现代外商投资企业登记管理体系构架思路doc 63页.docx

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现代外商投资企业登记管理体系构架思路（doc63页）

现代外商投资企业登记管理体系构架思考

《现代外商投资企业登记管理体系构架思考》课题组

二OO四年二月

试行注册官制度推进企业登记制度新一轮改革

企业注册登记，是登记主管机关根据有关法律规定，依照法定条件和程序，对申请人的登记申请予以审查核准并给予书面确认的行为。

当前，随着我国市场经济的发展，尤其当中国政府履行WTO承诺进程的逐步深入，现行的登记制度已越来越不能适应经济市场化和全球化的要求。

为探索更为简便快捷高效的登记办法，根据《行政许可法》的实施要求，本着“改革在浦东先试先行”的精神，我们拟在外资登记条线试行“注册官制度”，以更好地提高工作效率，优化投资环境，与国际接轨，同时也通过我们的实践为企业登记制度的改革提供依据。

一、高速发展的市场化、信息化经济使注册官制度成为各国企业登记制度的必然选择。

（一）注册官制度定义：

所谓注册官制度是指企业法人的登记注册，由具有注册官职能的人员依法独立受理并且核准的制度，是集受理、审查、核准为一体的三合一的现代登记制度，也是当今国际通行的登记制度。

由于经济发达国家的法制比较健全，申办个体及法人十分注意商誉及个体信用，整个社会信用管理制度也十分完善，登记制度以高效率和安全为价值取赋权

程序

由商人选举产生，具备条件为年满30岁；有选举权；是商人；在当地居住3年以上。

由法务局长从该所法务事务官（由国家公务员考试录取人员逐级提拔产生）中指定

审查

原则

主要审查申请人的权利能力、申请的形式效力、申请材料的法律效力

只核实申请材料是否符合正常手续要求

只需审查材料是否符合法律规定

形式审查

完成

时限

2-3周

10个工作日

其他

登记材料及签字全部需经公证

英美法系国家地区注册登记制度对照表

英国

美国

香港特别行政区

登记

部门

贸工部下属英国公司注册署（CompaniesHouse）

州政府州务卿办公室（Secretaryofstate）

香港公司注册总署（Registerofcompanies）

主办

人员

代理注册官

州务卿

注册官

登记

程序

代理注册官审核申请材料并作出同意登记或驳回之决定，如同意，发给开业证明并公告

程序与英国基本相同，但开业证明后还附有公司章程复印件

由总署行政组收取文件后分送新公司注册组，注册官审核申请人书面材料，核准后发给公司注册证书

赋职

程序

全国统一从业资格考试取得从业资格（代理注册官由公务员、会计师、审计师或律师担任）

州长提名，州议院通过

审查

原则

形式审查

只审是否按法律规定提供了文件，不审真实性、合法性。

登记只是为必备要件提供行政法律服务，不必确证文件的合法性、真实性。

完成

时限

5个工作日（如加急1日可办结）

7个工作日

6－8个工作日

其他

申报全代理制；

材料真实合法性实行承诺制；

注册资本申报制；

所有专项审批后置；

材料真实性由申请人承担，会计师、律师承担连带责任。

无注册资金、经营范围限制

开业证明只需注册总署署长电脑签名，但材料无需署长亲自审核

注：

完成时限及登记程序均不包括名称登记。

纵观各国登记制度，大致有四种模式：

①法院作为商事登记主管机关，如德国；

②法院和行政机关均为商事登记机关，如法国，法院办理一般商事登记，行政机关办理公司商事登记（但注册号须由法院颁发）；

③行政机关或专门设立的附属行政机构为登记机关，如美、英、日；

④有专门注册中心和商会为商事登记机关，如荷兰规定地方商会负责保管当地商事注册文件。

综观各国的涉及登记的人员要求，虽然大陆法系与英美法系的法律要求不尽相同，但不管企业是由法院注册还是行政机关注册，其具体登记过程一般都采用注册官制，其执行登记注册的官员必定是由该组织内部的专业从业人员来担任。

