怀宁高河镇土地利用总体规划.docx

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怀宁高河镇土地利用总体规划

怀宁县高河镇土地利用总体规划

（2006—2020年）

说明

（报批稿）

怀宁县高河镇人民政府

二〇一二年三月

一、上轮规划实施评价

（一）上轮规划编制概况

《怀宁县高河镇土地利用总体规划（1997-2010年）》（以下简称上轮规划）是根据皖土资发[1999]51号文件的要求组织编制的，并于2000年7月完成编制工作。

上轮规划基期年为1996年，规划目标年为2010年。

规划以相关法律法规和高河镇土地详查数据为依据，以保护耕地和控制建设用地为重点，采用指标控制和分区管制相结合的形式编制的。

（二）主要指标执行情况

1、耕地保有量

上轮规划确定高河镇2010年的耕地保有量目标为2561.90公顷。

根据高河镇土地利用实际情况，2005年末全镇实有耕地面积为3749.54公顷，高于上轮规划耕地保有量目标，耕地保有量目标实现良好。

2、基本农田保护面积

上轮规划确定高河镇基本农田保护面积为2044.30公顷，基本农田保护率为75.80%。

根据基本农田检查结果，2005年末高河镇实有基本农田2064.71公顷，基本农田保护目标实现。

3、建设用地规模

上轮规划确定2010年高河镇建设用地总规模控制在2865.40公顷以内。

根据高河镇土地利用实际情况，2005年末全镇建设用地面积为2274.94公顷，小于上轮规划建设用地总规模控制指标。

表明高河镇在保障经济建设的同时，建设用地也得到了较好控制。

（三）规划实施取得的成效

1、强化了对基本农田的保护

规划实施期间，全镇开展了基本农田调整划定工作，并通过建立基本农田地块登记表、设立保护标志牌、与村（组）农户签订保护责任卡等措施，实现了基本农田的“定性、定量、定位”。

2、保障了重大项目用地需求

上轮规划是在强调耕地保护、严格控制建设用地的背景下编制的，相对于经济社会快速发展对土地利用的需求来说，建设用地指标偏紧，尤其是建设占用耕地的指标与实际需求有较大的差异，但是高河镇通过合理引导建设用地布局，严格控制建设用地规模，走内涵挖潜之路，提高土地集约利用水平，既控制了建设用地规模过快增长又保障了重点建设项目的用地需求，为经济社会发展提供了用地保障。

3、增进了全民规划用地意识

高河镇土地利用规划的编制与实施，首次解决了土地利用和管理有规划可依的问题。

国土资源管理部门在日常管理中依据规划审批土地，对不符合土地规划的建设用地不予批准，对违反土地规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，保证了规划的强制性和严肃性。

通过疏堵结合，加上长期的宣传教育，使全社会逐步形成了按规划用地管地的意识。

（四）规划实施存在的问题

1、中心村布局不够完善

上轮规划编制过程中，由于对交通便捷度和农业生产耕作半径以及农民搬迁意愿等因素考虑不足，中心村布局不够合理。

同时，在规划实施过程中，由于资金投入不足，配套措施缺乏，对农村用地管理力度不够，导致农民居住未向规划中心村集中，中心村建设进度缓慢，农民无序建房现象仍较普遍。

2、与其它规划不衔接

上轮规划编制时，有些部门没有编制行业发展规划，导致土地利用规划与行业用地需求衔接不充分。

在规划实施过程中，规划确定的用地布局与项目实际选址矛盾突出。

3、规划目标较为单一

上轮规划突出耕地保护目标，以耕地动态平衡为根本出发点，在保护耕地方面内容比较丰富，但对于保障建设用地需求方面缺乏统筹，对于生态建设和土地整理方面考虑较少，规划目标较为单一。

