《财政学》第八章财政预算.docx

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《财政学》第八章财政预算

第 8 章 财政预算

第 1 节 政府预算概述

1.政府预算的概念

作为政府公共财政收支计划的政府预算有如下含义：

（1）政府预算以年度政府财政收支计划的形式存在

（2）政府预算是具有法律效力的文件

（3）政府预算反映政府集中支配财力的分配过程

（4）政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段

2.政府预算的产生

（1）现代政府预算的产生

（2）我国政府预算的产生

3.政府预算的基本特征

（1）法律性

（2）预测性

（3）集中性

（4）综合性

（5）公开性

4.政府预算的期限与组成

（1）政府预算的期限。

预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间。

（2）政府预算的组成：

按政府预算的环节划分，可分为预算编制、预算审议批准、预算执行和决算编制、审议批

准。

按政府预算的内容划分，可分为公共预算和资本预算

按政府预算的级次划分，可分为中央预算和地方预算。

第 2 节 政府预算的类型

单式预算和复式预算；

基数预算和零基预算；

投入预算和产出预算；

平衡预算和差额预算；

中央预算和地方预算；

总预算和部门单位预算；

年度预算和多年预算。

第 3 节 政府预算编制管理

1.政府预算编制的原则与程序

（1）政府预算编制的原则

（2）政府预算编制的部门设置

（3）政府预算编制的程序

2.政府预算收支测算的基本方法

财政部门对各项预算收支进行的测算的两个步骤，即匡算和具体测算。

我国预测政府预算收支指标的基本方法

3.部门预算的编制

（1）部门预算的含义

（2）部门预算的原则

（3）部门预算的基本内容。

包括部门收入预算的内容和部门指出预算的内容。

4.总预算的编制

第 4 节 政府预算执行的管理

1.政府预算执行的组织体系及职责

政府预算的执行是一个系统工程，其组织体系由国家行政领导机关、职能部门及各类专门

机构所组成，其体系按国家政权级次、行政区划和行政管理体制实行“统一领导，分级管

理，分工负责”。

2.政府预算收支的执行

（1）建立健全国库集中收付制度

（2）组织预算收入执行

（3）组织预算支出执行

3.预算执行中的调整

预算调整的概念。

预算局部调整的主要内容。

第 5 节 政府决算的管理

政府决算是预算执行的总结，是预算管理的最终环节。

其表现形式是经法定程序批准的年

度预算执行结果的会计报告。

1.编制政府决算的准备工作

包括财政部拟定和下发决算编制说明、进行年终清理、年终结算、制定和颁发决算。

2.政府决算的编制方法

我国决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始，在搞好年终清理和结算的基础上，根

据决算编报颁发的规定和决算表格的内容，自下而上编制、审核和汇总，最后由财政部将

中央决算和地方总决算汇编成政府决算。

3.政府决算的审查批准

（1）决算审查的内容。

包括政策性审查、技术性审查、预算管理审查。

（2）决算草案的批准。

考点：

1.政府预算概论

识记：

政府预算的内涵

概念：

政府预算是指经法定程序审核批准的、具有法律效力的、综合反映年度国民经济和社会发

展情况的政府财政收支计算，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，也是调节、

控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。

涵义：

.