我们虽从各国的民商法中查找中未发现对人员的相关资质要求，但从其设立程序的要求上可直接断定，注册人员的调整不属民商法管辖范围，其人员资质肯定是由组织内部实施考核要求的。

虽然其表述不甚一致，如德国称“注册员”及“书记员”、法国称“注册登记员”、日本称“登记官”、澳门称为“登记员”、英国称“注册官或代理注册官”、美国称“州务卿”及“执行官”、香港称“公司注册官”，但是基本上可归纳为以下共同点：

①均为专门人员，且人员经过统一考核获得从业资格；②均为专业人员直接签发相应证书或记载相关事项，即由专业人员独立行使职权，承担相应民事及法律责任；③签署文件之落款或为本人（如德、法）、或为被代理人（如美、英、香港）；④对材料之审查以形式审查居多，以具备相关申报文件之形式要件的审查作为工作规范；⑤为避免宽松的准入政策及注册官权利相对集中可能引发的弊病，各国都形成了相对成熟的市场监督和人员考核机制。

这种规范模式的运用使得各国在登记上越来越多地采取网上登记、登记自动化的模式，因为只有实行注册官制，才使上述模式成为可能，否则，若因循内部层层报批的模式，即使运用再现代化的手段仍将无法达到快捷的目的。

（三）、我国国内对注册官制度试点的有益尝试。

2003年，市局在外资条线实行“一审一核制”，改原先的“行政首长审批制”为专业人员行使登记职权，为实行注册官制提供了有利条件

目前，在国内已有大连、青岛等地实行或试行了注册官制度，但与国外注册官制度比较，在我国实行的注册官制度还只在萌芽阶段，表现在人事干部序列中未将注册官等级列入评审序列，对其职责权利义务从法条上缺乏规范，同时在具体操作上仅在个别地区、个别项目上小范围局部试点，如大连仅在部分地区、个别项目如个体工商户登记等方面小范围局部试点，这与真正意义上的注册官制还有很大差距。

由于现存企业登记法律法规的限制及长期以来思维定式的约束，虽然注册官制属全国登记条线的重大改革，但尚处于摸索和实验阶段，还没有完整、成熟的做法。

二、实行注册官制度将大大提高工作效率，降低商务成本及市场准入门槛。

1、现行登记制度已不能适应市场经济的发展。

在我国的登记制度中，登记程序一般包括受理、审查、核准、发照、公告，在内部实行“办事员受理→部门负责人→主管领导”的三级审批机制。

这种运作流程存在三个不明确，即各个环节各自审查的内容不明确、范围不明确、审查责任不明确。

多环节的内部流程既浪费了人力，增加了登记机关的成本支出，又拉长了内部审批程序，形成“审批瓶颈”，影响工作效率，完全背离了商事登记的便捷理念。

同时，多环节登记制不符合国际通行的突出个人审查，强调注册官个人责任的惯例，不利于督促登记官员谨慎、准确、积极地履行职责，也不便于申请人通过复议和起诉直接监督登记人员的工作。

2、实行注册官制有助于推进行政审批制度改革。

上海历来是改革开放的前沿阵地，它在城市文化、人力资源、制度建设方面的优势使其对新制度、新事物的包容性、接受能力较强，中央也给予上海较大的改革空间。

2003年，上海市在扩大自然人投资的改革试点中取得巨大成功；另外，浦东工商分局在告知承诺、外资直接登记等方面的改革试点已初步取得成效。

实行“注册官制”将又是一个重大改革举措，它将尝试赋予主办人员登记注册权，使其依法独立地处理登记事项，如能摸索出一套符合实际的制度，规范及操作办法，将为日后登记法律法规的修订提供依据，从而加快我国登记制度与国际接轨的进程。

3、实行注册官制有助于电子政务的全面推进。

“网上登记”、“登记自动化”已是国际通行的登记办法，也是我国行政审批制度改革的又一重点。

在明年1月即将实施的《行政许可法》中，已明确规定“行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”，要求行政机关应当创造条件并建立相关制度以方便申请人及时、有效地通过电子数据的方式提出行政许可申请。

