性大中型项目限额为3000万元。

2、技术改造项目：

技术改造项目又称更新改造项目，是以节约能耗、节省材料、增加产品品种、提高产品质量、治理“三废”、劳保安全为主要目的，纳入更新改造计划管理的技术改造和更新改造的建设项目。

国家规定大中型项目限额为5000万元。

（二）项目管理程序概念

基本建设程序是国家规定建设项目从酝酿提出到项目建成投入使用的建设全过程按其工作先后时序和相互关系而必须严格执行的建设活动管理法则。

基本建设程序又叫基本建设管理程序。

1、项目管理程序阶段划分

建设部《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》（1995年）将基本建设程序划分为：

建设前期、施工准备、建设施工和竣工验收等四个时期。

（1）建设前期

建设前期工作包括：

项目建议书编制、项目咨询评估、项目立项申报、项目立项审批；项目可行性研究报告编制、可行性研究报告报批；项目设计招标，现场勘察、地形勘探、方案设计（包括：

初步设计、施工图设计、重大项目或复杂工程技术设计）；工程报建等工作。

（2）施工准备

施工准备包括：

组建项目法人、征地拆迁、施工场地“三通一平”、施工管理组织、施工监理招标、施工工程招标、设备采购招标、质监组织实施、办理国土利用许可、办理施工许可、报批项目开工报告等工作。

（3）建设施工

建设施工包括：

施工图审批、图纸技术会审、设计交底、施工组织设计编制、年度建设计划申报、主材招标，建立质量安全监督体系，施工进度编制、土建施工、设备安装、设备调试等工作。

（4）竣工验收

竣工验收是工程建设重要最后一环，是全面考核项目建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤，也是项目从建设转入使用阶段的标志。

竣工验收包括工程建设管理总结、工程监理总结、工程质监总结、工程质量评定、工程结算、财务结算、财务审计、绘制竣工图、建设资料整理归档、单项工程验收、总体工程验收、固定资产移交办理等工作。

（5）对于财政性资金建设项目，按照现行规定还要酌情进行工程绩效评价或项目后评估价。

对于需要进行后评价的项目来讲，相当于增加了一个基本建设程序工作阶段。

2、建设投资期划分

世界银行惯例做法将项目建设周期细分为项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目执行和总体评价等工作阶段，按投资期划分为投资前期、投资时期和生产使用期，而每个投资期包含若干个工作程序。

（1）投资前期

投资前期又称为项目立项决策期，其核心工作内容是对项目进行科学论证和评估决策。

投资前期包括投资机会选择、制定项目建议、可行性研究和项目规划、项目评估与决策等四个工作程序。

（2）投资时期

投资时期是指项目决策后从选址到竣工验收交付使用的实施建设期。

投资时期包括项目选址、项目设计、项目计划、建设施工、生产准备、竣工验收、交付使用等工作程序。

（3）生产使用期

生产使用期是实现项目经营目标、投资回报、创造效益的收获期。

生产使用期包括项目绩效评价或项目后评估、生产目标实现分析、投资回报分析三个工作程序。

（三）工程投资基本概念

工程投资、工程造价和工程成本三者之间有一定联系，但是由于三者性质不同又有很大区别。

工程设计阶段所编制的投资一律称作工程投资，建设阶段的单项工程或总体主体工程结算一律称工程造价，而竣工验收后的成本核算成为工程成本。

工程投资相对于不同设计阶段就有不同的称谓和编制计算方法。

1、规划阶段的工程投资称为工程匡算投资。

匡算投资编制一般采用类比法结合综合扩大指标法进行编制，即选择已建同类型的工程投资进行倍大或缩小，再考虑时间因素影响指标进行测算得出一个投资额，再选择同类型工程的综合造价指标，乘以该工程的建设规模，再乘以一个扩大指标系数，得出另一个投资额。

两个投资额进行综合分析比较，排除不合理因素，然后对未来政策走向和物价波动可能影响进行预测，得出可能对投资影响的时间因素影响系数，最后确定出工程匡算投资额。

2、项目建议书阶段的工程投资成为估算投资。

项目建议书阶段的估算投资编制一般采用综合扩大造价指标法，再考虑未来政策调整和物价波动对投资的影响而确定。

项目建议书属于项目建设的策划阶段，工程估算投资必须科学合理而且要留有较大余地，以供下阶段设计方案确定预留调整空间。

3、可行性研究阶段的工程投资仍称为估算投资。

可行性研究阶段的估算编制方法与项目建议书阶段的估算投资的编制方法不同。

可行性研究阶段的投资估算编制，采取主体工程单价法、临时工程和其他非综合扩大指标法编制而成。

即：

根据主体工程的实际，利用工程概算定额进行分析单价并进行单位造价扩大得出每个单项工程的具体单价，乘以单项工程的工程量，得出每个单项工程的投资，再考虑加上不可预见的工程投资，最终得出主体工程投资额，而临时工程和其他费用及采用同类工程中占主体工程比例确定一个投资额，再用扩大综合指标算一个投资额，两者进行比较分析，确定合理的临时工程和其他费用投资额，此外，可行性研究阶段的预备费一般取规范的上限费率。