在规划实施过程中，土地整理缺乏依据，影响了规划目标的实现，也给项目实施带来难度，影响了规划实施的效果。

（五）上轮规划实施经验

1、规划修编要体现多目标结合的原则

本轮规划修编要克服上轮规划目标单一的缺陷，对土地利用的经济、社会和生态效益进行综合研究和评价。

要对全镇未来经济和人口发展形势有一个全面的了解和准确的把握，认清土地利用的社会经济影响机理；要对区域土地资源尤其是农地资源的保护重点有较为清晰的认识，保护中兼顾社会公平的原则；要对土地利用的生态环境影响机理进行深入研究，强化规划编制和实施中的环境保护意识，建立有效的环境保护措施；将区域经济理论运用到规划的编制和实施过程中，注重发挥区域之间的比较优势，加强区域土地利用中生态保护的经济补偿，实现效率与公平的协调统一。

2、规划修编要充分发挥公众的参与作用

本轮规划修编要克服上轮规划公众参与不够的问题，充分发挥公众参与规划的主动性和积极性，确保规划实施能够获得最广泛的理解和支持。

在规划编制前，要进行最大范围的宣传，提高公众规划参与意识，广泛征集区域内公众的意见和要求；规划编制中，要认真考虑和吸纳公众关于规划的合理建议，并将规划成果及时反馈给公众，收集整理反馈意见，对规划进行修改和调整；规划编制后，要通过规划公告，争取最大程度的民意支持，提高公众遵守规划的自觉性；规划实施中，要发动最大范围的公众积极参与规划的监督和管理，确保规划目标能够顺利实现。

3、规划的实施要体现协调利益冲突的原则

本轮规划修编要克服上轮规划中对相关利益协调不够的问题，既要关注公共利益的需要，同时要考虑规划相关利益人的基本要求。

如在基本农田保护制度实施过程中，要对基本农田保护区农民集体的利益补偿有所考虑；在土地征用过程中，要对提高被征地农民的征地补偿有所思考；再如，建设项目审查中，要对审查内容进行认真研究，项目给区域公众带来的负面影响要有合理的协调机制来弥补或者消除等等。

通过各项制定和完善各项规划措施，为规划的实施创造一个和谐的外部环境。

4、提高规划的适应性，规划实施措施的选择要有弹性

本轮规划修编要克服上轮规划实施刚性太强的问题，规划目标要留有弹性空间，规划措施的执行要富有弹性，确保规划能够适应市场经济发展要求。

如规划控制指标的安排上，可以适当考虑留有一定的调节指标；再如，对建设用地区域的划定上不一定要求完全定位，可以预留一定的弹性发展空间；土地用途管制措施要体现适度调节的思想，除考虑刚性较强的行政手段外，还可以充分利用合理的经济和技术手段进行调控。

通过不断提高规划的弹性，保证规划的适应性，保持规划的生命力。

二、规划编制工作过程

按照《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）精神要求，怀宁县于2009年全面部署启动了乡镇土地利用总体规划修编工作。

高河镇以《怀宁县土地利用总体规划（2006-2020年）》为依据，在县级规划下达的指标控制下，以严格保护耕地为前提、以节约集约用地为核心、以控制建设用地为重点，严格落实县级规划下达的各项任务，组织编制了《怀宁县高河镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称规划）。

规划编制工作主要经历了以下几个阶段：

（一）准备工作阶段

按照县规划修编领导小组关于规划修编工作的部署，高河镇成立了以镇委副书记、常务副镇长为组长，由有关单位负责人组成的领导小组，组织了以国土资源局分局为主的工作专班，确立了土地规划修编联络员，制定了工作方案，并多次召开领导小组成员会议，向有关部门发出了征集有关资料和意见的函。

（二）整理分析阶段

根据规划修编工作需要，工作专班主要收集了全镇社会经济发展“十二五”规划、新农村规划、各行业发展规划和国民经济统计年鉴、土地利用情况等相关资料，并对资料进行整理分析，着重进行土地利用现状及潜力分析，开展了各类用地预测分析。

（三）前期调查阶段

2010年4月初至2010年5月中旬，在怀宁县国土资源局的部署和指导下，高河镇开展了土地利用供需调查，综合各方面的用地需求，全面调查本轮规划期间土地布局调整变化情况，重点调查各类建设用地的布局调整变化情况，在1：

