关于质监部门在流通领域的监管权与执法权的思考.doc

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关于质监部门在流通领域的监管权与执法权的思考

聊城市质量技术监督局伍勇

国务院“三定方案（国办发<2001>56、57）”对质量技术监督部门与工商行政管理部门在产品质量监管工作中的职能分工在第一部分的职能调整中作出了明确的规定：

将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。

《浙江省产品监督管理条例》第三条第二款再次重申了这一分工原则。

更由于部门利益分割、地方保护等众多原因，这一分工原则在实践中被无限扩大的解释成：

质监管生产，工商管流通，而全然忽略了“质量监管”这个前提以及具体的职责规定。

于是有的地方市场拒绝监督抽查、抵制执法检查，于是有的地方职能部门在与质监职能交叉的领域对销售商说不要理会质监，于是有的地方政府明确表示质监部门进流通是在越位，甚至按照这个被扩大化的解释出台分工意见让质监部门退出流通，更有甚者，有的地方法院甚至判定质监部门对销售商的处罚属于执法主体不适格。

“三定方案”的这个分工原则如何在政府、职能部门、流通领域甚至在我们质监部门发生了解释的转换不是本文关心的问题，也不是笔者所能把握的问题，笔者关心的是：

这个经过解释转换之后的分工原则是否合理，以及质监部门在流通领域是否有监管权与执法权。

一、对现有建议的分析

针对质监部门在流通领域执法所遇到的阻力以及一些处罚销售商的案件得不到法院支持的情况，质监人找了一些理由为质监部门进入流通领域寻找法律依据，一是认为“三定方案”是在工商与质检总局层面的分工，不适用于地方的质监部门和工商部门；二是监管权与执法权属于不同性质的权力，“三定方案”将流通领域的监管权划归工商，但是没有将执法权划归工商。

这两个理由为我们提供了一个不错的视角，但是其合理性与合法性还需小心求证。

首先，对于第一个理由而言，根据宪法和国务院组织法，国务院是全国最高行政机关，有权对于作为国务院直属机构的国家质检总局进行机构设置与职责划定，质监部门是省级以下垂直管理的系统，其机构设置与职责必须和总局一致，否则行政机关的上下统一性便不复存在。

而且，“三定方案”的文件也下发到各省、自治区、直辖市人民政府，作为一个行政命令由省级人民政府根据方案来调整各自辖区内工商与质监这两个职能部门的行政职能。

其次，对于第二个理由而言，笔者以为，执法权是从属于监管权的一种行政权力，没有监管权的存在就不会由执法权的存在，这一点我们从《产品质量法》第七十条的规定可以得到证实。

[1]这应当是一个无需证立的原则，当然，实践也出现监管与执法分离的现象，但这已经脱离了常态，也给管理带来了混乱。

笔者认为可以从以下几个方面去思考本文提出的两个问题。

二、从国务院“三定方案”的角度廓清质监在流通领域的监管权

（一）质监部门在流通领域有计量、标准化等质量监管之外的监管权

“三定方案”在调整职能的规定中是将“商品质量” 监管权划归工商，但是，质量技术监督部门的监管范围并非仅限于质量监管，而且流通领域的商品也并非只存在质量问题以至于可以根据这个唯一性思维将“三定方案”中的职能调整转换解释为“质监管生产，工商管流通”而忽略监管范围的多元性。

如果从监管范围的多元性来分析，我们会发现，根据有关的专门法规或者规章，流通领域的许可证、标准化、计量、纤维监督及检验、特种设备、以及3C认证等的监管权理所当然属于质监，而工商是没有法律授权的。

[2]或许有人会反驳：

无论是标准化、许可证还是3C认证，说到底它还是用来规范产品质量的，因此质监对于流通领域还是没有监管权。

虽然说根据《宪法》第八十九条以及《行政处罚》第十六条，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，[3]但是这个反驳在任意的扩大“三定方案”的职能分工范围，似乎更多地在利用“三定方案”来修改众多法律、法规和规章中对于监管主体的授权性规定，而把本来工商不具有监管权的领域也授权给工商，其理由不具备任何的合法性，而且顺着这个思路来分析，其荒谬性立显：

商标难道就不具备质量的因素了吗？

驰名商标不正是质量好的体现吗？

要知道在立法和司法上，一个法律部门是如何细分出一部部子法的，我们不能用学理上的法律体系去混淆立法与司法实践中的法律部门细分。

（二）质监部门在流通领域具有专项执法权

“三定方案”将质检总局的十六项职能中的最后一项职能规定为“承办国务院交办的其他事项”，同时在机构设置部分将执法监督司的职责规定为“根据国务院授权，组织、协调全国有关专项打假活动”。

