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政府与社会资本合作PPP案例分析

政府与社会资本合作（PPP）案例分析

1、政府与社会资本合作（PPP）的理论综述

PPP模式全称就是Public—Private—Partnership模式,即政府为了提供公共产品或者服务,与社会资本以特许经营权模式或者其她方式形成一种合作关系,通过参与各方特别就是政府与社会资本,从始至终都参与项目的设计、建造与运营,在项目公司共同占有股权的方式,减少信息不对称,实现投资收益共享,风险与责任共担,达到共赢的目的。

PPP模式的本质即政府提供政策支持与发挥监督职能,社会资本发挥资金支持与投资建设运营的专业能力,彼此发挥各自优势,合作共赢。

在PPP模式中,社会投资者一般占有项目公司大部分股权,从而达到引进专业化管理,达到缓解政府资金压力、提高服务水平的目的。

PPP模式的核心就是通过政府的全程参与,通过招标方式选择最优社会投资者,既达到不虚增项目建设与运营等环节的成本,又能保证公共事业的服务质量,保障社会大众的利益。

PPP有多种译法。

如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。

在欧美与世界上其她地区,尚未达成一致的准确解释,其相关实践正在发展中。

联合国发展计划署（1998）认为,PPP就是指政府、营利性企业与非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。

通过这种合作形式,合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。

合作各方参与某个项目时,政府并不就是把项目的责任全部转移给私营部门而就是参与合作的各方共同承担责任与融资风险。

欧盟委员会（2003）则认为,PPP就是指公共部门与私人部门之间的一种合作关系,其目的就是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

美国PPP国家委员会（2002）指出,PPP就是介于外包与私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营与维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。

皮乐逊与麦克彼德（1996）认为,PPP就是指公共部门与私营部门之间签订长期合同,由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理,或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务的一种模式。

阿姆斯特朗认为,PPP就是一种合作关系,包括合同安排、联合、合作协议与协作活动等方面,通过这种合作关系来促进公共政策与计划的实行。

萨瓦斯认为,PPP从广义上讲就是指公共部门与私营部门共同参与生产与提供物品与服务的任何安排。

合同承包、特许经营、补助等符合这一定义世界银行认为,PPP就是私营部门与政府机构间就提供公共资产与公共服务签订的长期合同,而私人部门须承担重大风险与管理责任。

亚洲开发银行将PPP定义为为开展基础设施建设与提供其她服务,公共部门与私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

楼继伟曾指出:

“广义PPP就是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系,以授予特许经营权为特征,主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

”狭义PPP与BOT的原理相似,都由“使用者付费”,但它比BOT更加强调公共部门的全过程合作。

从上述众多机构与专家从不同视角给出的PPP概念可瞧出,尽管对PPP没有形成完全一致的表述,但可发现PPP的一些共同特征:

一就是公共部门与私营部门的合作,合作就是前提,每个概念中都包含合作这个关键词。

二就是合作的目的就是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。

三就是强调利益共享,在合作过程中,私营部门与公共部门实现共赢。

四就是风险共担。

从开阔的视角瞧,PPP实质上就是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织与社会公众各方的准公共品优化供给制度,其现代意义上的形成与发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。

从我国实践瞧,PPP不仅仅就是一个新融资模式,还就是管理模式与社会治理机制的创新。

如果掌握得当,PPP有望成为解决我国城镇化、老龄化等问题的重要机制,并通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新形成天然的机制性内洽与联通。

当然,PPP作为制度供给的创新,其顺利运行与长久发展,特别需要强调现代文明演进中的法治建设与契约精神建设的相辅相成。

PPP管理模式的运行具有三个重要特征:

伙伴关系、利益共享与风险分担。

一就是伙伴关系。

二就是利益共享。

三就是风险分担。

2、国外实施情况

（一）英国

英国就是较早采用PPP模式的国家,其采用的PPP模式主要分为两大类:

一类就是特许经营;另一类就是私人融资计划。

PPP项目中,凡就是由使用者付费的称为特许经营;凡就是由政府付费的就称为私人融资计划。

1992年,英国宣布实施“私人融资计划”（PrivateFinancingInitiative）,从此,PPP在英国、加拿大、澳大利亚等发达国家率先得到了快速的发展。