（1）政府预算以年度政府财政收支计算的形式存在

（2）政府预算是具有法律效力的文件

（3）政府预算反映政府集中支配财力的分配过程

（4）政府雨伞是政府调控经济和社会发展的重要手段

政府预算的基本特征

（1）法律性：

是指政府预算的形式和执行结果都要经过立法机关审查批准

（2）预测性：

是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出事先

的设想和预计。

（3）集中性：

是指预算资金作为集中性的财政资金，它的规模、取向、收支结构比例和平

衡状况，由国家按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发进行

统筹安排，集中分配。

（4）综合性：

是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活

动的全貌，即预算内容应包含政府的一切事务所形成的预算收支，全面提现政府年度的整

体工作安排和打算。

（5）公开性：

是指政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成，要向公众全面公开，

让公众了解预算资金的收支组成、来源、去向和效益，以便公众审查和监督。

领会：

政府预算的产生

（1）现代政府预算的产生

现代政府预算产生于资本主义社会时期，是在新兴资产阶级同封建专制长期斗争中确立的。

英国是世界上最早确立现代政府预算的国家。

在 14、15 世纪，随着英国新兴资产阶级力量的不断壮大，充分利用议会同封建统治者争夺

国家的财政权。

1640 年资产阶级革命完成时，英国的财政权基本被国会所控制，

1680 年英国《权利法案》中规定不经过议会批准，王室不得强迫任何人纳税或作其他缴税，

规定税收的开征和管理与预算支出必须经过审批和监督。

1789 年《联合王国总基金法案》通过后，英国开始把所有的财政收支统一于一个文件中，

这就是正式的预算报告。

到 19 世纪初，英国的预算制度才发展成为具有资本主义特征的政府预算。

法国在 1817 年确立了预算制度，

美国在 1921 年通过了《预算与会计法》，使得预算制度更加完善。

（2）我国政府预算的产生

我国的政府预算制度经历了从无到有，不断发展完善的过程。

我国在周代就提出了“以九式均节采用”的简单财政收支制度，但是在当时社会，财产归

国王所有，不可能用它规范统治者的收支行为。

也没有收支程序与预算方法，没有审批机

关也不符合法律性要求，并不是真正意义上的政府预算。

真正意思上的政府预算产生于清代，随着清代统计、会计制度的进一步完善，清政府于

1910 年编制预算，虽然由于 1911 年清政府被推翻，这次政府预算的试编以有预算无决算

收场，但这却是我国历史上第一次真正意义上的政府预算。

政府预算的期限与组成

（1）政府预算的期限

预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间。

预算中所列收支预计的发生时间和这一计划付诸实施发生效力的时间通常被确定为一年，

成为预算年度。

预算年度可分为两大类型：

①历年制

即预算年度按日历年度计算，由 1 月 1 日至 12 月 31 日为一个预算年度，如中国、法国、

瑞典等国；

②跨年制

即一个预算年度跨越两个日历年度，具体启讫时间又有若干不同的情况，如美国为每年 10

月 1 日到次年 9 月 30 日；英国、日本、印度等国为每年 4 月 1 日至次年 3 月 31 日。

（2）政府预算的组成

1.按政府预算的环节划分

包括：

预算编制（预算编制准备、收支预测、具体编制等）

预算审议批准

预算执行（收支执行、事中审计、评估分析、财务报告等）

决算编制（年终清理、编制决算表格、事后审计、评估分析、财务报告）

审议批准

2.按政府预算的内容划分

包括：

公共预算（经常预算、公共投资预算、社会保险基金预算等）

资本预算（国有资本收益预算、国有资源收益预算和政府投融资预算等）

3.按政府预算才级次划分

包括：

中央预算

地方预算

2.政府预算类型

识记：

政府预算的类型

（1）按预算编制的形式分类

（1）单式预算

（2）复式预算

（2）按预算的编制方法分类

（1）基数预算

（2）零基预算

（3）按预算项目能否直接反映其经济效果分类

（1）投入预算

（2）产出预算

①绩效预算

②规划——项目——预算制

（4）按预算收支的平衡状况分类

（1）平衡预算

（2）差额预算

（5）按预算分级管理的要求分类

（1）中央预算

（2）地方预算

（6）按收支管理范围和编制程序分类

（1）总预算

（2）部门单位预算

（7）按预算作用的时间长短分类

（1）年度预算

（2）多年预算（或称中期预算）

3.政府预算的编制

识记：

政府预算编制的原则与程序

原则：

（1）符合国家法律法规和政策

（2）国民经济和社会发展计划的要求

（3）预算分配要统筹兼顾，确保重点

（4）预算编制要求及时、完整和真实。

程序：

一是测算收支指标

二是编制预算草案

部门预算的原则

（1）合法性原则

（2）真实性原则

（3）完整性原则

（4）科学性原则

（5）稳妥性原则

（6）重点性原则

（7）透明性原则

（8）绩效性原则

领会：

政府预算收支测算的基本方法

财政部门对各项预算收支进行的测算可分为两个步骤：