4、初步设计阶段的投资称为概算投资或叫初设概算投资。

初设概算依据行业概算编制办法和初步设计图纸，选定概算定额相应子目进行工程单价分析，凡是能进行工程量计算的单项、单位工程都要进行单项分析，没有进行详细设计但已估计要建设的项目，可以进行预测估算，其他费用部分按规定占第一部分主体工程投资的比例进行计算。

九八年以后，国家已取消价差预备费，基本预备费按规定费率的上限计取。

5、初步设计方案经有关部门组织专家对设计方案进行审查，可能要对初设方案进行局部调整，因此，原编制的初设概算也要进行相应调整，经过调整后的概算就称为修正概算。

修正概算上报上级主管部门审批，批准的概算作为项目投资控制的依据。

初设概算不管修正多少次，一律称修正概算。

6、相对于施工图阶段而编制的施工图预算，叫施工图预算投资。

施工图预算依据行业施工预算定额、施工设计图纸和施工图预算编制办法进行编制。

施工图预算和初步设计概算编制一样，首先进行施工预算单价分析，在进行单项工程预算计算和总体工程施工图预算汇总。

施工图预算中不允许有某一单项工程有投资估算额存在，即所有单项工程投资都必须按规定编制计算出来，否则就说明施工图达不到施工图设计的规范要求。

施工图预算不允许超出批准概算，施工图预算作为编制工程招标最高限价和项目单位内部投资控制的依据。

7、投资概念汇总

施工图预算指的是设计单位根据施工图设计而编制的施工设计预算。

施工控制预算指的是项目单位根据施工图预算进行项目招标节余情况而编制的建设单位内部投资控制预算。

施工预算指的是施工企业根据企业内部定额而编制施工成本控制的预算。

施工部门预算指的是项目单位向财政部门提出的年度需求资金的预算，又称部门建设资金预算。

（四）财政性投资概念

财政性资金包括国家和各级政府财政预算内投资各项专项建设资金（如中央国债、地方国债、高科技风险基金，水利发展基金、能源发展基金、交通发展基金等等）、国家统借统还主权外债（如世行贷款、亚行贷款、外国政府贷款、日本协力资金等）、国外无偿赠款等。

政府财政性资金建设项目，按资金投入方式和投入性质划分为：

政府直接投资项目、政府财政注入资本金控股项目、大额投资补助项目、小额投资补助和财政性补贴项目。

一般情况下，政府投资项目简单划分为：

财政性投资项目、财政性补助项目和财政性补贴项目。

（五）建设阶段项目分类

建设阶段按不同工作阶段可划分为：

1、筹建项目：

项目经批准立项，正在进行前期准备工作，尚未正式开始施工的项目。

2、预备项目：

项目业经批准立项，前期准备工作基本完成，但某些施工条件有待进一步落实。

项目先列入预备项目建设计划，待开工条件具备后就转为新开工项目。

3、新开工项目：

项目建设准备工作已就绪，列入新开工年度建设计划后，可正式动工兴建。

4、续建项目：

指本年度计划前已动工兴建的在建工程，又称为跨年度建设项目。

5、投产项目：

在年度计划中可全部按设计文件规定和批准的所有工程项目可以建成投产，发挥工程效益的建设项目。

6、收尾项目：

以前年度已建成投产，但仍有少量配套工程或非生产性设施要在本年度内继续建设并要求全部完成的建设项目。

（六）项目审批时限要求

项目审批涉及审批内容、审批程序、审批环节和审批时限等，按照国家基本建设程序管理规定，项目审批内容和审批程序是法定不变，严格来讲项目内容和程序是不允许简化的，但是一些审批环节是可以通过串联审批改为并串审批而缩短审批时限，已达到提高审批效率的目的。

审批时限指的是每个审批环节所需要的审批时间。

审批环节所需要的审批时间，政府部门或行业部门的相关文件都有规定。

但是由于审批时限过去没有刚性约束，弹性很大，甚至经常出现超时限审批。

为了提高项目审批效率，监察部门在有关主管部门的配合下，建立了行政审批电子监察系统，进一步优化了项目审批流程，确定了审批环节的规定时限和刚性约束力。

从目前来讲，项目审批包括了政府投资项目和企业投资项目审批两大部分。

1、政府投资项目审批时限

从现行基本建设管理程序要求，为配合行政审批电子监察系统的监督需要，将政府投资项目审批细化为“六个阶段、六十个环节”。

若为自由审批时间约需要550个工作日，经优化审批