10000的标准分幅图上进行标绘，并列表统计各类面积，形成初步的土地利用布局方案，为土地利用总体规划编制提供基础资料和规划依据。

（四）上下协调阶段

自2010年6月起，怀宁县国土资源局组织有关人员开展乡镇规划图件上图工作，运用Arcgis软件，把高河镇供需调查所得的纸质草图转绘为电子图件，并采用计算机技术量算各类规划用途面积。

根据县级规划下达给高河镇的主要控制指标，核查规划图件上各类用地面积，适当地调整指标与规划图件，最终形成一套县级规划与乡镇规划相衔接、规划图件与规划数据相一致的初步成果。

（五）规划方案编制阶段

按照县级规划分解下达的控制指标，结合高河镇社会经济发展形势和土地利用现状，确定了规划期间全镇土地利用目标，统筹安排各业用地，划分土地用途分区，落实县级规划任务，编制高河镇土地利用总体规划初稿。

三、规划基础数据说明

（一）社会经济指标基数

本次土地利用总体规划修编所采用的社会经济数据均来自相关部门的统计年报和有关部门提供的专业资料，主要数据来源如下：

总人口、出生人口、死亡人口、人口自然增长率、城镇人口等数据，均来源于怀宁县历年统计年鉴。

地区生产总值、固定资产投资、财政收入等经济指标，均来自怀宁县历年统计年鉴。

（二）规划基数转换

1、规划基数的确定

在2005年变更调查数据基础上进行了基数转换，得到规划基数。

具体方法是：

首先根据国土资源部《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（51号文），对2005年土地变更调查的土地利用现状数据进行了规划分类转换。

按照“用途管制、依法核定、衔接可行、综合平衡”和“耕地保有量和基本农田不减少、建设用地规模不增加”的原则，确定2005年规划基数。

2、规划基数的转换

（1）农用地转换

耕地、园地、林地和其他农用地，按照文件要求的规划分类体系进行归并，分别纳入相应地类。

（2）建设用地转换

城镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利等建设用地按照文件要求的规划分类进行转换，分别纳入相应地类。

其中，城乡建设用地中，对土地利用现状数据的独立工矿用地进行区分，将附属于城镇、农村居民点的独立工矿用地，按照附属性质分别纳入城镇、农村居民点；其他独立工矿从空间上作解译判断，按独立建设用地和采矿用地含义进行区分。

（3）其他土地转换

其他草地、河流水面、湖泊水面、滩涂、沼泽地、沙地和裸地参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划分类中的相应地类。

3、规划基数的审定

规划基数经过怀宁县国土资源局审查，报安庆市国土资源局认定。

表3-1高河镇2005年土地利用基数表

单位：

公顷、％

地类

2005年

比例

土地总面积

8145.62

100.00

农用地

合计

5342.19

65.58

耕地

3749.54

46.03

园地

26.16

0.32

林地

741.96

9.11

草地

0.00

0.00

其他农用地

824.53

10.12

建设用地

合计

2274.94

27.93

城乡建设用地

小计

1993.56

24.47

建制镇

1034.54

12.70

其他独立建设用地

4.33

0.05

采矿用地

0.00

0.00

农村居民点

954.69

11.72

交通水利用地

小计

272.77

3.35

铁路

68.10

0.84

公路

86.21

1.06

水库水面

47.87

0.59

水工建筑

70.59

0.87

其他建设用地

8.61

0.11

其他土地

合计

528.49

6.49

水域

524.23

6.44

自然保留地

4.26

0.05

（三）人口分析预测

根据怀宁县统计年鉴，2005年高河镇总人口为56367人，其中非农人口16871人，农业人口39496人。

根据高河镇历年人口变化情况，建立如下模型：

y=80061x-0.0461+24970

R2=0.9723

预测2020年高河镇总人口为15万人。

根据高河镇历年城镇化率变化情况，建立如下模型：

y=0.1208e0.019x

R2=0.9343

预测2020年高河镇城镇化率为80%。

计算得：

2020年城镇人口＝150000*80%＝120000（人）；

2020年农村人口＝150000-120000＝30000（人）。

四、规划主要内容

（一）规划目标确定

为了与怀宁县级规划衔接，落实县级规划，本次规划将《怀宁县土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设用地及占用耕地、整理补充耕地等五个约束性指标确定为规划主要目标。

