宋才发城市化进程中农民土地权益保护的法律探讨.docx
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宋才发城市化进程中农民土地权益保护的法律探讨
宋才发：
城市化进程中农民土地权益保护的法律探讨
城市化进程中农民土地权益
保护的法律探讨
宋才发
（中央民族大学 法学院，北京 100081）
摘要我国已经初步形成了一个庞大的城镇体系，必须合理地确定城市化的发展规模。
大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地，农民失去土地就等于失去了最根本的生存基础。
必须依法加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，严格执行土地管理法律法规的规定，完善耕地保护和土地管理的责任制度，构建和谐社会发展要求的法制模式，完善对失地农民的征地补偿和安置制度，运用物权法来保护失地农民的土地权益。
关键词农村城市化；耕地保护；征地补偿；土地权益
一
城市和乡村代表着两种完全不同的社会文化类型。
城市化意味着经济形态由农村生产生活方式向城市生产生活方式的嬗变与发展。
我国城市化的发展方向和实质，就是要把庞大的农村人口转移到城市，这也是当代农民追求和分享现代文明的迫切愿望。
自改革开放以来，我国城市化经历了一个较快增长的过程。
据统计资料显示，1978—1999年总人口以每年1.29%的速度增长，相应的城市增长率却是3.79%，几乎是前者3倍。
1978—2004年间城市化水平增加了23.84个百分点，近几年城市化水平一直以年均1个多百分点的速度增长。
城市化水平每提高1个百分点，新增加的城市（城镇）人口就约有1500万，也就是说我国平均每年都有超过1000万的人口被城市化。
我国现有城市的承载能力还无法接纳如此众多的农村人口，因而推进城市化、现代化的关键在于，既要消除农民进城的各种制度性障碍，又要加强社会主义新农村建设，走城乡协调发展的和谐社会之路。
我国城市化发展决不能以牺牲农村和农民的利益为代价，不能出现西方国家在城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。
必须合理地确定我国城市化的发展规模。
城市（城镇）规模过大易于导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等“城市病”。
但如果城镇达不到或者根本就没有一定的规模，又会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。
因此，控制适度的城镇发展规模对于城市化是至关重要的。
城市的发展一定不能通过粗放用地换取一时增长，城市要走节地型发展道路，这是我国的基本国情决定的。
经国土资源部督促申报和加强会审，完成2008年84个城市申报用地审查工作后，国务院批准其全部用地。
共批准84个城市建设用地28816.97公顷，其中，新增建设用地21642.85公顷，农用地转用20215.28公顷，占用耕地14539.72公顷。
批准用地中，近八成用于城市公共基础设施和居住项目建设；居住用地中，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房（简称“三类住房”）用地面积占79.64%[1]。
部分城市的廉租住房和经济适用住房建设不占用新增建设用地，主要通过存量建设用地和收购改造已建的住宅项目安排解决。
根据有关法律法规及其相关配套文件规定，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划，按照“从严从紧、有保有压”的土地调控政策和节约集约用地原则，国土资源部对城市申报用地进行了审查。
严格控制城市新增建设用地规模，合理安排经济社会发展必需用地，确保城市基础设施用地及关系民生的居住用地，尤其是“三类住房”用地占居住用地的比例不低于70%。
在审查中发现，部分城市申报用地规模偏大或部分超过土地利用总体规划确定的城市建设用地范围，共核减申报用地2730.05公顷，其中核减新增建设用地2342.46公顷（核减占用耕地面积达1450.51公顷），分别占申报用地和申报新增建设用地的8.65%和9.77%。
2008年84个城市申报用地与2007年基本相当，但批准用地增幅较大。
城市化发展是我们进行现代化建设的方向，节约集约用地是进行城市化建设的用地原则，改进审批不等于取消审批。
我国已经初步形成了一个庞大的城镇体系。
譬如，1980年全国只有223座城市，其中15座城市人口超过100万；到1999年就发展到667座城市，其中，37座城市人口超过100万。
同期建制镇由3200个增加到1.8万个，增长了4.6倍。
到2003年全国有174座城市人口超过100万；同期建制镇也增加到20226个，比1978年的2173个增长了9.3倍。
但我国的城镇化尤其是小城镇发展，在规模与地域分布上仍然存在着许多亟待改进的问题：
（1）小城镇数量多，规模布局不合理。
据统计，在我国5万个小城镇（其中1.8万个建制镇和4万多个乡政府所在地及部分农村集镇）中，有相当一部分镇区面积不足1平方公里，人口不到1万人。
（2）小城市比例过大，规模分散，集中度较低。
1978—1999年我国增加了472个建制市，其中，人口在30万的中小城市占新建制市的75.84%；人口在30万以下的中小城市占建制市的比重从1978年的62.83%上升到1999年的72.01%，而人口在10万以下的小城市所占比重从1978年的15.18%一度上升到27.56%，至今仍然高于1978年的水平[2]（P79-80）。
这些数据仅仅是对建制市的统计，事实上我国的小城市还包括大量不属于建制市的县城甚至行政级别更低的镇。
（3）小城镇对农村的辐射面和力度有限，对农村产业带动力不足。
（4）小城镇人均占地数量大，人地矛盾进一步加剧。
（5）小城镇环境污染仍然相当严重，集中治理难度较大。
选择和确定一个合适的城镇化发展规模，关键在于正确的统筹人地关系，充分发挥人力资源、土地资源的最大效益。
小城镇在城市化进程中的作用是不能低估的，但又不能忽视小城镇本身的局限性，不能把大力发展小城镇作为我国城市化的发展目标和主要途径，发展小城镇只能是城市化的辅助方式。
二
大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地。
作为世界上人口最多、耕地资源相对稀缺的国家，我国人均耕地面积仅为世界平均水平的30%。
20世纪90年代我国大中城市建设用地扩展速度非常快，年增长率接近4%，远远高于世界发达地区平均1.2%的城市扩张速度。
城市扩张占用耕地的比例大，平均达到70%左右，西部地区甚至高达80.9%[3]。
据权威统计资料显示，从1996—2003年全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。
现在我国人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半[4]（P5）。