匡算和具体测算

1.匡算是采用“算大账”的办法，确定下一年度的各项预算收支的数额。

匡算步骤：

第一，对上年度国民经济各部门的财务活动做出全面预计和分析，并展望其发展趋势

第二，在国家宏观经济发展要求的指导下，根据生产。

流通、运输、文教卫生、科学等有

关经济指标和事业指标，结合有关财务指标、预算定额和开支标准进行测算；

第三，充分估计预算年度的各种有利和不利因素对预算收支的影响及其程度。

2.我国预测政府预算收支指标的基本方法：

（1）基数法：

也称基数增减法，是财政部门预算收支指标时常有的方法之一。

计算公式：

计划年底某项预算收入或支出数额=某项预算收入或支出的上年基数±计划年度各种增减

因素对与人收支的影响

（2）系数法：

是利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系（即系数），根

据其中一项已知数值，求得另一项指标数值的方法。

所利用的系数有两种：

一种是两个绝对数指标之比，也称绝对数系数；另一种是两项指标

的增长速度之比，也称增长速度系数。

（3）比例法：

是利用局部占全部的比例关系，根据其中一项已知数值，计算另一项数值的

一种方法。

（4）定额法：

是利用预算定额和有关经济、事业指标，测算预算收支的方法。

（5）综合法：

是综合运用系数法和基数法测算预算收支的一种方法。

（6）零基预算法：

就是以零为基数来预测预算收支指标。

通过对预算收支进行全面的分析，

最后得出计划年度预算收支指标。

（7）标准收支法

这种方法主要用于中央对地方转移支付额的计算当中。

转移支付额一般按“某地区（标准

财政支出－标准财政收入）×转移支付系数”确定。

我国目前部门预算的编制方法是零基预算加（综合）定额的方法。

部门预算的基本内容

1.部门收入预算的内容：

具体包括

（1）财政拨款收入

（2）事业收入

（3）上级补助收入

（4）事业单位经营收入

（5）附属单位上缴收入

（6）用事业基金弥补收支差额

（7）其他收入

2.部门支出预算的内容

（1）基本支出预算

基本支出预算的编制原则：

①综合预算的原则②优先保障的原则③定员定额管理的

原则

（2）项目支出预算

项目支出预算的编制原则：

①综合预算的原则②科学论证、合理排序的原则③追踪

问 效的原则

总预算的编制与审查批准

（一）总预算的编制：

1.中央总预算是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，它主要由中央各部门（含直

属单位）的预算组成，并包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补给

的数额，以及国内外债务收入及还本支出。

中央预算草案由财政部汇总编制，报国务院审核后，提交全国人大审查和批准。

2.地方政府预算，简称政府预算，是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统

称，由各省、自治区、直辖市总预算组成。

地方预算草案由地方各级政府财政部门具体编制，经本级政府审定后，提请本级人民代表

大会审查批准。

同时，财政部汇总地方预算草案，提请全国人民代表大会审查。

（二）政府预算的审查批准：

1.财政部门对政府预算草案的审核

2.各级人民代表大会对政府预算的审查和批准

分两个阶段：

第一是初审阶段，初审是指在召开人民代表大会之前，由各级人民代表大会的专门委员会

对预算草案的主要内容进行初步审查。

第二是审查和批准阶段，

全国人民代表大会对预算草案的审查批准过程：

首先由财政部代表国务院向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告，提请人

民代表审议，人民代表分团或分组对预算草案进行审查。

审议过程中，人民代表有权就有

关问题提出质询，国务院和财务部以及其他有关部门必须做出明确答复。

人民代表大会秘

书处和人民代表大会财经委员会收集并讨论人民代表的有关意见和建议，修改预算审查报

告，并向大会主席团提出审查报告。

在政府根据意见和建议对预算草案进行修改之后，召

开全体会议通过关于政府预算的决议，批准中央预算。

地方各级预算草案审查批准过程：

由地方各级政府在本级人民代表大会举行会议期间，向大会作关于本级总预算草案的报告，

经讨论审查，批准本级预算。

各级预算经各级人代会批准后，财政部门应及时班里批复预算首先，以保证各级预算的执

行。

按《预算法》要求，财政部门应自各级人民代表大会批准本级预算之日起 30 日内向所属各

部门批复预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起 15 天内，向所属单位批复预算。

应用：

分析部门预算原则

（1）合法性原则：

具体来讲：

一是收入要合法合规。

二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。

三是对预算年度收支增减因素的预测要充分体现于国民经济和社会发展计划的一致性。

（2）真实性原则

（3）完整性原则

（4）科学性原则

主要体现：

一是预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学

二是预算编制的程序设置要科学

三是预算编制的方法要科学