1、耕地保有量

怀宁县县级规划下达高河镇2020年的耕地保有量为1435.00公顷。

按照规划修编政策要求，规划的耕地保有量不得低于上级下达的控制指标。

为了与上级规划衔接，本次规划修编耕地保有量指标与县级规划下达指标一致，在严格控制建设占用耕地的前提下，通过控制农业结构调整减少耕地数量，来确保耕地保有量目标实现，具体方案如下：

2005年末，全镇耕地面积3749.54公顷。

规划期内，建设占用耕地390.17公顷，农业结构调整减少耕地1980.37公顷，土地整治补充耕地56.00公顷，到2020年全镇耕地面积为1435.00公顷。

2、基本农田保护面积

上级规划下达高河镇的基本农田保护目标为1235.00公顷，按照国家政策要求，规划确定的基本农田保护面积不得低于上级规划下达指标。

2005年全镇基本农田面积为2064.71公顷，本轮规划根据历年全镇基本农田占补情况，以及未来建设发展空间要求，重点调减城镇周边和重点村庄周边的基本农田指标，结合县级规划调控要求，确定高河镇本轮规划期间基本农田保护面积为1235.00公顷，既能保障高河镇建设发展空间，也满足了县级规划的要求。

3、城乡用地规模

县级规划下达高河镇2020年城乡建设用地规模为2380.12公顷，按照规划修编政策要求，规划确定的城乡建设用地规模不得突破上级规划下达指标。

（1）城镇工矿用地

县级规划下达给高河镇2020年城镇工矿用地规模为1434.80公顷。

为了保证城镇用地需求，并力争不突破城镇工矿控制规模，按照工业向园区集中的原则，严格控制工矿用地的单独选址，科学合理安排城乡建设用地增减挂钩。

2005年全镇独立工矿用地为4.33公顷。

规划期内，全镇独立工矿用地新增18.52公顷，到2020年全镇独立工矿用地为22.85公顷。

规划期内，全镇城镇建设用地新增363.26公顷，到2020年，城镇用地总规模达到1411.95公顷。

如果安排的新增建设用地不能满足城镇发展要求，可以在城镇有条件建设内适当安排城乡建设用地增减挂钩项目，保障城镇发展用地需求。

（2）农村居民点用地

农村居民点用地规划主要考虑三个因素：

一是要提高居民点集约用地水平，人均用地有明显下降；二是要考虑全镇规划期间占补平衡及城乡建设用地增减挂钩对农村居民点整理的要求；三是要确保县级下达的城乡建设用地控制指标不突破。

2005年高河镇农村居民点用地为954.69公顷，人均农村居民点用地为253平方米。

按照集约用地要求，综合全镇村庄整理实际投入能力，确定规划期间新增居民点必须按照人均150平方米的标准进行控制。

规划期间，结合乡镇供需调查成果，安排新农村建设新增41.83公顷，安排整理农村居民点面积为37.05公顷，随着城镇的扩张有14.15公顷的农村居民点并入城镇，到2020年农村居民点面积为945.32公顷。

4、建设占用耕地

县级规划下达高河镇2006-2020年新增建设占用耕地规模为390.17公顷。

按照政策规定，规划确定的新增建设占用耕地规模不得突破上级规划下达的控制指标。

本次规划根据各项用地的空间布局初步方案，对照土地利用现状图，采用GIS空间分析方法，结合定性定量分析，按照县级下达的控制指标，严格控制新增建设占用耕地总量，综合确定2006-2020年新增建设占用耕地规模为390.17公顷。