2004年全国耕地12244.43万公顷（18.37亿亩），与2003年相比净减少80.03万公顷；2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，出让价款5894.14亿元。
其中，招拍挂出让面积和出让款分别为5.21万公顷和3253.68亿元，分别占出让总面积和总价款的29.2%和55.2%。
更为严峻的是有限的耕地资源还在继续大量的减少。
我国耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。
13亿人口的吃饭问题，始终是我国政府一件头等重要的大事。
所以，温家宝总理在2004年10月28日“全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话”中痛心地指出：
“推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。
但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。
一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。
到今年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。
一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。
不少企业盲目圈占耕地，搞‘花园式’厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。
一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至‘零地价’招商。
这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。
有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。
有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。
照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。
”[5]（P6）按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000—2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，即是说有5450万亩耕地由劳动群众集体所有变为国家所有，将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。
究其原因，我国农地大量流失就在于没有长效的保护农地的机制，保护农地长效机制的核心在于依法界定并保护农民的土地权益；农民土地权益的缺失是导致耕地大量流失的根本原因。
农民失去土地就等于失去了最根本的生存基础。
在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律赋予农村集体经济组织和农民的土地所有权中，就包含着农民的生存权和发展权。
农地不仅是农民一种长久而稳定的农业生产资料、生存保障资料，而且是一种持续稳定的发展资料，因为农民享有依法将农地耕作方式改为最佳利用方式和途径的权利。
一旦失去了赖以生存的土地，对多数失地农民及其家庭来说，就意味着失去了生存和发展的基础。
在某些新建城市（城镇）失地农民成了新的贫困阶层；在有些地方失地农民成为种地无田、上班无岗、低保无份的“三无人员”。
据统计目前全国失地农民约有4000万人，而且正在以每年超过250万人的速度增长，失地农民的生存问题已成为当前社会关注的焦点。
在失地农民向非农转移的过程中，除了少数人能够利用城区发展带来的商机经商办企业之外，大多数失地农民由于文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，特别是年龄在40岁以上的农民，一经失去土地就陷入失业、难于创业的困难境地。
国家统计局通过对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业197人，仅约占劳动力总数的2.7%；外出务工1784人，约占24.8%；经营二三产业1965人，约占27.3%；从事农业1087人，约占25.2%；闲居在家1434人，约占20%[6]（P48）。
推进工业化、城镇化进程一定要统筹城乡发展，形成城市对农村的带动机制。
全面建设小康社会的目标能否实现，关键取决于“三农”问题解决的程度。
而统筹城乡发展，改变城乡二元结构又是解决“三农”问题的根本路径选择。
现行的征地制度和保护农民利益的法律仍滞后于经济发展的现实。
现行的土地征用制度形成于计划经济时代，主要特征是政府运用行政命令手段代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政性的强制征收过程；再加上农民失去了依法保障的土地权益，低价征收、征用农民土地是当前农民利益流失最为严重的问题。
一个公认的估计是政府通过对农地的“征用制+批租制”，可以获得土地出让金的60—80%。
据陈锡文2004年的估算，改革开放以来在土地农转非的过程中，政府获得了2万亿元以上的收益，这个数额远远高于因长期实行“剪刀差”给农民造成的6000—8000亿元的经济损失[7]（P38）。
现行法律规定对失地农民和集体经济组织的补偿是根据土地产值确定的，其主要依据是该土地在作为农业用地时的价值。
《土地管理法》第47条规定：
“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍。
征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。
需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征单位平均每人占有耕地的数量计算。
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4—6倍。
”[8]（P1315）这就意味着政府在给农民支付补偿的时候，只承认农民把土地作为农用地时的产值，而当土地作为非农用地以后巨大的级差地租则与农民无关。
失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，直接的因素就是目前的土地征用制度存在着重大缺陷。
要从根本上解决失地农民的利益问题，迫切需要新的立法规范来保障农民的土地权益。
依据现行法律规定，农村所有土地属于集体所有，农民只有承包经营权，土地的买卖、地价的确定农民基本没有发言权；政府不管是为了公共利益的国家重点工程建设，还是搞土地储备或者以营利为目的的商业开发，或者作为“以地招商”吸引外资，征地基本都是政府低价向农民强制性的征收；农村集体经济组织非农建设用地实际上不能出租、转让和抵押，等等。