作为一种新型的公共产品与服务的提供模式,目前,PPP已推广到了亚洲、非洲、拉美,以及东欧等地区。

20世纪80年代,英国的公共政策严厉阻止在公共基础设施建设中使用私人融资,以避免放松政府对整个公共财政的约束。

但这种政策一实行就暴露出一些弊端,导致一些重要基础设施投资完全无法进行。

1989年,英国废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。

1992年英国政府开始实行私人融资计划（PFI）。

在20多年里,英国实施了700多个基础设施与公共服务项目,总额超过700亿英镑,项目范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。

20世纪90年代中期,因为缺乏综合协调与充分的优先排序,大量项目过快实现投资导致PFI的发展受到阻碍。

为此,英国政府专门成立了财政部特别工作小组,该小组在PPP的标准化方面做了很多重要工作,并且出版了应用于PFI型项目的指导方针,提高了这些项目的实际效率。

2000年部组织成立了伙伴英国（PartnershipsUK）,该公司在2010年改名为英国基础设施公司（InfrastructureUK）,其中私人占51%的股份,公共部门占49%的股份,就是完全按PPP模式建立的公私合作伙伴关系组织。

该公司为财政部制定政策提供技术支持,同时对各类当事机构就具体项目提供帮助,但就是不与私营部门融资形成竞争,与公共部门共担风险、共享收益。

政府商务管理局的相关土作包括制定与传播关于采购管理、项目管理、程序管理、服务管理与风险管理方面最佳的行动指南。

2016年1月1日,该公司与重大项目机构（MajorProjectsAuthority）合并,新名称为基础设施与项目机构（InfrastructureandProjectsAuthority）。

2011年英国财政部启动PFI的改革,以应对内阁与公众多年对PFI的关切与质疑。

2012年12月英国财政部正式推出PF2。

英国PFZ模式相比较PFI主要有以下几点改进:

一就是为了确保项目采购比过去快捷、便宜,政府加强了相关部门的职责来提高公共部门的采购能力,PF2项目开始投标后,必须在18个月内确定投标人,而且项目准备过程中的审核程序也更加严格。

二就是政府愿意以股权方式共同投资PF2项目,并且引人竞争形式按比例吸引长期投资人以股权投资形式投资项目。

三就是改善了服务的灵活性与透明度。

采购当局从项目一开始就有权将某些维修活动纳人项目中,此外还同意公开账目与收益分享机制,将项目全生命周期的盈余分享给对方。

四就是为了更好地实现“物有所值”,公共部门将承担更多的管理风险,如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险。

（二）澳大利亚

澳大利亚属于PPP发展比较成熟的国家。

尽管就是英联邦成员国,但其PPP一开始的发展并不像英国由中央政府统领,而就是各州各自为政。

20世纪80年代,为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题,澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。

90年代开始,政府开始大量引人私人资本,同时将建设与运营风险更多的转嫁给私人资本,以致私人资本负担过重,资金难以为继。

2000年以来,澳大利亚汲取经验与教训,制定特别法律措施,充分发挥政府与私人资本的各自优势,以实现共赢。

2008年,根据澳大利亚基础设施法案,国家设立了澳大利亚基础设施局（InfrastructureAustralia）,其主要职能就是协助政府制订基础设施开发蓝图,制订基础设施融资规章,为政府、投资人与基础设施拥有人提供咨询服务。

它可以通过基础设施与运输部向澳大利亚议会提交年度报告。

根据基础设施服务范畴的分类,2008年澳大利亚基础设施公司发布了适用于社会基础设施的标准合同范本（CommercialPrinciplesforSocialInfrastructure）,2011年又发布了适用于经济基础设施的标准合同范本（CommercialPrinciplesforEconomicInfrastructure）。

截止到2p09年,澳大利亚的PPP市场达92I）亿美元,分布在国防、司法、铁路、公路、教育、卫生、娱乐等部门。

（三）加拿大

加拿大PPP的产生与发展经历了三个阶段:

