顺德农村改革30年.docx

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顺德农村改革30年

顺德农村改革30年:

回顾与启示

导言：

顺德位于珠三角腹地，北邻广州，南近港澳，面积806平方公里。

顺德位于珠三角腹地，北邻广州，南近港澳，面积806平方公里。

顺德1992年撤县设市（地级市），2003年撤市设区。

目前，全区现辖4个街道、6个镇;108个行政村，89个居民区;户籍人口116万，流动人口86.9万人。

2007年顺德实现地区生产总值1279.3亿元，顺德城市居民人均可支配收入24135元，农民人均纯收入10637元，首次突破万元大关。

回顾顺德改革开放的历程，其改革的力度、深度和超前性，居全国各地区县市前列，有很多值得耐人寻味的东西，很值得全国各地学习和借鉴。

一、顺德农村改革发展的阶段及特征

顺德农村的改革和发展与顺德的农村工业化、城市化过程密切相关，政府为了适应当地农村工业化、城市化的变化，不断地进行改革，调整生产关系，以适应生产力的发展。

顺德的改革发展主要经历三个阶段：

（一）家庭承包责任制的推行和农村工业化阶段（1978—1992年）

从1978年改革开放初期，到1992年，是顺德农村工业化的奠定阶段，这一阶段的主要改革和成果体现在以下方面。

1.家庭联产承包责任制度的推行

1981年，当“双包”已在全国各地显示出巨大威力时，顺德开始推行家庭承包责任制，这一制度的全面推行在1982年，与全国时间基本一致。

2.农产品流通体制改革

1980年，中央允许广东进行改革试验，顺德率先放开了农产品价格，到1985年，顺德初步建立了农村市场经济的框架。

3.实行对外开放

1980年，广东的3个经济特区相继创办，成为全国外开放的窗口。

事实上，在这之前的1978年，顺德的“大进制衣厂”（几乎与内地第一家“三来一补”企业，东莞虎门太平手袋厂同时创办）就已经开办。

1980年后，顺德的外向型经济迅速发展起来。

4.大力发展乡镇企业，实施工业立县战略

在这一阶段，顺德提出“工业立县”的发展战略，提出“以集体经济为主、以工业为主、以骨干企业为主”的“三为主”的经济发展思路，形成了著名的“顺德模式”。

从1979年到1992年，顺德从传统农业县发展成为新兴的工业城市，完成了产业结构由农业到工业、劳动力由农民变为工人的跨越。

其支柱产业是家用电器、燃气具、家具等，被称为家电王国。

值得注意的是，这段时期顺德的工业化是在政府的帮助下实现的。

可以这么说，顺德的第一次创业就是在公有制的体制下实现的工业化。

（二）综合改革阶段（1992—1999年）

1992年3月26日，顺德撤县建市;1999年9月，作为广东省确定的率先基本实现现代化试点，给予不改变县级市的体制，赋予地级市自主权的优惠政策，直接对省，期限到2005年。

在这一阶段，顺德农村改革的重点和标志是1992年开始的综合改革。

1992年初，省委、省政府确定顺德市为县级综合改革试验市，并给予相应的政策，经过多年的努力，顺德市综合改革取得巨大成功，到1999年，已经初步建立起市场化的经济运行体制。

1.乡镇企业产权制度改革

顺德市按照“抓住一批，放开一批，转让一批”的思路，对企业进行产权结构重组，以股份制和股份合作制为主要形式，大力发展混合型经济，实现产权主体多元化。

具体有以下几种形式：

一是在公有资产集中的基础设施企业、公益性企业、高新技术企业，以及经营效益好的骨干企业中，除规定必须由政府独资经营的外，把一部分产权转让出去，政府保持控股地位;二是向企业经营者和员工转让企业全部产权，组建股份合作制企业;三是向外商或其他投资者转让大部分产权，或由其注资扩股，企业转由新的投资者经营，政府只参股不控股;四是把企业的设备和流动资产转让给员工，土地使用权和厂房由员工租赁，政府不参股，只收取租金;五是转由经营者（包括少数员工）持股，或公开拍卖给社会投资者，成为合伙制或私营企业。

到1995年初，全市镇级集体企业按上述几种模式基本完成转制，其中大部分企业实行股份制或股份合作制。

这种被称为“靓女先嫁”的改革在当时引起了巨大的轰动，也引来了强烈的批评。

2.政府机构和行政管理体制改革

在第一阶段，顺德农村以政府为主导推进的工业化，政企关系是典型的“父子关系”，乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间保持着“父子关系”。