实行注册官制度将是实现网上登记和登记自动化的前提。

三、注册官制实施的条件已基本具备。

1、注册官制度与现有登记制度并无实质性冲撞。

（1）登记程序方面：

《公司登记管理条例》中将公司登记程序分为受理、核准、发照，在注册官制中将“受理”、“核准”职责授予注册官一人；而在《企业法人登记管理条例》中，企业登记一般分为五个环节，即受理、审查、核准、发照、公告，注册官一人将被授予受理、审查、核准的职权。

传统的做法是经办人员受理，部门领导审查，分管领导核准，但事实上法律并无明文规定，上述职权应赋予相应行政级别的人员，只规定所有这些工作由工商登记管理机关行使职权。

要适应经济的快速发展与变化，需要专业化的人员行使登记职能，注册制即是将传统的行政首长审批制转变成受理、审查、核准权集中在一名专业人员身上的制度，只要各行政机关内部明确授权，注册官独立行使职能是完全符合法律规定的。

（2）审查原则方面

A．审查原则类型：

审查制度如何定性，审查原则如何确立，是登记程序的核心，也是我们实行注册官制度必须解决的问题。

当前，在全球范围内大致存在三种审查制度，即实质、形式、折衷审查法。

形式审查仅对申请文件作书面审查，不对文件的真实性承担责任；实质审查中登记机关不但要审查申请文件，而且要进行实地调查，全面审查申请行为的合法性、真实性；我国登记机关采取的是两者折衷的审查办法，一般只进行书面审查，但在认为有必要时仍保留实质审查的权力，但对审查结果不承担真实性责任。

B．审查原则的演变：

我国登记部门审查方式的演变在有关法规规定的修订中有迹可循。

1988年的《企业法人登记管理条例》中第三十八条

（二）中对“审查”的解释为：

审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性并核实有关登记事项和开办条件；而在2000年修订法中，则将该条改为“审查提交的文件、证件和填报的登记注册收是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件”。

从审查文件的“真实性、合法性、有效性”到只需审查文件“是否符合有关规定”的转变，说明法律法规对审查方式逐步向“形式审查”倾斜。

C.现行审查原则的利与弊：

由于法律规定中仍保留“核实有关事项和开办条件的规定”，在实际做法中，登记部门普遍要求申请人对材料的真实性作出承诺，但少数事项如身份证明、场地证明等仍进行实质审查，如身份证核对原件、场地实地查看等。

在一定时期，甚至要求投资人提供无犯罪记录证明，职务状况证明等，个别登记部门甚至要求当事人亲自到登记窗口当场签署重要的法律文件等等，以上种种，均是为了满足实质审查的要求。

但是，从实际效用来看，由于登记部门并不具备全面实质审查的手段，能力，过份强调实质审查，更多的是导致投资被拒于市场之外，部分致以变通、变弄的方式进入市场，从而形成市场中的不稳定因素。

要真正做好“经济卫士”，更名的是应该在市场主体行为监管上下功夫，而不应在准入环节就提高门槛。

以国际通行的做法来看，对商事登记功能的设定，仅仅为市场主体的确立及其信用状况的公开，各国维护交易安全的重心更多放在市场行为的监管上。

在我国，对登记部门对材料真实性的责任界定不明，从而导致登记人员为免除法定设定的责任而作实质审查，对简化登记程序造成了极大障碍。

D．注册官制度采用审查原则及法律依据

从法理来看，企业登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。

法律事实是一种能用证据证明的事实，这就意味着其可能不符合或不完全符合客观事实。

企业登记中的“证据”应当指企业登记所提交的，证明企业登记申请符合法定条件的法定文件，至于企业获得证据是否合法，证据是否符合客观事实不应在审查范围内，申请人应保证证明合法和符合客观事实。

