行政管理学A期末复习指导21只是分享.docx
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行政管理学A期末复习指导21只是分享
行政管理学（Ａ）期末复习指导第一章绪论
一、公共行政的含义
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。
顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。
学者们从不同的角度界定公共行政的领域：
（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。
权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。
孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。
从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。
（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。
他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。
他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。
威尔逊在《行政之研究》和古德诺在《政治与行政》都主张政治与行政二分法。
（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。
代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。
公共行政是指公共组织对公共事务的管理。
在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。
二、公共行政的特点与作用
1、公共行政的特点
（1）公共行政之首要特点是它的公共性；
（2）公共行政的政治性；
（3）公共行政具有严格的法制性；
（4）公共行政的民主性；
（5）公共行政的公平性；
（6）公共行政的高效性。
中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。
2、公共行政的作用
大家看一下教材。
三、公共行政学的产生和发展
科学管理时期；行为科学时期；新公共行政学时期；新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
1、科学管理时期
科学管理时期的公共行政学（19世纪末—20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。
这个时期的代表人物有：
威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。
威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。
但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。
科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
2、行为科学时期
行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代—20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。
这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。
这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。
但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。
3、新公共行政学时期
新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是对传统公共行政学而言的。
但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。
4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）
新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。
它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。
强调结果而不是过程等。
总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。
它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。
大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。
新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。
四、公共行政学的研究对象与方法
1、公共行政学的含义
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。
五、公共行政学的研究对象
1、公共行政学研究政府能够管什么。
这是指行政环境。
2、公共行政学研究政府应该管什么。
这是指政府职能。
3、公共行政学研究政府管理由谁来管。
这是指政府管理的主体是谁。
即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。
4、公共行政学研究政府管理怎么管。
首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。
5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。
政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。
即行政效率和行政改革。
六、公共行政学的研究方法
1、公共行政学的研究取向。
（1）管理取向，也就是企业管理取向；
（2）政治取向；（3）法律取向。
2、理论与实践相结合的方法。
3、哲学研究方法。
4、跨学科的研究方法。
5、实证研究方法。
6、比较研究方法。
第二章行政环境
一、行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。
对公共行政环境有不同的分类方法，这里将公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境；一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。
一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。
二、行政环境的特点
1、复杂性。
2、约束性。
3、特殊性。
4、不稳定性。
三、行政环境的作用
公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。
1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。
有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。
2、公共行政必须适应公共行政环境。
如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。
3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。
4、公共行政对公共行政环境也有反作用。
公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。
公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。
通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。
对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。
美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。
但是，作为一门新学科并没有形成。
二战以后，1957年哈佛大学教授里格斯发表了《比较公共行政模式》，1961年又发表了《公共行政生态学》，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。
里格斯将公共行政分为三种模式：
一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。
四、一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
1、自然地理环境与公共行政
自然地理环境不仅对民族的形成和对政府的塑造有重要影响，而且能为公共行政管理提供物资资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。
同时，公共行政也能够破坏自然环境。
2、社会环境与公共行政
政治环境、经济环境、文化环境和国际环境与公共行政的关系。
五、具体环境与公共行政
1、具体环境的概念
具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。
它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。
2、组织文化
（1）组织文化的含义。
组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。
组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。
组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。
价值观是组织文化的核心。
（2）组织文化的作用。
（3）组织文化的特征。
第三章政府职能
一、政府职能的含义
政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。
换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。
西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。
自由资本主义时期；20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后；第二次世界大战以后；从20世纪70年代以来，又主张回归自由主义，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。
二、政府职能的特点
1、政府职能普遍性的特点。
2、政府职能的强制性特点。
3、政府职能的系统性特点。
4、政府职能的不可替代性的特点。
这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。
5、政府职能的服务性特点。
三、政府职能的类型
对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。
我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。
马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。
从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。
政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指政府所介入和干预社会的程度。
关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。
法约尔曾提出管理的五项职能，古立克也曾提出管理的七项职能。
四、市场失效
市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
1、外部性问题。
外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。
2、市场垄断和专制价格。
3、公共物品的提供。
4、无知和非理性。
由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照效率价格和成本计算进行生产或消费。
无知和非理性会造成资源配置的无效率，会使市场波动。
5、不平等问题。
市场经济体制最大的问题是它必然造成社会财富分配的不平等。
这是靠市场经济体制本身无法解决的问题，因此，市场经济体制在平等问题上是失效的。
市场失效是政府干预的基础，如果不出现市场失效，政府进行干预是不必要的。
五、政府失效
1、政府成本过高。
2、政府的低效率。
3、资源配置的低效率。
4、寻租。
寻租活动不是经营活动，是寻租者花费大量的金钱、时间和精力进行寻租，浪费了大量的资源。
寻租者在政府的庇护下获取高额利润，消费者付出了高昂的代价，政府付出了政治成本，社会付出了道德成本。
5、造成另一种不公平。
政府通过强制力进行再分配也可能出现另一种不公平，就是政府利用强制力将富人的财富转移到穷人的手中，或者将穷人的财富集中在强势集团的手中。
政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
六、政府干预应该遵循的原则：
教材介绍了四方面的原则，大家自己看书。
七、政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。
政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
八、政府的经济职能
