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行政相对人的法律地位
行政相对人的法律地位
摘要:
伴随着行政理论法学的不断发展，虽然行政相对人在行政法中的地位受到的关注也越来越多，但是仍然有进一步研究的必要。
由于行政法的核心问题是行政权与行政权的关系。
现代行政法中的共同价值取向都是应该将行政相对人的权利放在第一位，无论何时都不能有超过行政权力相对人的权利这样的存在，这也是现代行政法的本质属性。
提高行政相对人在行政法中的法律地位，一方面对于完善我国行政法的理论体系，促进依法行政，建设服务型政府有着巨大的作用，另一方面也符合我国坚持以人为本，构建和谐社会的价值取向。
关键词：
行政相对人；行政权；权利；法律地位
Abstract:
Withthedevelopmentofthetheoryofadministrativelaw,thelegalstatusofadministrativerelativepeoplehasgraduallyarousedpeople'sattention,butitneedsfurtherresearch.Thecoreofadministrativelawistherelationshipbetweentheexecutivepowerandtheexecutivepower.Therightofadministrativerelativeisthesourceofadministrativepower,itcomesfromvariousideas.Thecommonvalueorientationofmodernadministrativelawistheadministrativecounterpart'srightsshouldbeputinthefirst,notimecanmorethantherightofadministrativepowerrelativetotheexistenceoftheright,thisistheessentialattributeofmodernadministrativelaw.Improvethelegalstatusofadministrativecounterparts,toimprovethetheoreticalsystemofadministrativelaw,topromoteadministrationaccordingtolaw,tobuildservice-orientedgovernmenthasahugerole,alsoinlinewiththepeople-oriented,tobuildaharmonioussocietyvalueorientation.
Keywords:
AdministrativeCounterpart;administrativepowers;Right;legalstatus
行政相对人作为行政法律关系的一方主体，不重视法律地位问题已然愈演愈烈。
在中外行政法众多的著作和文章中，这一问题直接关系到行政相对人的法律地位。
但针对它系统的研究却十分少见。
传统观点认为行政相对人在行政机关中是从属地位，在行政法中行政相对人只能服从行政机关的管理，只能被动地服从行政机关。
这种从属地位论恰恰说明：
传统的认识已经不能符合现代社会所提倡的民主和法治在发展过程中必须满足的要求。
一、行政相对人概念界定
由于我国法治建设进程的不断进步，重视并加强对行政相对人的研究势在必行。
从大陆法系角度看，“行政相对人”是行政法学和法律制定中的一个广泛使用的概念。
然而，行政相对人的界定却不尽相同，一般有以下三种观点：
（一）从行政行为对象的角度界定行政相对人
这种观点使行政相对人更加明确、更加具体，行政相对人的确认变得更加的简单和方便。