表现在，当地许多企业都是由县乡政府或村办，地方政府对企业立项上马、贷款筹资、任命干部、生产营销、利润上缴、分配审批、盈亏处理等等无一不管。

这样，企业成了政府的附属物，缺乏自主权，“厂长负盈;企业负亏;银行负贷;政府负债”现象严重侵害了国家利益，同时政府行为则出现了严重的错位。

这种情况促成了顺德的政府机构和行政管理体制改革。

（1）机构撤消与合并。

撤销原来的经济管理部门，另起炉灶，按照宏观管理的需要，成立新的管理机构，赋予新的职能。

如撤消农委、农办、农林局、水产畜牧局、绿委办、糖业办、饲料办、农业基地公司等农业管理部门，其职能全部有新成立的农业发展局代替。

（2）乡镇党政机构改革。

1993年，按照统一、精简、效能的原则，对各镇党委、政府实行合署办公;对原镇属党政机构和助理的职能进行调整和合并，从原来的19个办公室（所）减为16个办公室（所）;撤销原来重复设置、分工过细的经济部门，成立农业办公室、工业办公室、商贸办公室，相应负责全镇三大产业的管理。

（3）实行政企分开、政事分开、政资分离。

参照市公有资产管理的模式，建立和完善镇一级公有资产营运和管理体系。

各镇成立公有资产管理委员会，由镇主管经济的领导担任委员会的主任和副主任，委员会下设立办公室，与镇财政管理办合署办公。

镇公有资产管理委员会设置三个资产营运和管理公司：

一是投资管理公司，负责经营镇政府全资、控股、参股企业;二是土地开发公司，负责土地资源的开发和管理;三是物业管理公司，负责镇政府经营性和非经营性物业的管理和营运。

镇政府不再直接参与市场经营活动。

（4）调整优化农村基层行政和经济组织的设置。

取消以原生产队为单位设置村委会和经济社的建制，原则上以管理区为单位设置村委会和股份合作社，为生产要素的适度集中创造条件。

全市由2272个生产队级的经济社组建为267个股份社，管理人员减少三分之二1999年，为了配合全国的村民自治建设，撤消了过去的管理区，改为村委会，完成撤区建村工作，推行村民自治。

。

3.全面推行股份合作制

1993年，顺德普遍推行了农村股份合作制的改革，把原来生产队的财产作价折股进入股份合作社。

股份分为集体股和社员股，规定集体股、社员股各占比例，明确股东的权利和义务。

集体股的分红主要用于扩大再生产和社会公益事业。

土地不作价归股份社，土地征用补偿费也归股份社所有，不量化到个人。

4.完善土地承包经营机制，在依法、自愿、有偿的前提下，促进土地合理流转。

农户与村集体组织共同协商，解决好补偿和互利关系后，农户可以把土地交还给集体，由集体统一发包，公开竞投，让种养业能手多用地，用好地。

（三）配合农村城市化进程深化农村改革（2000至今）

为了解决城市过程中出现的新问题，从2000年起，顺德进行了与城市化相关的多项改革。

1.改革不适应城市化的农村行政管理体制。

2001年7月，中共顺德市委、顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改

革的决定，决定提出加大农村区域重组力度，加快城市化改造步伐的措施，概括起来就是“一并、二改、三转、四统”：

一并就是合并村。

按照“合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇”的原则，推进村的合并，扩大村的规模。

对地域相连、规模过小、历史上曾经分合的村，原则上都要合并重组，特别是人口在2000人以下的村，必须进行合并。

二改就是推进城市化改造。

对市中心城区和镇建成区内的“城中村”以及位于城乡结合部、人均耕地面积低于全市人均水平1/3的村，进行城市化改造，将村改为居民区，村委会改为居委会，原村民的农业户口转为非农业户口，原属农民集体所有的土地转为国有土地。

“城中村”经改造后，按城镇的管理方式和运行机制管理。

三转就是转变村委会和居委会的工作职能。

村委会和居委会推行“定职能、定机构、定人员、定经费、定分配”的体制改革，实行政企分开、政事分离。

今后村委会主要职责是协助镇政府的行政管理工作，不能直接参与任何经济经营活动，尤其是不能进行风险投资。

四统就是“两委”成员的分配和办公经费由财政统一支付。

从2002年起，全市村委会的办公经费和“两委”人员的报酬由市、镇财政给予补贴;村委会和居委会办公经费的补贴按常住人口数核定;“两委”人员的报酬按级别分配;“两委”人员统一参加全市的养老保险和医疗保险。