一就是探索阶段（1980一1990年）,前期项目主要集中在桥梁、机场、公路等行业,后期开始开发中小学、医院、水处理、卫生防疫等项目。

这些项目没有统一的规划,各自为政。

二就是发展阶段（2000-2005年）,不仅项目数量增加,而且行业更加广泛,开始出现省级的规划与一些公私合作的专业机构,主要采用建设一融资（Build-Finance）,设计一建设一融资一运营（Design-Build-Finance-Operation）、设计一建设一融资一管理（Design-Build-Finance-Management）三种模式。

三就是成熟阶段（2006年以后）,经济基础设施与社会基础设施的PPP项目在全国普遍开展起来。

截至2013年,加拿大共启动PPP项目206个,项目总价值超过630亿美元,涵盖全国10个省,涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境与国防等行业。

2008年,加拿大财政部设立公司,名为PPP加拿大（PPPCanada）,该公司归加拿大联邦政府所有,但按照商业模式运作,PPP加拿大通过财政部向国会报告,公司具有独立的董事会。

这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。

PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金,"（P3CanadaFund）,为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持。

任何层级的地方政府都可以申请该基金,截至2013年一季度末,该基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元,撬动市场投资超过33亿美元。

（四）印度

印度PPP的发展在众多发展中国家中处于领先地位。

截至X11年,印度在能源、公路、铁路、港口、机场、城市基础设施与旅游等行业共实施了〕DO个PPP项目,投资额达13587、6亿卢比。

除此之外,在教育、卫生、通讯等行业也有大量PPP项目。

印度PPP具有、国际化的特点:

一就是在300个基础设施项目中,22个项目有外国资本参与,例如美国、英国、马来西亚、毛里求斯、瑞士、德国与法国等。

另一方面,印度财政部、一些邦的政府与世界银行与亚洲开发银行等国外机构合作,借鉴国际经验,为不同行业起草一系列PPP技术指南与案例汇编,向印度地方政府与私营企业普及PPP知识,为提升PPP项目的质量发挥了重要作用。

在社会胜基础设施的公私合作方面,印度进行了开发性探索,例如在卫生领域,印度在农村医疗保险、农村合作医疗、偏远地区急诊、城市贫民医疗、远程医疗保健等方面都有成功的PPP案例。

3、PPP在我国的发展历程

推广政府与社会资本合作模式（PublicPrivatePartnership,PPP）创新对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

在基础设施及公共服务领域通过PPP机制引进民间资本、吸引社会资金参与供给,一方面可以减轻政府财政压力,在更好发挥其作用的同时,使社会公众得到更高质量的公共工程与公共服务的有效供给;另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间,使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势与创造力。

党的十八届三中全会提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”。

随后,在财政部《关于2014年中央与地方预算草案的报告》中,中国官方首次使用了ＰＰＰ的概念,明确要“推广运用ＰＰＰ模式,支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。

自此,从中央到地方,各级政府政策频发、项目频出。

PPP背后隐含的公私合作理念在中国早已有之,最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路。

作为中国第一条民办铁路,它从筹备、设计、修建、经营到管理都就是由新宁铁路公司完成,其建造经费完全由陈宜禧等人从民众及华侨手中筹得,主要收入来源于客运。

同时,它也得到了官方的支持,甚至被赐予尚方宝剑来宣示官与民、公与私之间的“合作”关系。

由此可见,新宁铁路的修建已基本具备了ＰＰＰ的四个要点,可以瞧作就是ＰＰＰ在中国的发端。

（1）中央层面

2015年1月,李克强总理在达沃斯世界经济论坛上的特别致辞中,提出了“双引擎”概念——培育打造新引擎、改造升级传统引擎。

她指出,再传统公共产品与公共服务供给领域,政府需要改造引擎,不再唱“独角戏”,而就是采取与社会资本合作方式,缓解资金压力,放大投资效应。

由此可以瞧到,PPP模式被赋予了重要意义。

在制定PPP指导政策方面,中央政府正在积极探索。

中央政府付出了巨大的努力,然而中央政府的探索并不就是一帆风顺,也存在不少突出问题。

其中,最大问题就是没有一个明确的牵头部门,从上介绍的理论支持与具体指导政策就可以瞧出,财政部与国家发改委政策并行,彼此争夺话语权。

以财政部与发改委各自就PPP发布指导文件为标志,两部门各自搞了一套PPP体系。

就财政部与发改委的文件与相关动作瞧,两部门在推进PPP方面有交叉,也各有侧重。

财政部更多与住建部合作,推进PPP的主要领域就是重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供电、供暖、供气、污水处理与垃圾处理、棚户区改造、保障安置房、地下综合管廊、市政交通、养老服务与医疗设施等,重点就是对存量项目进行PPP改造,以化解政府债务负担。