在行政法典里对于法律概念都做了明确的规定，如德国行政程序法的相对人，他的行政处罚是相对的。
在该种角度下界定的行政相对人概念具有以下几个特点：
首先，在行政行为的范围上作为相对人的客体本来就是非常有限的。
然后，如果以行为对象作为依据来判断，发现行政相对人会太过于表象化，但是这样只对其直观的现象进行了描述，并没有深入到这种现象的最本质的现象，可以说是用了双重标准来评价行政行为和不作为行政行为。
可见，此种观点出发点是行政主体的行政行为，因此对于行政相对人在行政诉讼过程中的积极主导地位没有予以确认，从而导致不能准确且全面的保护行政相对人。
（二）从行政关系方面来界定行政相对人
此观点认为，行政相对人才应该是行政法律关系中于行政主体相对应的，其范围非常的广泛其中主要有行政主体和公民以及法人还有组织，这是从行政法律关系的方面来看这个定义直接把公民和法人还有其他组织都收纳了进来作为了行政相对人的延伸，导致概念法学的混乱，不利于行政法的建设研究。
该界定下的行政相对人概念有以下几个特点：
首先，仅凭外部形式对行政法概念进行简单描述，并不能完整描述行政相对人的本质，所以必然经受不起在司法实践过程中的检验和淘汰。
然后，在行政法律关系中双方的关系却不能说是互不相关的，它对第三方的行政行为有一定的利害关系，而这种观点却排除了在行政法关系中存在关于第三方利害关系的可能性。
由此，可以判断这个观点并不是界定行政相对人的正确观点，不适合确保行政相对人在行政诉讼过程中的主体地位，所以导致在司法实践的过程中该观点对行政执法人员如何确定行政相对人没有起到任何指导作用。
（三）从权利义务关系方面界定行政相对人
此观点认为，从权利与义务的关系方面来界定相对人的行政主体，主要是指从行政相对人与行政主体之间的更深层次的内在关系作为切入点去观察。
也就是说，行政相对人与行政主体在行政法中具有权利义务相对性。
将行政相对人正确定义。
这正是本文最支持最肯定的观点。
因为在这个界定标准的基础是有深度的内涵。
该界定下的行政相对人概念具有如下几个特点：
首先，彻底抛弃了“管理论”的理念，引入了现代行政法的“平衡论”，行政相对人评价标准构建法理念，行政相对人权利正大力推进，符合现代社会中行政法学理论发展的需求。
然后从上期的司法实践来看，在我国过往的行政法理论体系中，行政相对人的评判依据更多的展现出的是“管理论”这样的思想，其理论更多的体现出行政相对人的地位低下，不尊重相对人的权益，从而将相对人视为被管理者。
总的来说，行政相对人是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人、组织。
二、我国行政相对人在当前背景下的法律地位
行政相对人指法人和其他组织形成了在一定的法律事件或行为的基础上行政主体的利益关系，并取得了参加行政法律关系与行政法律规范规定的资格。
但是在当今依法治国的大方略形成后，行政主体和行政相对人之间产生了巨大的转变，行政相对人再不仅仅是被管理者，行政主体与客体之间平衡的实现越来越现实。
（一）我国行政相对人法律地位的现状
在以往的时间里，我国在设置行政相对人的权利义务关系时是存在着一定问题的。
行政相对人的义务在行政法中被设置了过多，却在他们权力的设置上选择了忽视。
随着民主社会的发展，因为行政相对人是行政法所调整法律关系的主体，所以他的权利和义务的种类得到了拓展，法律地位也得到了一定的提高。
此种提高主要表现在以下三个方面：
1.行政相对人从附属状态升级为主体地位
在我国传统行政法规定中，行政相对人地位仅仅是服从行政管理，但我国现行行政法则明确指出了行政相对人的主体地位。
该种转变是因为我国实行改革开放后，政治、经济体制上所产生的变革。
2.行政机关与行政相对人间不平等的局势被打破
在改革开放的大背景下，随着经济基础和上层建筑的变革，相对人的权利和地位也随之表现出快速增长的态势。
由于行政相对人的权利类型迅速拓展，行政主体完成义务已经成为实现行政相对人权利的前提。