《行政许可法》第三十一条明确规定“申请人应当对其申请材料实质内容的真实性负责”。

它在第五十六条同时规定：

实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可（注：

指企业或其他组织的设立等），申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。

需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款规定办理。

第三十四条规定为：

行政机关应当对申请人提交的材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序。

需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

根据以上规定，借鉴国外注册官制的做法，我们可以采取以下做法：

对材料的真实性实行承诺制度，将责任主体由政府部门向市场主体让渡。

只要申请人对材料的真实、有效、合法性作出承诺，登记部门即在认定材料真实、有效的前提下进行形式审查，整个登记程序注册官一人即可完成。

但是，在审查过程中，如发现材料中有欺诈、虚假的嫌疑，应采用特殊程序，由两名以上注册官或工作人员进行核查。

以形式审查为主的做法有助于鼓励投资，推动市场竞争，促进经济民主和经济自由，鼓励企业在“被信任”的前提更好地建立起自律机制，改变被动守法为主动守法。

但基于我国国情及社会诚信基础，登记部门保留实质审查的权力仍为必要。

2、市场及信用监督机制已初步建立。

对发达国家实行注册官制情况分析后可以得出结论：

无论是注册官制，还是材料形式审查，都源于政府宽松的市场准入政策及完善的社会信用监督体系。

我国政府对此也有了初步的认识，《行政许可法》的出台，就是为了减少政策干预，社会经济运行机制以社会的自我调节和市场机制的调节为主，政府管理调节为辅，政府管理也应以事后监督为主，市场准入门槛放低。

在信用监督体系方面，上海已走在全国前列。

近年来，银行已率先建立了个人信用库，锁定一批恶意欠款等的黑名单；上海市成立了信用评估公司，为个人及企业出具信用评估报告；而工商系统的“金管工程”也已具备了监控的功能，如发生过违法行为的，“金管工程”会自动发出警告，这为我们的登记注册亦提供了必要的事前保障，也降低了我们登记的实际“风险”，信用体系的逐步完备将使登记审查真正成为市场准入的程序性审查，经办人员无须承担不应承担的责任，从而为注册官制的实行创造了良好的基础。

3、在人员配备上我们已做好了制度实行的准备。

市局推行的“一审一核制”为实施注册官制打下了良好的基础，它完成了登记条线从原来的职权与职务挂钩向专业化的转变，已相对接近国际通行的做法。

在人员方面，在“一审一核制”实施前，市局通过考核、筛选，认定了一批“审查员”“核准员”，其中“核准员”已初步具备“注册官”所需达到的条件，如全面的专业知识、独立的判断能力、高度的责任心等。

4、局部试点证明注册官制度有其优越性。

实践中，在张江办事处，由于实际工作需要，已在规范的名称登记、董事变更、股权质押、执照有效期延长等四方面试行受理人员独立审核，核准后加盖处长同意章的“准注册官制”，运行一段时期以来，效果良好。

原先虽然市府对张江的工商登记有较高的要求，但由于材料往返时间的耗费，完成整个登记程序至少仍需5个工作日，而实行“准注册官制”后，仅需2个工作日，大大提高了工作效率，受到园区企业的普遍欢迎。

注册官制对促进优质、高效行政的作用由此可见一斑。

四、强化监督体系，保障注册官制度良性发展。

（一）创新监管方式，推进企业“人格”及社会诚信度发展。

注册官制度的顺利实施应基于动态监管体系及市场商誉机制的建立。

在企业监管中，要尝试创建有效的信用评价机制、建立企业如信用档案并公示；强化市场监督；强化工商企业年检制度。

如可能，还可实施企业风险预警制度。

与此同时，应强化虚假登记的责任，加强处罚力度，创新处罚方式，将虚假登记的不良记录列入个人信用报告中，通过社会、市场、执法部门的共同、长期的努力，逐步形成良好的个人、企业信用体系，使企业认识到基于生产经营、财产状况、交易行为等公示而构成的商誉，对企业参与市场竞争、降低交易成本至关重要，用信用体系替代高成本的行政审批制度，增加企业建立和维护信用的自觉性，从而保障交易安全，形成“依法经营、诚信经商”的良好风气。

（二）完善事后监督机制，确保注册官依法行政、克尽职守。

在另一方面，由于注册官制度赋予注册官较大的权力，应建立完善的监督机制以避免因权力集中面经的滥用职权、以权谋私，在人员选择时，应强调人员的专业化、精英化、挑选政治、业务素质过硬、能力较强、工作效率高，全局观、责任心较强的人员。