同时，对合并村原配置内的富余“两委”人员，做了妥善安排。

2.农村社会保障制度的建设和完善

2000年以来，顺德城乡一体化进程加快，同时也出现了诸如失地农民等一系列问题，急需建立城乡统一的社会保障制度。

（1）建立城乡一体化就业体系，实施“两个建设”

早在2000年，顺德就开始打破城乡界限，建立城乡统一的劳动力市场，不分居民和农民，统一为本区劳动力。

并开始实施“两个建设“工程，一个是三级公共就业服务机构（区劳动服务中心、镇劳动服务部、村劳动服务站），另一个是三级就业信息网络（区、镇、村）。

就业信息网络从1999年开始着手，到2003年全部建成，城乡失业居民信息、企业用工需求信息在网上可以查到，农村居民在村劳动服务站信息网查询和进行失业登记。

三级就业信息网络据说在全国也是第一家。

（2）加大劳动力培训力度

2000年以来，顺德制定了关于劳动力就业和培训的措施，不断加大培训力度。

到目前已经建立了20家再就业定点培训机构，为了提高培训学员就业成功率，实施多元化培训手段，一是对口培训，根据企业需求培训工种;二是“转业培训”，针对农村失业和失地农民的培训;三是在岗培训，本地户籍员工合同到期，签续合同时的重新培训;四是创业培训，与国际劳工组织合作，成立广东顺德创业培训学院，进行创业人员培训，并和创业贷款措施结合，2005年开始至今，参加创业培训的失业人员1422人，参加培训后已有453人实现创业。

另外，根据国务院的指示，2007年开始开始对外省民工培训。

（3）建立“5+2”的养老医疗保险基金制度体系

所谓“5+2”的养老医疗保险基金制度，是指养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度共5项，加上城乡居民合作医疗保险制度、基本门诊合作医疗制度2项，形成覆盖全社会的养老医疗保险基金制度体系。

特别是后两者，影响很大。

据社会保险基金局提供的材料，顺德区户籍人口116万，参加职工基本医疗保险的本区户籍人员约33万，参加城乡居民合作医疗保险的近80万，顺德已经人人拥有了一份医疗保险，基本上实现了医疗保险的全覆盖。

参合率高的原因，一是低缴费，每人年缴费120元，实际上大部分村进行了补贴，个人不交或交得很少，这样群众乐于接受;二是高保障，支付限额高，一年6万元。

顺德区居民可自愿选择是否参加基本门诊合作医疗，参加人员每年需交纳80元，此后到承办的医疗机构就诊时每次只需交纳1元挂号费和3元诊金，就可以免费享受规定中（共520种）的西药、中成药、肌肉注射剂等，被称为“4元钱看病，全搞定”，这样门诊医疗费个人每年实际仅花80元。

（4）实行最低生活保障线，村民为250元/月，居民每月300元。

在最低生活保障线以下的，子女读书的费用由全市教育基金承担。

3.固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产

股份合作社的个人股，实施股权固化。

全市统一，截止到2001年9月30日24时止在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），均可获一次性配置股份，实行固化股权。

股权固化后，股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份;今后如需扩股的，必须按市场行为用现金购买，并经股东大会讨论决定。

股东迁出或死亡后，其股份可以转让、继承和赠与。

这次改革可概括为“生不增，死不减，可转让，可流动”。

4.规范农村集体资产管理

顺德农村实际上存在两个不同范畴的经济，一个是上述的股份合作社经济;另一个是村级集体经济，即原来管理区、经联社的资产，一直归属村委会支配。

这次改革，规定村级集体资产不得量化到个人，由各村按《公司法》的要求，组建村级集体资产管理公司，负责对村级集体资产的管理和运营，实行独立核算，自负盈亏，资产管理公司具有独立的法人资格，接受村委会的领导。