这就使得以前权力为主的行政主体转变为当今义务为主的行政主体，公民义务在国家权力面前的弱势地位得以改观，行政相对人与行政主体愈来愈之间趋向平等。
（二）行政相对人在依法治国中的地位
依法治国是为了依法引导行政机关在进行行政活动室正确开展行政行为，约束公权力的使用，也是为了防止公民的合法权利受到违法行政行为的损害，更是为了提高行政机关进行行政管理的效果和效率，使得整个社会能够有条不紊的运行。
行政机关与行政相对人是进行行政活动的两个主体。
在依法治国的过程中，行政机关所起到的根本性作用自不赘言，行政习惯中的公务人员的法律意识，法律责任和规划其中权力使用的模式等是他的根源，也是保证依法治国的有效实施的有力后盾。
可只依赖行政机关自身的努力也只是稳定依法治国的一个方面，在当今行政法中，因为我国行政相对人权利的扩大，改变了以前那种只消极服从行政主体或者实行消极防卫的情况。
作为行政活动的参与人的行政相对人在依法治国中占有重要地位。
这一重要地位在两个方面有了显著的体现：
一是行政相对人可以制约行政主体。
例如行政相对人拥有监督行政机关开展行政行为的权利，针对不法的行政行为可以以必要的法律手段来自我保护，如行政诉讼和行政复议。
行政相对人正确积极地行使监督权能够有效的约束行政主体，使行政主体能够更加正确、高效地开展行政行为。
二是在依法治国的过程中，行政主体需要和行政相对人进行合作。
虽然行政主体开展的行政活动是保证依法治国政策正确推行所必须的一部分，但是行政相对人对该项行政活动的支持与配合才是重中之重。
由于民主法制建设的不断发展，我国行政相对人的地位逐步提升，离建设中国特色法制社会的目标也愈来愈近。
但眼前，仍有一个巨大的问题横亘在我们面前：
怎样加快我国行政法律法规的完善进度，怎样加快我国行政相对人地位提升的速度，怎样促进中国的稳步推进行政法治的进程。
这些都是值得我们深入思考的。
三、影响我国行政相对人地位进一步提升的原因分析
综上所述，我们不难发现，我国改革开放政策的推行虽然使得我国行政相对人的地位有了很大的提高，但仍然存在更进一步的提升空间。
而影响我国行政相对人地位进一步提升主要问题，笔者认为有如下几点：
（一）传统行政法观念的根深蒂固
现代行政法理论使得“平衡论”在世界范围内风行起来，我国行政法研究界也同样信奉这个理论并希望使该理论成为我国行政法律制定与实施的核心理念。
但由于传统行政法理念的根深蒂固，“平衡论”这一理论并不能很好地在我国大范围的应用起来。
1.行政法被认为是“控权法”
即法律控制行政法的实施。
大陆法系注重行政活动的效力，防止行政主体非法滥用行政权，英美法系则重视行政法律对行政行为的约束。
但两大法系的核心思想是相同的，即强调管束和控制行政权。
“控权”的实质就是保护行政相对人的合法的权益和地位。
我国的传统行政法理论一直以“管控”为中心理念，学界更是将“行政法”与“管控法”直接划上等号，强调法律才是维护国家行政权有效运转的强力武器。
近年来，西方行政法理念被一些学者传入中国，他们希望能通过行政相对人所拥有的基本权利来制衡行政机关所掌控的行政权力。
但我国传统的行政法观念已经烙印在再行政权运行的每一处过程当中，至少现在是很难有什么突破性的转变的。
这也正如同贺卫方教授所说的那样。
所以，我国行政相对人法律地位的进一步提高才会被压制，才会被阻碍。
因此“那些固化的思想不仅是广大人民群众的意识，也是全民族的意识和无意识”，“人们从来没有注意到这一点，只是为了表明它是多么的强大和强大的秘密支配我们，以及表明他们早就成为我们思想中最习以为常的部分。
”
2.我国传统行政法观念—“国家本位”
西方行政法理念人为，当代政府的义务不仅仅是被动地保护行政相对人的合法权益和地位，更重要的是由被动保护变为主动地采取措施，因为当今社会的经济、政治、文明的高度发展要求现代政府必须面临转型。
一如郝铁川教授所言的那样。
我国行政法传统理念强调管理。