四是预算的核定要科学

（5）稳妥性原则

部门预算要做的稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算。

收入预算要留

有余地；预算要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基础支出。

（6）重点性原则

先重点、急需项目，后一般项目

（7）透明性原则

（8）绩效性原则

4.政府预算的执行

识记：

政府预算执行的组织体系及职责

政府预算执行组织体系按国家政权级次、行政区划和行政管理体制实行“统一领导，分级

管理，分工负责”。

（1）政府是预算执行的组织领导机构

（1）国务院组织中央预算和地方预算的执行

职责：

①执行国家预算法律、法令，制定预算管理方案、政策；

②颁发全国性的、重要的财政预算规章制度；

③核定政府预算、决算草案；

④组织、领导并监督中央各部门和地方预算的执行；

⑤决定中央总预备费的开支；

⑥编制中央预算调整方案；向全国人民代表大会及其常务委员会报告中央和地方预算

执行情况等。

（2）各级地方政府组织地方预算的执行

职责：

①颁发本级预算执行的规定、法令；

②组织、领导并监督本级各部门和下级政府的预算执行；

③决定本级预备费的开支；

④编制本级预算调整方案；

⑤按规定执行预算调剂权，按规定安排使用本级预算结余；

⑥向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况等。

（2）财政部门是管理机构

1.财政部门在预算收入执行中的任务

双重身份：

（1）财政部门是预算收入执行的统一负责部门；

主要任务：

①根据政府预算收入执行的需要，制定组织收入的各种制度和方法；

②根据政府预算收入执行的任务和核定的季度收入计划，监督各经管收入的部门、各

预 算缴款单位努力完成预算收入任务，把一切应缴的预算收入及时、足额地缴入国库；

③经常检查预算收入执行情况，及时研究和解决执行工作中的问题，提出增收节支、

加 强管理的措施和建议。

（2）财政部门是预算收入的主管机构。

主要负责契税、非税收入及其他收入

2.财政部门在预算支出执行中的任务

主要任务：

（1）制定各项预算支出管理的规章制度，并监督执行；

（2）根据年度预算和季度计划，适时地把预算资金拨给用款单位，以保证生产建设和事业

计划的顺利完成；

（3）监督用款单位讲求资金使用效果；

（4）要警察对预算支出的执行情况，进行调查研究、分析总结，提出改进的措施。

（3）政府预算执行机构有：

1.收入征收机构——税务部门和海关

（1）税务部门——主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税和国家交办的其他收入

任务的执行，如利润监缴。

税务部门除按规定范围组织征收外，还要研究制定税收制度、

法令、规章制度；检查试手计划执行情况；依法审批税收减免。

（2）海关——主要负责关税的征收管理，并代理税务机关征收进出口货物的增值税、消费

税和其他有关税收，以及海关罚没收入。

2.预算支出的执行机构——国家政策性银行和有关商业银行

（1）国家政策性银行——按其专业分工，分别管理国家基建投资的拨、贷款管理及结算业

务，支农资金的拨、贷款管理及结算业务，以及与国家机电进出口和成套设备有关的信贷

业务及其他业务等。

（2）有关商业银行——具体办理有关预算单位的存款及付款业务。

3.政府预算资金的出纳机构——国家金库（简称国库）

（1）国家金库的设置。

国家金库是政府预算收支的保管出纳机关，负责办理预算资金的收

纳、划分、留解和拨付业务。

国库体制的类型：

独立国库制——国家特设专门机构办理政府预算收支的出纳业务。

如芬兰

委托国库制——国家委托中央银行经理或代理国库业务。

如中、美、英、法、德、日、韩、

俄及独联体一些国家均采用这一国库制度。

银行制——国家不设国库，也不委托中央银行代理国库，而是由财务部门再银行开立账户，

办理预算收支业务。

如美国的州和地方财政及蒙古国实行银行制。

（2）国家金库的基本职责。

国家金库对每天收纳入库的预算收入都要按预算级次逐级划分、上报和解缴。

4.国民经济各部门

预算是收入主要来自国民经济各部门，预算支出都要通过各部门、各单位分配和使用。

预算拨款原则

（1）按预算计划拨款

（2）按事业进度拨款

（3）按核定的支出用途拨款

（4）按预算级次拨款

政府采购的基本原则

（1）公开透明原则

（2）公平竞争原则

（3）公正原则

（4）诚实守信原则

政府预算局部调整的形式

（1）动用预备费

（2）预算的追加、追减

（3）经费流用

（4）预算划转

领会：

我国国家金库的基本职责

国家金库对每天收纳入库的预算收入都要按预算级次逐级划分、上报和解缴。

1.预算收入的收纳——就是各级国库和国库经收处收到的与“缴款书”所填列数据一致的

各级预算的收入。

各项预算收入一律以缴入基层国库，即支库的数额为正式入库。

2.预算收入的划分——就是国库对于每天收纳入库的预算收入，根据预算管理体制规定的

各级预算固定收入的划分范围，以及中央与地方、地方上下级之间分成收入的留解比例，

划分并计算中央预算收入和地方各级预算收入。

3.预算收入的报解——即在划分收入的基础上，按照规定的程序向各级财政机关报告预算

收入的情况，并将库款逐级解缴到各级财政的国库存款账户上。