资产管理公司的法定代表人由村委会任命;村“两委”成员不得兼任资产管理公司的法定代表人，也不得在集体资产管理公司领取任何报酬。

村级集体资产的收益，主要用于当地社区公共福利事业建设，不得用于“两委”成员的分配开支。

通过实行政企分开、政资分离，进一步强化村级集体资产的监督和管理。

5.实施区域协调发展

顺德对于区域内发展较慢的困难村，采取了相应的扶持措施。

2000年，顺德市政府做出关于扶持经济发展较慢村的通知，对全市8个镇的20个困难村，对其基塘整治理、道路建设、新建、扩建农贸市场和学校给予财政资金扶持。

2004年后，对困难村直接进行财政补贴。

6.农村税费改革

顺德的农村税费改革从2002年开始，该工作约在2004年结束。

由于顺德农村经济发展实力强，农民收入高，原来税费本来就不高，改革进行的较顺利。

7.高标准推进农业园区建设，全力打造适应现代农业发展的优美环境。

1999年，顺德区作出了全面推进农业园区建设的重大决策，规划从2000年起，对全区基塘进行高标准整治。

通过高起点规划，高标准建设，建成“塘成方、路成网、渠相连、电通塘、旱能灌、涝能排”，生产条件便利、配套设施完善的农业现代化园区，为农业可持续发展奠定坚实基础。

对于建设资金，一方面，由政府财政负担，同时，动员社会资金投入，2008年，又进一步提高了财政扶持的标准。

二、启示回顾顺德30年的农村改革和发展历程，有许多值得深思的经验和启示。

（一）“早”字当头，“敢”字当头

顺德农村改革，一是“早”字当头，如1992年的产权改革，比1997年“十五大”提出产权改革早5年，其城乡统一劳动力市场、城乡统一的社会保障制度、三级就业信息网络等均在全国启动较早。

二是“敢”字当头，顺德“靓女先嫁”的企业产权改革在当时社会反响很大，引起了“姓资姓社”的大争论，来自于各方面的批评之声不绝于耳，但是，“可怕的顺德人”顶住了压力，不参与争论，只是踏踏实实地去干，以实际行动证明自己的正确。

正如原顺德市市长、市委书记冯润胜（1993年任顺德市市长，2001年任顺德市委书记、市长）总结顺德成功的三个关键：

一是万事都先走一步，这也是顺德精神最为核心的“敢为天下先”的由来;二是顶着“大帽”解放生产力，即认准了是正确的事，哪怕顶着再大的压力也要干，从体制改革开始，敢于“革自己的命”，敢于自我否定、自我完善，走了一条创新之路;三是务实，一切从实际出发。

顺德的成功，既得益于改革开放的大环境，也因着顺德人始终秉承务实的干事创业精神，是自己扎扎实实一步一步走出来的。

（二）改革的不反弹和自发性

顺德的机构改革一反很多地区机构改革吃“夹生饭”，到了中途便难以下咽的局面，更是一改“机构越改革、政府人越多”的怪现象。

2002年，国家中央机构编制办的负责同志到顺德考察时说：

“顺德的机构改革10年不反弹，在全国县一级中是惟一的。

”

顺德改革不反弹，根本原因在于它的改革是自发的，不是来自于上级政府的要求和压力。

顺德在1992年开展的综合改革中，也遇到了与全国其它地方类似的困难和问题，但是，他们顽强地挺过来，当地政府的自发性、主动性是其不反弹的内在原因。

（三）领导的支持

邓小平两次南巡，都曾去过顺德。

1984年1月19日，正当顺德的初级工业化进行得如火如荼时，邓小平来到顺德，对顺德的乡镇工业给予了高度评价，极大地推动顺德从农业化向工业化的跨越。

当88岁高龄的邓小平于1992年1月29日再次莅临顺德时，他又进一步强调“硬道理”。

邓小平亲切地教导顺德人“要抓住时机、发展自己，关键是发展经济;要把握大局，不要争论，抓紧时间干，抢抓改革和发展的机遇”。

他说：

“顺德的经济发展体现了改革开放的成果，所以改革开放一定要坚持，而且思想要解放一点，胆子要更大一点，步子要快一点”。

后来，顺德的一次次改革，诸如“靓女先嫁”、“明晰产权”，还有“政府机构改革”等等，都是讲“硬道理”，不都是“更大胆一点，更快一点、解放一点”么?

顺德人对这两条可谓心领神会，身体力行。

他们的成就胜于雄辩。

另外，当时广东省以谢非为首的领导对顺德的改革也给予了最大支持，他们顶住了压力，为顺德地方领导保驾护航。

（四）改革需要较高的成本

顺德1990年代的综合改革，和新阶段的农村社会保障制度改革，均需要较高的改革成本，如机构改革中对精简人员的补贴和安置;就业培训专项资金，从2003—2005年，财政每年拿出1500万元，以后每年拿出1000万元;从2004年开始的农村合作医疗，财政投入已经超过4亿元，平均每年1亿元。

顺德高速增长的经济和财政实力为改革提供了充足的资金基础。

责任编辑：

姚小冰