重视行政主体对社会的管控力度，希望将行政行为的“触手”渗透到社会经济文化的各哥阶层中去。
这注定会漠视行政相对人义务的重视和其权利，从而导致其法律地位低下。
就中国的行政法传统观念而言，具有较深的“国家本位”色彩，从而使得行政相对人的法律地位被漠视，虽然我国一直在借鉴世界范围内的先进理念并不断地进行转变，但因为受这种传统观念影响，仍是无法在这方面取得什么较为重大的突破性进展。
（二）中国行政执法对行政相对人地位的影响
到目前为止，我国的行政程序法仍处于一个较为缺乏的阶段，因为在行政程序上出现了一定的疏漏之处，所以在行政主体开展行政活动时可能会具有很大的不确定性，更有可能会对行政相对人造成一定的不法侵害。
我国在96年正式颁布的《行政处罚法》修补了行政程序上存在的一些漏洞，却并不能使现实的需要得到满足，我们仍急需行政程序立法来保障行政相对人的法律地位。
（三）我国的行政管理手段对行政相对人地位的影响
行政处罚和行政强制执行是我国在开展行政活动的过程中最为重视的两种行政行为，虽然有利于社会秩序的相对稳定却不利于行政相对人法律地位的进一步提高，这两种行政行为才是使行政相对人成为行政主体被动附庸地位的主要诱因，使得行政相对人只能被动地参与到行政活动中去，丧失了行政相对人的主观自觉性。
当今，虽然有一些改善，但还没有从根本上改变。
另外，影响我国的行政相对人地位的因素还有行政责任与赔偿、行政诉讼有关。
至于行政责任和行政赔偿而言，我国只为过错承担责任并进行相关的行政赔偿，但无过错责任却不包含在我国的行政赔偿之内。
行政诉讼方面，我国的行政诉讼覆盖面较低，很多行政活动并没有被包含在内，这就使得我国行政相对人对不法行政行为的侵害所进行的维权活动出现一系列的问题和麻烦。
这就要求我们必须通过加深对行政法地研究来不断提升我国行政相对人的法律地位，
四、进一步提升我国行政相对人法律地位的途径
综合上述分析,笔者觉得有下列三条途径来提升我国行政相对人的法律地位。
（一）提升行政相对人的权利意识
根据前文所述，我国行政相对人法律地位难以进一步提高的一个重要原因在于我国传统行政法理念落后于世界先进观念。
为了改变眼前这一现状，就要求行政主体和行政相对人树立新的理念和意识。
而行政相对人权利意识的加强则是加强行政相对人法律地位的基石，所以，提升行政相对人的权利意识势在必行。
（二）提升行政相对人权利意识的途径
提升行政相对人的权利意识对于提升我国行政相对人的法律地位有着重要意义，所以笔者再此针对此项问题提出一些不成熟的建议，希望为解决这个问题能尽些自己的绵薄之力。
1.在经济上，我们应该大力发展社会主义市场经济
众所周知，西方民主权利思想萌芽的时代也正是商品经济飞速发展的时代，二者是紧密联系且不能割裂的。
商品经济的发展使人们的联系愈加紧密，却又使每个人之间的地位变得愈发公平。
在这个大背景下，人们对经济和政治权利的渴求越来越大从而使行政相对人的权利意识得到了提高。
在我国商品经济虽然起步较早但是由于历史上封建皇权的各种打压，使得商品经济出现了畸形发展，由此我国公民的权利意识失去了一个稳固的根基，得不到更进一步的发展。
所以我国必须坚持走中国特色社会主义市场经济路线，深化改革来进一步的推动我国市场经济的发展，并以此为着力点建立一个稳定的温室，为我国行政相对人权利意识的提升建设一个良好的环境。
2.政治上，深化民主改革，加强依法治国
在我国现阶段，行政主体对我国方方面面都有干预，这种干预具有一定的积极作用但是他缩小了行政相对人自觉意识发挥的范围，必然会导致行政相对人不重视对自身权利的使用和维护。
所以，行政主体应当贯彻简政放权这一政策，管理好应当管理的，不要管不该管理的，从而使行政相对人自觉意识的发挥范围得到扩大。
如此便可使行政相对人增强对自身权利的重视和维护。
3.在文化上，要着力宣扬民主法治精神
正确的思维指导着实践的正确开展，法治建设从本质上便是一场在先进法律思维指导下的一次开启民智，根除社会弊病的一次思想改革。