必须从我国社会主义市场经济发展的实际情况出发，认真总结改革开放20多年来的实践经验，修改和完善那些不适应农村城市化建设和农民致富奔小康需要的法规政策。
要进一步从法律条文上明确“国家为公共利益的需要”，依法对集体所有的土地实行“征收”和“征用”的具体内涵；进一步细化和完善国家征用农地的具体程序，保证在城市（城镇）建设征用农民土地的过程中，土地权利人有充分的知情权和参与权；依法允许农村集体经济组织非农建设用地直接进入土地市场流转，只要符合土地利用规划并在国家严格的土地用途管制之下，可以通过市场开发商和土地所有者进行平等的交易谈判，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标；依法允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，让农民真正获得长期稳定的收益。
如果法规和政策继续允许政府一如既往的强行低价征用农地，继续禁止农村集体经济组织农地的市场流转，农民只能获得土地收入的利益而无土地上权利的享有，那么农民土地权益就被事实上虚拟化，立法者的善意就可能不自觉地成就了又一种事实上的不平等。
三
必须依法加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。
为了切实保护农村集体经济组织与广大失地农民的合法权益，《土地管理法》第19条规定了土地利用总体规划的编制原则：
（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（2）提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）占用耕地与开发复垦地相平衡[9]（P1312）。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》则明确规定，只有当国家为了公共利益的需要时才能够动用征地权，任何一级政府不得利用国家的强制力去为一般营利企业牟取农民手中的土地。
“农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。
改用农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。
”“凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。
”“凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。
”“要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。
鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。
”[10]（P12-13）为依法实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证经济社会的可持续发展，国土资源部制订了《土地利用年度计划管理办法》，第4条规定的土地利用年度计划指标包括：
（1）农用地转用计划指标。
分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农地指标。
（2）土地开发整理计划指标。
分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。
（3）耕地保有量计划指标。
各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标[11]（P27）。
为防止政府滥用“公共目的”征地，立法还应当对政府强制性取得土地的权力进行严格的限制性规定，对征收农地的目的和范围做出严格的界定。
通过立法界定土地征收过程中的“公共利益”范畴，是完善失地农民土地权益保护机制的首要问题。
即使农村集体建设用地也必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。
必须严格执行土地管理法律法规的规定。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，要“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可以根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权”；“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。
”[12]（P5）为此就要严格执行土地管理法律法规的规定：
（1）严格依照法定权限审批土地。
农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权；严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批权。
各类用地建设项目在审批前必须进行严格的预审。
（2）严格执行占用耕地补偿制度。
各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按照等级折算，防止占多补少、占优补劣。
不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费；耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用，政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。
（3）禁止非法压低地价招商。
省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。
协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准，违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照刑法的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
（4）严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。
当前要着力查处有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。
要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。