制定完善的考核制度，将考核结果与人员晋升甚至收入直接挂钩，以督促、激励注册官尽心尽责行使职权。

综合当前形势及各方面因素，我们认为实行注册官制度符合现代登记制度改革的需要，条件已基本具备，制度的实施是可行的。

浦东分局将在市局领导下，全力推进制度实施，为新一轮行政审批制度改革做贡献。

注册官制度试行方案

为探索企业登记制度改革，贯彻市局“以理念创新为先导”的精神，进一步提高工作效率，提升工商形象，市局确定在浦东工商分局外资登记部门试行注册官制度。

注册官制度，是指企业法人的登记注册，完全由具有注册官职能的人员依法独立受理、审查并核准的制度，注册官一人将完成从受理到核准的全部环节。

由于制度较传统的三级审批制有较大的突破，现拟定以下实施方案，以保证制度顺利实行。

拟定相应登记操作规范、任职、考核办法等制度。

外资处将根据注册官制度登记程序制定相应的操作规范，并会同人事部门制定任职、考核、奖惩办法。

详见附件。

附件

（一）注册官任职办法

（二）外资登记操作规范（注册官制）

（三）注册官考核办法。

（附考核细则）

二、积极组织有关业务培训。

注册官制度对人员的要求不仅包括较高的工作能力、政治素养、业务水平，更重要的必须具备高度的责任心、独立分析问题、与申请人沟通交流、高效率工作的能力。

外资条线工作人员在业务水平上已做好准备，但在上述方面还需进一步培养和锻炼。

我们将请专职律师、注册会计师等人员作法律知识、会计知识、甚至工商管理方面的专业培训，全面提升外资条线干部的工作能力和水平。

三、成立资格评审委员会，负责注册官的资格评审。

由局长室、局党委、人事处、办公室、外资处共同组成资格评审委员会，局长任委员会主任。

综合参考国内外注册官任职情况及司法部门职务序列规定，联系工商部门工作实际，拟定注册官必须具备的基本条件如下：

良好的政治素养、工作作风、操守；

具有大学本科以上学历；

从事外资登记工作五年以上以保证符合注册官职责对专业水平、实际工作经验的要求；

已取得市局“核准员”资格并被分局聘用；

由于外资实行授权登记制，注册官被赋权将代表分局乃至国家局行使职权，责任较重大，因此，暂定其职级应在副科级以上。

注册官的任职程序为：

通过统一考试、面试、综合工作实绩等评分择优确定注册官候选人名单；

名单公示，征求各方面意见；

分局确定注册官名单，报市局通过后正式任命。

四、正式在登记工作中实行注册官制

凡取得注册官资格的人员，在窗口受理后，应自行完成材料的审查，并作出核准或不予核准的决定，签署意见后该登记即告生效，可直接打照并交发照，无须再报处长、局长复核。

完成每项登记后，应做好记录，以便统计、抽查及考核。

注册官在独立行使注册登记职能的同时，也应承担相应的法律责任。

在实施初期，为确保试点有序推进，可选择部分项目在局部地区（如张江高科技园区）实行注册官制度，待运行较顺利，相关制度较成熟后再全面推开。

五、成立考核小组，负责注册官的考核及制定奖惩措施。

考核小组负责对注册官的监督及考核，对注册官进行不定期抽查，定期考核并评分。

分数较低或发现重大过错的，将处以离岗培训或被取消注册官资格。

对成绩优秀、表现突出者给予奖励。

注册官制度是一个全新的尝试，在具体实施过程中，我们将结合实际，使制度不断完善，为创建全新的外资登记制度作贡献。

附件

（一）

注册官任职办法

为配合注册官制度实施，明确注册官的评定标准，特制定本办法。

注册官是依法独立行使企业登记注册职责的人员。

注册官应依法行政，全心全意为人民服务

根据职务、德才表现、业务水平、工作实绩、工作年限等综合评定，将注册官分为初级注册官、注册官、高级注册官。

初级注册官任职标准：

从事外资登记工作五年以上；学历在大学本科以上；有较强的专业水平、业务能力、政治素养及良好的工作作风及操守；已取得市局“核准员”资格并被分局聘任；职级在副科级以上。