西方对权利意识的重视正是由于有着良好的法律思维和法律意识。
思想改革作为社会的一场无形风暴是推动社会文明发展的强大动力，能够波及社会各个阶层传达出振聋发聩的力量。
西方的自由、民主、博爱思想、平等和法治是现代史引入中国，历经数个时代也未曾像那些时代的先进学者心中所想的那般传递到我国社会的每一个阶层当中吗，这也恰恰证明了，思想上的变革虽然作用巨大但是过程却是及其艰难和漫长的，仍需要相当长时间才能得到进一步的发展。
因此，必须大力宣传依法治国的精神理念，引导行政相对人树立正确的法治价值理念并由此使新的行政法观念植根与行政相对人思想中，从而提升行政相对人的法律地位。
（三）完善行政执法程序，严格行政程序立法
我国的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》公布后，行政执法程序制度走上了正规，但是在发展的过程中还缺少一部完善的行政程序法来保驾护航。
这就给行政相对人的维权之路和其地位的提高平添了很多阻碍。
1.行政执法程序在行政法中的重要地位
行政执法程序行政法中具有重要的地位，他的完善与否关系着行政相对人地位能否得到有效的提高。
（1）行政执法程序可以保障公正
行政相对人与行政主体间地位的平等一直是行政法学界致力于解决的一大问题，而行政执法程序便是能够解决该问题的有力武器。
而对行政执法程序的完善也能够降低行政行为的相关成本和规范相关的行政执法行为。
还可以设置告知权、听证权、检举权等权力来保障行政相对人的合法权益。
（2）行政执法程序可以增强民主
在行政法中，保障行政相对人依据宪法和法律确认的基本权利和基本地位民主的体现。
因此，当行政执法涉及行政相对人的权益时，行政相对人才会想要去了解去加入到该行政执法活动中去。
行政执法机关在开展行政执法行为时应当坚持公开原则，是行政执法权在阳光下运行，从而提升行政执法机关的公信力，让公开公正成为行政执法机关进行行政活动的守则，来带动社会民主的提升。
2.规范政执法程序途径
正如上文中所述的行政执法程序的重要性，加紧对其的规范与完善已势在必行。
针对这个问题笔者有如下看法：
（1）尽快确立行政执法程序相关法律
法律若是不能有效制约和监管行政主体所掌控的权力正确运行，就可能会导致该权力的滥用。
为了避免出现这个问题以及更好地转变我国传统行政法观念在公众心中的地位，应当尽快确立行政执法程序有关的法律：
一是尽快建立健全侧重点在行政强制和行政监督方面的行政法律法规，正确科学的确立权利与义务之间的关系，使行政执法程序尽快走向法律的正轨。
二是探索行政立法的统一运作。
在制定统一行政程序不具备条件的情况下，可以对行政强制执行程序、部分立法研究统一行政权力。
三是引导各地方和部门正确的设置规章制度。
当今各个地方和部门的规章制度中还存在许多问题，如概念不清，规定不明与国家立法有出入的情况。
所以，在我国关于行政执法程序方面的立法工作仍有疏漏的背景下，各个地方和部门的法规和规章的设置应做到正确，科学，侧重于对公权力的管控和对行政相对人合法权利的保护。
（2）转变思想，加强对行政人员个人素质和能力的培养
一是对行政人员进行思想政治教育和宣传，培养他们执法为民，用法为民的正确执法观，因为意志指导着实践的进行，只有在行政执法人中树立起一个正确的行政执法观念才能使他们在日后更好的进行行政执法活动，更好地为人民服务。
二是以法律知识来武装行政执法人员的头脑，号召行政执法人员学习法律法规，并对他们的学习成果进行考核，借此种方式来提升行政执法人员的个人素质和执法能力，以减少在日后工作中会出现的一些失误。
三是建立行政执法责任清单，让每个行政执法人员明白自己作为公务人员的责任和义务，从而在日后的工作中注意自己的工作方式和方法。
作为法律和行政执法人员有责任感的前提和保障，它应当被设置为一个科学合理的监督系统，侧重突出对执法过程的监督以及对执法结果成功与否的评判。