发改委提出的PPP模式适用范围,除了包括上述公共服务、基础设施类项目,还包括水利、资源环境与生态保护等项目;同时,发改委侧重于新项目,明确“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。

”除发布指导性文件以及操作性规范之外,财政部专门成立了PPP中心,组织开展PPP培训班与国际研讨会。

国家发改委则牵头制定了《基础设施与公用事业特许经营管理办法》,2015年4月该办法已经国务院常务会议审议通过,2015年6月1日开始正式实施。

（2）地方层面

鉴于PPP由来已久,在中央释放出鼓励PPP的信号之后,有的地方政府就开始积极行动。

例如,在财政部与发改委发布文件之前,2014年7月22日,重庆市委常委会就审议通过《关于PPP投融资模式改革的工作方案》;8月7日,重庆市开展PPP模式战略合作项目集中签约,涉及轨道交通、市政基础设施、土地整治等10个项目,投资总额1000亿元。

以此为标志,重庆市在31省区市中第一个将PPP投融资模式改革推进到实施阶段。

此后,特别就是财政部与发改委分别就PPP发文之后,地方政府正在积极推出PPP项目。

到目前为止,约有一半的省级政府公布了PPP项目,包括北京、重庆、江苏、福建、安徽、吉林、湖南、四川、河南、浙江、江西、辽宁、贵州等,而广东、山东等近半省份尚未公布PPP项目。

各地的工作进展差别很大,北京市2013年以来已公布了第四批PPP项目,而一些省份目前仍停留在各市县上报项目的阶段。

除省级政府外,一些省会城市、计划单列市、地级市与县也公布了各2、3、1中央层面中央政府在推行PPP方面,主要起到了两方面作用:

一就是统一思想,提供理论支持;二就是出台政策,进行具体指导。

在统一思想方面,中共十八大提出全面深化市场化改革,为社会资本投资领域的拓展奠定了思想基础。

2014年9月,财政部发布的《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》【财金[2014]76号】与2014年12月,国家发展改革委发布的《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》【发改投资[2014]2724号】就是财政部与国家发改委分别发出的PPP项目总动员,确立了PPP的方向,就是框架性的理论支持文件。

在具体指导方面,2014年11月,财政部发布的《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》【财金〔2014〕113号】与2014年12月,国家发展改革委发布的《政府与社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》就是财政部与国家发改委分别发出的PPP项目实操指南,从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面做具体规定。

对合同主体、合作关系、项目前期工作、收入与回报、不可抗力与法律变更、合同解除、违约处理、争议解决以及其她约定等做出详细指导,属于实时性、可操作性文件。

从缓解地方政府债务压力角度来说,2014年9月21日国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,俗称43号文。

一方面,43号文明确规定融资平台不得新增政府债务,从而剥离融资平台的融资职能,;另一方面,43号文明确提出推广使用PPP模式,鼓励社会资本参与城市基础设施建设等公益性事业的投资与运营,以此替换政府的建设资金来源。

自的PPP项目。

省级与市县政府公布的PPP项目,并不相同,各级政府都按情况确定自己希望推进的PPP项目。

例如,2014年12月22日,湖南省发布了30个总投资额为583亿元的PPP示范项目,与此同期长沙县政府一次推出21个总投资额约为408亿元的PPP示范项目。

各省市地区的PPP项目签约暨推介会开展的如火如荼。

推介会一般都会邀请来自国际金融组织的官员与专家,意向投资企业代表、第三方咨询专家与各类金融机构代表等。

在推介会上,各省市县政府代表、项目拟投资企业代表会在现场签署项目框架协议。

主要涉及领域包括供水、供电、供暖、污水处理与垃圾处理、市政道路、轨道交通、医疗养老、文体场馆等与群众生产生活密切相关的领域。

地方政府通过建立政府引导投资基金、加大相关财政专项资金补贴、鼓励金融机构参与、政府发债支持、做好财政预算支出与依法落实税收优惠政策等六个举措,为地方全面推广运用PPP模式奠定坚实基础。