5、整理补充耕地

县级规划下达高河镇2006-2020年补充耕地规模为56.00公顷。

按照修编要求，规划确定的补充耕地规模不得低于上级规划下达的控制指标。

综合评价高河镇土地开发整理潜力，确定高河镇规划期内的耕地补充目标，既完成耕地补充任务，又达到国家建设标准农田的要求。

规划期间耕地补充目标为56.00公顷。

（二）土地利用结构和布局调整

1、调整的原则

（1）土地利用的社会、经济、生态效益兼顾的原则；

（2）以镇内土地利用实际出发，科学合理、因地制宜的原则；

（3）优先安排农业用地，统筹兼顾各业用地需求的原则；

（4）非农业建设用地内部优先安排集镇、基础设施用地，其它建设用地严格按照产业政策安排的原则。

2、调整的要求

（1）优先布设国土生态屏障网络用地。

设定核心生态网络体系，形成基本的国土生态屏障；

（2）基本农田与基础设施要相互协调、合理布局；

（3）优化城镇村用地布局。

在生态屏障网络和基本农田的间隔地带，安排城镇村建设用地，形成结构合理、人地和谐的城镇和村庄用地布局；

（4）维护和扩大城乡绿色空间。

按最佳生态效益，以耕地、林地、园地、水面等共同构建完善的城乡生态空间；

（5）充分发挥农地特别是耕地的生态、景观和间隔的综合功能，使生态建设与耕地保护有机统一。

3、土地利用结构调整的方向

（1）农用地结构调整方向

1）严格保护耕地

严格保护耕地，确保耕地保有量不低于县级规划下达的控制指标，建设占用耕地不得超过县级规划下达的规划指标，基本农田保护面积不低于县级规划下达指标。

2）统筹安排其他农用地

根据土地利用现状，结合林业发展规划、农业发展规划等相关规划统筹安排其他农业用地。

3）协调土地利用与生态建设

本着“一要吃饭、二要建设、三要环境”的原则，协调土地利用与生态建设，提高森林覆盖率。

（2）建设用地结构调整方向

1）优化城乡居民点用地结构

按照人口向城镇集中原则，推进城镇化进程，改造城中村，优化城镇用地结构，增加城镇规模；重点建设中心村，改造空心村，拆并零星村，提高农村用地集约利用水平，缩减农村居民点规模。

2）提升基础设施用地比重

为发挥基础设施对社会经济发展的支撑作用，优先保障重大基础设施用地需求。

根据重大基础设施用地需求，适当增加交通运输用地、水利设施用地，提升基础设施用地比重。

3）调整城镇工矿用地比例

按照工业向园区集中的原则，将园区纳入城镇用地统筹安排，除资源性等有特殊选址要求的项目外，工业用地一律在城镇集中安排，同时提高城镇用地比例，逐步降低工矿用地比例。

（三）耕地和基本农田保护

1、落实耕地保有量

根据国家、省、市、县的有关规定，建立严格的耕地保护制度，依法切实保护好基本农田。

严格控制建设占用耕地，实行建设占用耕地与复垦开发耕地挂钩，规划期间，实现耕地补充任务，在新增建设占用耕地指标控制范围内对大于补充任务的部分在县内平衡。

规划期间，建设占用耕地不超过390.17公顷，开发复垦整理补充耕地不少于56.00公顷，高河镇耕地保有量不少于1435.00公顷，占全镇土地总面积17.62%。

2、调整基本农田

依据有关法律法规、现行规划实施情况和新一轮规划目标任务，对现状基本农田进行局部调整。

本轮基本农田调整对规划期间经济快速发展形势下保护基本农田的严峻情势进行了充分考虑，无论在数量、质量和空间布局上都力求合理。

从根本上改善耕地生产条件，确保全镇耕地增产增收，发展“三高”农业（高端农业、高质农业和高效农业），实现农业产业化发展。

本轮基本农田的调整按照“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的原则要求。

增加基本农田弹性，在国家重点项目占用基本农田时，所占用的基本农田面积小于多划定的基本农田，视为占用一般农地，简化报批手续。

（1）调入基本农田的说明

1）新划入基本农田的土地现状均为耕地。

2）高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，优先考虑划为基本农田。

3）城镇村建设用地规模边界内作为“绿地”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界作为生态景观和绿色开敞空间的耕地尽可能地划为基本农田。