比如在整顿和规范市场经济秩序中，由质检部门负责组织协调的食品、棉花等专项打假活动，就属于国务院通过国务院办公厅文件交给质检总局承办的具体事项。

所以质监部门有权在流通领域开展专项打假。

针对这个问题，国家总局也作出了多个批复，笔者简单摘要几个：

2002年9月10日国质检法函〔2002〕629号明确答复，根据“三定方案”和《国务院办公厅关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》（国办发〔2001〕32号）、《国务院办公厅关于开展集贸市场专项治理整顿工作的通知》（国办发〔2002〕15号）以及《国务院办公厅关于开展旅游市场打假打非专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕38号），质监部门有权在流通领域进行食品专项执法；2003年7月2日国质检法函〔2003〕509号明确答复根据《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕18号），质监部门有权对加油站进行专项执法；2003年8月13日国质检办法函〔2003〕318号明确指出，根据《国务院办公厅关于继续深入开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》（国办发〔2001〕32号）、《国务院办公厅关于开展集贸市场专项治理整顿工作的通知》（国办发〔2002〕15号）以及《国务院办公厅关于开展旅游市场打假打非专项整治工作的通知》（国办发〔2002〕38号），质监部门可以在流通领域对汽车与摩托车产品进行专项执法。

当然，有人认为国务院交办的这些事项都是有时效性的，根据笔者对上述国务院办公厅下发文件的检索发现，有的专项整治是有时限的，而有的则没有，这就需要国家总局根据国务院办公厅的文件对于我们质监部门在流通领域有专项执法权的事项进行清理，以廓清我们质监部门在流通领域进行专项执法的范围。

（三）对工商在流通领域的质量监管权与执法权的再解释

“三定方案”在工商职能调整中的其他事项这一部分明确规定：

国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。

根据这条规定，笔者以为作出以下的解释是不会有任何异议的：

质监部门和工商部门在流通领域都具有执法权，其执法权的分工就是质监部门查处生产环节引起的质量问题，工商部门查处流通环节引起的质量问题。

什么是生产环节引起的质量问题，什么又是流通环节引起的质量问题呢？

笔者以为，所谓生产环节引起的质量问题是指假冒伪劣产品系生产环节的生产者制造的，流通领域的销售者不存在主动的造假行为，只是从生产者那里进货再销售；而流通环节引起的质量问题是指生产环节的生产的产品不存在质量问题，但是流通环节的销售者将该批产品购进之后再进行造假行为，或者流通环节的销售者完全自己制造假冒伪劣产品。

首先，这一点可以从《产品质量法》中找到依据，该法第二十六条、二十九条、三十条、三十一条以及三十二条明确规定生产者不得制造假冒伪劣产品，该法第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条以及三十九条则明确规定销售者不得制造假冒伪劣产品，而对于销售者从生产者处购买生产者制造的假冒伪劣产品再销售的行为，《产品质量法》没有规定明确的禁则，[4]只是该法第五十五条规定此行为应受处罚，按照何条款处罚又未作规定，国家总局发布的《关于实施〈产品质量法〉若干问题的意见》》中提出销售者的此违法行为对应《产品质量法》的四十九条至五十三条的规定具体适用。

其次，更为重要的依据则是法理上的法律行为的构成要件理论。

主体是法律行为的一个重要构成要件，主体的不同会导致法律行为的定性不同，这一点在刑法上体现得非常明显。

刑法上基于犯罪主体的特殊性，有关于身份犯的规定，比如国家工作人员受贿和公司、企事业单位工作人员受贿，在刑法上是课以不同罪名的，而且刑罚幅度也是不同的。

同样的道理，笔者上文提到的《产品质量法》关于生产者和销售者的禁则规定就是对身份违法行为的规定。

因此，从这一点而言，“三定方案”中规定“生产环节引起的质量问题”是完全按照构成要件理论从主体上区分的，所谓生产环节引起的质量问题就是指的流通环节出现的具有质量问题的产品系生产环节的生产者所制造，而流通环节引起的质量问题则是指流通环节出现的具有质量问题的产品系销售者制造。

而当下流行的“流通归工商、生产归质监”的观点则是按照生产、销售的产品流程来划分的，其完全忽略了法律行为构成要件理论，也完全忘记了《产品质量法》的规定。

三、从省条例草案审议报告的角度来看质监部门在流通领域的执法权

法律草案的审议报告与起草说明虽然不是法律，没有法定效力，但是却能够体现立法者的立法原义，在法律解释中，是采用目的解释时所依据的重要材料，也是司法机关、行政机关在探寻立法原义时的重要依据。

省条例草案的审议报告在职能分工上虽然重申了国务院“三定方案”的分工原则，但是在关于案件移送制度部分的说明当中却规定了“流通领域案件，谁发现谁查处” 的原则，其具体表述为：

“……国家有关部门的同志认为，《产品质量法》在案件查处的问题上没有区分生产、流通领域，质量技术监督部门和工商行政管理部门对各自受理的案件都应当依职权一查到底。

……”从这一点来看，省条例的起草者在探寻国家层面的有关人士对于“三定方案”的“立法原义”之后在个案查处上赋予了质监部门在流通领域的执法权。

草案的这一条虽然最终没有出现在省条例的正式文本中，但是却体现出对“三定方案”中分工边界的立法层面的理解，这对我们执法实践与司法实践是有指导作用的。

综上所述，流通领域的产品质量监管权当属工商部门无异，但是其在流通领域的执法权却仅限于流通环节引起的产品质量问题。

由此可知，在产品质量监管方面，监管权与执法权处于一种被分割的不正常态，也许我们不必再去过多的争论产品质量监管归谁了？

以上是笔者针对本文提出的两个问题所作的一点粗浅的个人思考，如有不当与偏颇之处，还望各位同仁指正。

2007年7月5日