从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能有：
1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；
2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；
3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；
4、管理国有资产的职能。
九、政府的文化职能：
请看教材。
十、政府的社会职能：
请看教材。
十一、改革开放以来的四次政府机构改革
1982年、1988、1993和1997年分别进行机构改革。
2003年又进行了一次机构改革。
改革的目的是为了鉴定政府的职能，能够粗简机构，增强政府的高效。
十二、我国政府职能的转变
1、要彻底转变政府管理的观念
2、必须正确界定政府在社会中的角色
第四章行政体制
一、行政体制的含义
行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。
从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。
因此，行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。
从如下几个方面理解行政体制：
1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展；
2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分；
3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。
它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置；
4、科学技术推动行政体制的变革；
5、文化对行政体制的重要价值作用。
行政体制的特点、行政体制的五个特点和作用大家自己看书认真体会。
二、行政体制的类型
中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：
内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
三、地方政府体制
地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。
地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
1、自治体地方政府（英国）；2、行政体地方政府（德国）；3、民主集中制地方政府（中国）；4、中央与地方关系体制：
（中央集权制和地方分权制）；5、行政区划体制（是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制）。
（1）行政区划体制的原则：
①政治原则；②尊重历史传统的原则；③有利于发展的原则；④有效管理的原则；⑤民族自治原则。
（2）行政区划的类型：
①传统型；②发展型；③特殊型。
第五章公共组织
一、公共组织的含义
三层含义：
1、公共组织是指静态的组织实体，即政府机构；2、公共组织表现为动态的组织行为；3、公共组织也指行政人员心态的组织凝集，公共组织中行政人员的组合不仅是职权的组合，也是人的精神与意志、知识与技能的组合和凝集。
公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。
这些行政要素围绕着特定的行政目标组成具有不同职能、形态不同的公共组织。
二、公共组织的特点：
1、政治性；2、社会性；3、服务性；4、权威性；5、法制性；6、系统性。
三、公共组织的类型
1、集权制与分权制
2、完整制与分离制
3、首长制与委员会制
4、层级制与机能制
四、公共组织结构
公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。
公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。
一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。
1、公共组织结构的层级结构：
公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。
它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。
2、公共组织结构的分部结构：
公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。
它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。
公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：
（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。
（2）按地区划分行政部门。
（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。
五、管理层次与管理幅度
公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。
这是公共组织结构的关键问题。
管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。
任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。
管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。
管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。
管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。
它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。
但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。
甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。
管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。
管理层次与管理幅度必须适当。
一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。
但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。
如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。
六、公共组织理论
1、传统公共行政学时期的组织理论。
它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。
它是现代组织理论发展的第一个里程碑。
传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：
泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。
2、行为科学时期的组织理论。
行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。
行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。
其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。
3、新公共行政时期的组织理论。
新公共行政主张参与行政。
一是主张公民参与。
二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。
从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。
4、新公共管理时期的组织理论：
新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。
因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。
第六章行政领导
一、行政领导的含义
1、领导和领导者的含义
（1）领导的含义
所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。
（2）领导者的含义
我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。
二、行政领导者的类型与产生方式
1、行政领导者的类型：
（1）政务类行政领导者；
（2）行政类行政领导者。
2、行政领导者的产生方式
（1）选任制。
（2）委任制。
（3）考任制。
（4）聘任制。
三、行政领导的权力与责任
（1）行政领导责任的含义
行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。
作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。
（2）行政领导责任的内容
①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；
②主持制定本地区、本部门的工作计划；
③负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；
④正确地选拔、使用人才；
⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；
⑥做好协调工作。
四、行政领导者的素质与能力
行政领导者的能力
（1）抽象思维与决断能力：
分析问题与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。
（2）人际关系的能力：
激励人的能力；协调人际关系的能力。
（3）技术能力：
技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。
第七章人事行政
一、人事行政的含义
人事行政是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。
理解人事行政的含义，需把握以下要点：
1、人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障；
2、人事行政的管理主体是国家人事行政机关；
3、人事行政是法制化和制度化的人事管理；
4、人事行政的管理对象是行政工作人员。
二、人事行政的特点：
1、法治化；2、专业化；3、职业化；4、现代化。
三、人事行政的原则
1、德才兼备原则；
2、知人善任原则；
3、公平竞争原则；
4、功绩原则；
5、依法管理原则。
四、人事行政机关
1、人事行政机关的含义
人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。
2、人事行政机关的类型
（1）部外制：
这类机构典型的有美国的文官委员会、日本的人事院等。
（2）部内制：
实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士等。
（3）折中制：
折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。
（4）党统一领导制。
五、国家公务员制度：
大家了解一下。
第八章机关行政
一、机关行政的含义
行政机关，从广义上来讲，是指国家为实现其职能，按照法定的程序而建立的，具有法定的权威和独立活动能力的公共组织的工作机构。
从狭义上来讲，是指各级人民政府和其职能部门的内部的综合办事机构。
本章所讲的机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。
二、机关行政的特征
1、机关行政的事务性；
2、机关行政的综合性；
3、机关行政的时效性。
三、机关行政的职责
1、参与政务；
2、处理事务；
3、搞好服务。
四、机关行政的作用
1、发动作用；2、枢纽作用；3、保障作用；4、效率作用；5、联系作用。
五、机关行政的主要内容
1、机关日常工作程序管理
2、会议管理
3、公文与档案管理
第九章行政决策
一、行政决策的含义
行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。
二、行政决策的特点
作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点：
1、行政决策主体的特殊性；
2、行政决策客体的广泛性；
3、行政决策目的的非赢利性；
4、行政决策的合法性；
5、行政决策地域效力的普遍性；
6、行政决策执行的强制性。
三、行政决策的作用
1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位；
2、行政决策主导着公共行政管理的全过程；
3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素；
4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。
四、行政决策的类型
1、确定型决策、风险型决策和不确定型决策
2、程序性决策和非程序性决策
3、个人决策和集体决策
4、经验决策和科学决策
5、危机决策
五、行政决策体制及系统：
自行看教材。
六、行政决策参与
所谓行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。
第十章行政执行
一、行政执行的含义与特点
1、行政执行的含义
行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。
理解行政执行
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