4）地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然灾害损毁的耕地不作为调入对象。

（2）调出基本农田的说明

1）低等别、质量较差、田面坡度大于25度的耕地被调出；

2）生态脆弱地区水土流失严重、零星破碎、区位偏僻以及不易管理的基本农田被调出；

3）现状为非耕地以及本轮土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田一并调出。

（3）基本农田调整后的总体情况

1）调整后，平均质量等别大部分与上一轮基本农田保持一致，小部分基本农田的平均质量等别得到提高。

2）调整后的基本农田中非耕地、坡耕地的比重皆有所降低。

3）调整后的基本农田集中连片程度有所提高。

（四）建设用地调控与安排

1、建设用地调控

（1）调控指标

1）总量调控指标

上级下达高河镇2020年建设用地总规模为2754.61公顷，城乡用地规模为2380.12公顷，城镇工矿用地规模为1434.80公顷。

2）增量调控指标

上级下达高河镇2006-2020年新增建设用地规模为516.72公顷，新增建设占用农用地规模为442.76公顷，新增建设占用耕地规模为390.17公顷。

（2）调控措施

1）将新增建设用地控制指标纳入土地利用年度计划，以实际新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理目标考核的依据，进一步明确地方政府在土地管理方面的责任。

2）农用地转建设用地必须符合土地规划，纳入年度计划，并依法办理转用审批手续；农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，禁止擅自将农用地转为建设用地。

2、建设用地安排

规划期间，新增城乡建设用地423.61公顷，因农村居民点整理、废弃工矿复垦和其他建设占用等减少城乡建设用地37.05公顷，到2020年末，城乡建设用地总规模控制在2380.12公顷以内。

主要布局在新山居委会、陶亭居委会、金星居委会、骑龙居委会、金塘居委会、前进居委会、高河居委会和城东村。

规划期间，新增交通水利用地50.00公顷，到2020年末，交通水利用地面积预期为322.77公顷。

主要布局在新山居委会、凌桥居委会、金星居委会、金塘居委会、城北村、新建村和谢山村。

规划期间，新增其他建设用地43.11公顷，到2020年末，其他建设用地预期为51.72公顷。

主要布局在骑龙居委会。

（五）土地生态建设与环境保护

1、落实生态环境保护责任制

各部门要对本辖区的环境质量负责，将生态环境保护列入主要的议事日程并纳入重大事项督察范围之内，建立领导干部生态环境保护业绩考核奖惩制度，落实政府生态环境目标责任制，签订责任状，坚持领导办点，以点带面，一级带一级干，并把生态环境保护工作列入各部门干部业绩考核的一项重要内容。

2、坚持建设项目的环评准入机制

首先，镇政府应明确各类建设项目环境保护的准入标准，特别是对不符合国家产业政策项目，实现环境保护一票否决。

其次，严格实行建设项目环境影响评估制度，在项目前期、设计和实施的各个阶段，落实环境保护的措施和资金，做到“三同时”。

3、加强管理和执法力度

加强生态环境监测和环境质量调查，在不同的地方设立监测网点，密切注视各种生态环境的污染状况。

对国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目，责令限期采取治理措施，消除污染，对逾期不采取治理措施的，坚决予以取缔。

4、加强宣传教育，促进土地利用与生态环境协调发展

深入开展有重点、多层次、全方位的环境教育培训活动，提高全民的环境保护意识。

在全社会形成爱护环境、保护环境、坚决与污染及破坏环境行为作斗争的良好氛围。

开展环境警示教育，增强决策层和社会各界保护环境的危机感和责任感。

（六）土地整治

1、土地整治目标

（1）农村居民点整理

农村居民