对用而不批、少批多用、批而不用等乱占耕地的现象，除了责令其退还非法占有的耕地外，还必须对其责任人在经济、行政方面予以处罚，情节严重者要追究其法律责任；对于非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，要依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任；对于非法批准征收、使用土地，给当事人造成直接经济损失的，还必须依法承担赔偿责任。
必须建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度。
要依法健全政府征地程序，维护农村集体的土地所有权和农民的土地承包权。
今后凡征用农村土地必须经农村集体经济组织和农户确认，征地的过程要公开透明。
不得随意大面积、成建制地把农村集体土地转为国有土地，变为城市建设和工业用地。
要长期坚持最严格的土地管理制度，严格控制工业建设和城镇建设用地的占用规模，严格执行耕地占补平衡制度，做到面积和产能的双平衡。
无论是土地承包，还是农地流转、征收、征用，都要充分运用法律手段管好土地，切实保障农民的土地财产权利。
具体地说就是要做到如下几点：
（1）明确土地管理的权力和责任。
调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应当负主要责任。
地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。
（2）强化对土地执法行为的监督。
要建立公开的土地违法立案标准，对于有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或者直接给予行政处分。
要坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为，对违法用地及其建筑物和其他设施，按照法律规定应当拆除或者没收的，不得以罚款、补办手续取代；确实需要补办手续的依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。
（3）加强土地管理行政能力建设。
市、县人民政府要保证基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。
国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。
（4）严格土地管理责任追究制度。
对于违反法律法规规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严格追究责任，对于有关责任人员由上级主管部门或者监察机关依法定权限给予行政处分。
同时上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。
（5）建立耕地保护责任的考核体系。
国务院定期向各省、自治区、直辖市人民政府下达耕地保护责任考核目标。
各省、自治区、直辖市人民政府要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况；实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度[13]（P15-16）。
2005年10月28日下达的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》第4条规定：
“从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。
考核的标准是：
（1）省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。
（2）省级行政区域内的农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。
（3）省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已用的面积与质量。
同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
”第8条、第9条还规定：
“耕地保护责任目标考核结果，列为省级人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。
对考核确定为不合格的地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。
”“县级以上地方人民政府应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法。
”[14]（P45\46）
必须构建和谐社会发展要求的法制模式。
在农地立法过程中，为了使农地法律制度的功能得以充分的发挥，更充分地保护农民的土地权利，应当结合我国农村社会的发展趋势，确立我国农地法律制度的价值目标，从而更好地指导农民的土地权利实现机制的完善。
根据我国目前的基本国情和制度环境，我比较倾向于建立这样的农地立法功能模式：
一是政治功能。
农村土地法律制度的政治功能，首先就是要通过权利的体系化设计，在不触动当前的所有制关系前提下，实现农地权利的归属，凸现其高效运行，并强化其保障。
二是社会功能。
以人为本的和谐社会是我国发展的理想前景，这样一种社会蓝图的实现无疑需要秩序的扶正，农地法律制度的建构正是这样一种秩序要求下的规则模式。
“以人为本”表现为农地权利配置构成、权利运行和保障体系之完善，以及通过农民土地权益的赋予及保障，提升农民的社会地位，保障农民的幸福生活。
三是经济功能。
应充分体现社会主义市场经济的精神，承认农民集体及其成员的物质利益，保护他们对财产的进取心，同时确认和保护农民集体及其成员享有合法土地权益，鼓励他们为提高经济效益而占有、使用或转让土地权利。
为了给实现农地立法的价值目标充分创造条件，在我国应以农地法律制度的政治功能为前提，以经济功能为基础，以社会功能为保障。
我国现行法关于农地权利的规定比较散乱，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律从不同的角度进行各自为政的规定，前者侧重于行政管理，后两者则侧重于私法保护。
不完善的农地权利体系极有可能导致立法资源的浪费，并影响农地权利在社会生活中的正常运行和农民土地权利的实现。
因此，建构体系化的农地权利，其意义不仅在于各个权利内容上的协调统一，还在于促使农地经济效能之最大限度地发挥，最终保障农民土地权利的完全实现。
农地权利体系应包含以下层次的内容：
集体土地所有权为原权利，其是第一层次的权利，是农地权利体系的核心。
在集体土地所有权之上派生出农村集体土地使用权。
农村集体土地使用权包括土地承包经营权、农村集体建设用地使用权两种。
这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础。
同时，为保证上述实体性权利的顺利实现，还必须辅之以相关程序性权利。
这些程序性权利，实质上是土地权利的救
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