据不完全统计,截止2015年4月中旬已公布的PPP项目计划总投资已超过2、9万亿元。

当然,这些项目中,有存量项目,也有新项目。

目前,不少地方正在酝酿推出PPP项目,而且已推出PPP项目的地方还可能公布新的PPP项目。

事实上,所谓PPP项目,很大程度上就就是相关领域的招商引资计划。

预计年内,地方政府推出的PPP项目总投资将超过5万亿元。

另外,根据国务院研究发展中心的测算,到2020年,与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。

由于43号文与《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的限制,未来地方政府性债务主要由专项政府债、一般政府债与PPP企业债构成。

可见,应对未来城镇化的资金缺口,PPP模式被委以了重任。

4、PPP的基本操作流程与核心要件（分别为国家发改委与财政部的不同做法）

PPP,全称Public-PrivatePartnership,即政府与社会资本合作。

狭义PPP就是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV）,引入社会资本,共同设计开发、共同承担风险、全过程合作,期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。

财政部与国家发改委就是PPP模式的主推者,但两大部委分工不明晰。

7月份国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后,近期两份文件披露,PPP主推两部门财政部与国家发改委分工逐渐清晰。

第一份文件就是10月12日,财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府与社会资本合作工作的通知》（下称《公共服务领域PPP工作通知》）,旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。

第二份文件就是国家发改委8月底披露的《关于切实做好传统基础设施领域政府与社会资本合作有关工作的通知》（下称《基础设施PPP工作通知》）,主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。

公共服务领域PPP工作通知》明确,财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。

各级财政部门要聚焦公共服务领域。

要严格区分公共服务项目与产业发展项目,在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。

《基础设施PPP工作通知》则明确,各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。

国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单,涵盖上述七大领域、百余个项目。

目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定,仅从上述两份通知来瞧,公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。

5、国家发改委与财政部做法不同的部门利益及解决方案

PPP模式就是一个涉及预算制定、财政支出、政府采购、招标投标、价格管理等多个领域的综合性发展模式,它既涉及到预算制定、财政能力论证、政府采购、财政风险控制等财政部职能,又涉及到重点项目选择与批准、引导社会资本等发改委的职能,而这些职能都就是两部委的核心职能,在目前“有为才有位”的思想下,哪个部门都不会轻易放弃这些核心职能。

可见,国务院应该尽快设立一个独立于发改委或财政部并与之平级的PPP管理中心,明确授予PPP管理中心相应的职能,将PPP监管权从发改委与财政部固有权限中剥离出来,同时吸收国家发改委对重大项目管理、审批、运行、评估的经验与财政部对政府采购、预算编制等方面的经验,统筹PPP管理职能,形成综合管理体系。

6、PPP实施在国内取得的成绩及（成功及失败）案例分析

（1）北京地铁4号线ＰＰＰ历程

项目概况

北京地铁4号线项目就是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目,也就是国内第一个运用PPP模式、引入市场部门运作的地铁项目。

北京地铁4号线就是北京轨道交通路网中的主干道之一,南起丰台区公益西桥,北至海淀区安河桥北,全长28、2公里。

4号线工程概算总投资153亿元,于2004年8月正式开工,2009年9月28日通车并开始试运营,目前日均客流量达到70万人次。

根据北京地铁4号线的项目设计概算,工程投资建设总体划分为A、B两个相对独立的部分:

其中A部分主要为土建工程部分,投资额约为107亿元,占4号线项目总投资的70%。

A部分由已成立的4号线公司负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,投资额约为46亿元,占4号线项目总投资的30%,由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营与管理,实施特许经营。

特许经营公司就是在PPP项目中通过审批取得特许经营权、实施特许经营的公司。

在北京地铁4号线项目中的PPP特许经营公司就是北京京港地铁有限公司,该公司就是由京投公司、香港地铁公司与首创集团公司按照2:

49:

49的出资比例组建。

京投公司作为业主单位与项目的实际运作人,负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。

项目运作

在北京地铁4号线项目竣工验收后,特许经营公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》,取得A部分资产的使用权。

特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A与B两部分）的维护