我国国库单一账户体系的构成

（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入帐按预

算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付和与国库单

一账户支出清算。

（3）财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付和清算

（4）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账，用于记录。

核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。

（5）经国务院和省级人政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（特设专户），用于

记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

预算收入的缴库方式和退库管理

缴库方式：

（1）直接缴库：

是由缴库单位或缴款人按有关法律、法规规定，直接将应缴收入缴入国库

单一账户或预算外资金财政专户，如直接缴库的税收收入。

（2）集中汇缴：

是由征收机关（有关法定单位）按有关法律、法规规定，将所收的应缴收

入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户，如小额零散税收。

退库管理：

收入退库就是在政策允许范围内，将缴库的预算收入退还给制定的收款单位或个人。

预算退库的具体范围：

技术性差错退库、结算性退库、政策性退库和提留性退库等。

属于地方预算收入的退库，由地方财政机关或授权的征收机关，在规定的退库范围内审查

批准；

属于中央预算收入的退库必须经财政部或授权的征收机关审查批准。

预算支出的拨款方式

（1）划分支出类型。

财政支出总体分为购买性支出和转移性出。

根据支出管理需要分为四

类：

工资支出、购买支出、零星支出和转移支出。

（2）支付方式类型。

①财政直接支付。

由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品

或劳务供应者）或用款单位账户。

实行财政直接支付在支付包括工资支出、购买支出以及

中央对地方的专项转移支付等。

②财政授权支付。

预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账

户。

实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。

政府采购的基本方式

（1）招标采购——以招标方式邀请供应商参加投标，采购代理人按照事先公布的标准，从

所有投标中评选出中标供应商，并与之签订采购合同。

分类：

①按照公开性的程序分为：

公开招标采购和有限招标采购

②按投标人的范围分为：

国际竞争性招标采购、国内竞争性招标采购、国际限制性招标采

购和国内限制性招标采购。

（2）非招标采购

①单一来源采购

②竞争性谈判采购

③国内或国外询价采购

我国《政府采购法》规定，政府采购的主要方式是公开招标。

应用：

分析预算调整

预算调整指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本

级预算，在执行中因特殊原因需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总

额发生变化，总支出超过总收入，或者原批准预算中举借债务的数额增加而发生的预算收

支指标的增减变化。

审查批准：

（1）中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查批准

（2）县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请同级人民代表大会常务委员会审查和

批准

（3）乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查批准。

未经批准，不得调整预算。

预算调整主要内容：

（1）局部调整

①动用预备费

②预算的追加、追减

③经费流用

④预算划转

（2）全面调整

5.政府决算

领会：

编制政府决算的准备工作

（1）财政部拟定和下发决算编制说明

每年年终前，财政部总结上年政府决算编制的情况，根据本年度的总统财政政策、财政预

算管理体制以及当年预算执行中的问题，来拟定政府决算编制的原则、要求、方法和报送

期限，并以通知形式下发。

（2）进行年终清理

即为了保证决算数字的准确、完整，要求各级财政部门和预算单位对预算收支及其有关财

务活动，要进行全面清查、结算和核对。

年终清理工作是决算编制的前提条件。

（3）年终结算

指各级财政在年终清理基础上，结算上下级财政总预算之间的预算挑拨收支和往来款项。

（1）税收返还的结算

（2）体制结算

（3）定额结算

（4）单项结算

（4）制定和颁发决算表格

政府决算的编制方法以及审查批准。

我国决算的编制程序是从执行预算的基础单位开始，搞好年终清理和结算的基础上，根据

决算编报办法的规定和决算表格的内容，自下而上编制、审核和汇总，最后由财政部将中

央决算和地方财政总决算汇编成政府决算。

编制