其余级别注册官标准将另行制定。

2、评审委员会：

评审委员会由局长任主任，由局党委、办公室、外资、组织、人事处等部门的相关人员组成。

3、评定程序：

（1）干部自荐；

（2）评审小组进行资格审查；

（3）考试（口试及笔试）；

（4）评审小组结合考试成绩，进行评审；

（5）评审合格者，经公示无不同意见，报局长室及市局批准后，正式授予注册官称号，赋予独立受理、审查、核准的职权；

（6）注册官资格有效期为一年，一年后，经考核合格者予以留任，不合格者将被取消资格。

附件

（二）

外商投资企业注册登记规范

为进一步明确实行注册官制后的外资注册操作程序，特制定注册登记规范如下：

1、登记程序及责任人：

受理（咨询）、审理、核准（注册官负责）

发照、公告（指定注册官负责）

2、操作规范：

（1）咨询：

注册官应当针对申请人的具体申请，完整发放有关申请表式，一次讲清申办要求，准确告知申办项目所需的材料及注意事项。

对提交表格及相关材料的申请人，注册官应认真审阅材料是否齐备及符合有关法律法规规定，指出材料中出现问题并提出修改意见，不能受理的，应填写并发放《补充材料通知单》，请申请人签字确认。

（2）受理：

对申请材料不齐备或不符合法律规定的，应当当场告知申请人，如申请人要求，注册官应出具《不予受理通知书》对申请材料齐全，符合法定形式的，应当场受理并出具《受理通知书》。

（3）审查及核准，根据不同情况将登记程序分为普通程序及特别程序两种：

A．普通程序

注册官对材料自行审查并将相关登记信息输入电脑，如审查后未发现材料不符合法律规定的，在书面材料上签署核准意见，电脑审核通过，即为核准；如发现材料需补正的，应在工作时限内通知申请人，告知需补正的全部内容。

申请人补正材料后，注册官应即作出核准决定。

B．特别程序

审查过程中，如发现材料有欺诈、虚假嫌疑的，应适用特别程序，即在作许可决定之前，注册官须会同另一名工作人员对申请事项进行核实。

如属实，且申请符合相关规定的，应予核准；如发现与事实不符的，情节较轻者责令改正，情节较为严重的，应移送有关部门处理。

（4）发照、公告：

注册官作出核准决定后，即可将材料交付打照，由指定人员发照及负责公告事宜。

（5）归档：

申请材料在证照及相关文件发放后应及时交档案部门，由其装订、归档，以供公众查阅。

附件（三）

注册官考核办法

为加强对注册官的管理与监督，使注册官制度良性发展，特制定考核办法如下：

1、考核范围：

外资条线中被赋予各级注册官称号、职责的人员。

2、考核的组织：

考核具体由外资处组织，考核过程中将征求人事、组织等相关部门意见。

3、考核办法：

（1）按考核细则的要求每年度进行一次考核；考核小组对注册官的工作实绩可作不定期抽查，评分将作为考核依据。

（2）考核结果分三级：

优良、合格、不合格；

（3）不合格的，应取消注册官资格，离岗培训，再重新进行资格认定的才可恢复资格，考核优良、合格者予以留任，考核结果与职务晋升、工资评定挂钩。

4、考核细则：

外资处会同人事处、党委等相关部门，制定相应的考核细则（附件四），并在实际操作中不断修正。

附件四

注册官考核细则

工作环节

要求

责任

咨询、发表

表格一次发齐，一次讲清全部要求。

如有投诉，经核实按情节轻重从5分起扣。

受理

收取的材料应当符合要求；

收取材料应出具受理通知书；

对不予受理的，应出具补充材料通知书，并说明原因。

多收、少收或错收材料的，每起扣1分；

不按要求出具通知书的，每起扣3分；

应当受理而不受理，引起投诉的，每起扣5分。

审查

按规定对材