坚决落实和贯彻行政责任清单制度，确保行政执法权更好地为人民所使用。
（四）重视行政合同和行政指导的作用
长久以来，行政合同和行政指导在我国一直处于一个被忽视的地位。
这使得我国行政相对人完全处于一个被动和被压制的处境，行政相对人的权利更无法得到有效的实现，所以为了改变这一处境，提高行政相对人的地位，重视行政合同和行政指导在行政活动中的作用是一条必由之路。
1.行政合同和行政指导在行政活动中的作用
当行政相对人与行政机关就相关行政活动的顺利展开而达成了某种协定，就意味着一份行政合同正式成立。
而行政指导则是行政主体为了使行政相对人能够理解并配合自己所开展的行政活动而对行政相对人进行一系列的引导活动。
这二者都具有一个共同的显著特点，即二者并没有具有强制性和压迫性的力量。
所以行政合同与行政指导在提升行政相对人地位方面有着极为重要的作用。
（1）有利于新的行政观念的树立
行政主体由以前的“社会管理者”转变为尽可能为公众提供更好服务的“服务者”，是要为大众提供更多的服务。
从行政主体的角度来说，维护公共利益是其设立和存在的目的。
在这个转型时期，政府必须要寻找合适，有效的途径来慢慢地适应当前的大背景和大环境，即从纯粹的强制管理变为多样性管理，是自己更加为民众所接受所拥护。
（2）有利于政府行政职能的转换
行政服务的推进是行政合同和行政指导的核心问题，在过去很长一段时间里，行政主体一直是以“管理者”的姿态凌驾于行政相对人之上，并对行政相对人起到一种很强的压制作用。
但是现在，随着时代的进步和社会的发展，行政主体和行政相对人之间的地位关系已经趋于平等，二者之间也由之前单方面的发布行政命令变为一种良性的互动。
正是由于行政合同和行政指导在行政活动中的不断运用，政府的职能才得到逐步转换。
（3）有利于对行政相对人权利的保护
行政合同的有效订立是对行政相对人在行政活动中自由权和自觉性的一大解放。
合同的订立就要求行政主体和行政相对人双方都应当遵守契约精神，同时双方也都可以根据具体的约定事项和相关后果来对自己的合法权益进行维护，在维权的过程中行政相对人还能较为容易的收集到有关证据，使自己的维权行为更加容易成功。
行政指导的主要优点还是在于通过较为柔和和明确的方式为行政相对人参与行政活动提供一个柔和且明确的指向，并以此来使行政相对人配合行政主体的行政行为，使该行政活动出现一个良好的结果。
2.加强行政合同和行政指导
由于行政合同和行政指导在现代行政中尤其是对提高行政相对人的地位有题。
虽然随着社会经济的不断发展，政治体制的深层次改革会一定程度上会造成行政合同种类的增多，但是可以通过特殊结合普通的方式，来作出些一般规定，排除一般规定后可以对需要严格限制的合同对其作出与之对应的规定。
（1）从行政相对人的角度
应制定措施，使行政优先权得到平衡。
行政合同的行政优先权极大地限制了行政权的行使，立法应制定平衡措施。
这样的措施较少会使当事人拒绝签订行政合同，而行政主体与法律正义为目标，也要求当事人之间的法律关系总体上是为了保持平衡的权利义务。
（2）建立单行行政法规的可行性
就目前中国的行政法制度而言，对中国的行政合同理论的总体情况来看是实践优先于立法，因此必须加强对我国行政合同法律制度的建立和规范的力度。
虽然行政合同与其他合同之间有一差异，但是在其他行政法律法规的统一实施过程中涉及到行政合同的诸多方面，因此应另行规定。
同时也为行政合同相关法律制度的修改以及补充和完善提供了更加宽广的空间，使得行政合同法律制度能更加的优秀。
到目前为止，我国关于行政指导的法律法规还不多。
只有一些相对性的规定以及一些一般性的规定，在行政中其规定的指导内容所具有的规范化和制度化程度相对偏低，区分行政指导与行政主体的其他行政行为难度太高，且不易区分。
同
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