高校去行政化的路径探析.docx

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高校去行政化的路径探析

高校去行政化的路径探析

一、高校行政化的定义、表现、原因及弊端

（一）高校行政化的定义

高校行政化主要是指高等学校在组织属性、机构设置、管理体制、运行机制上与行政机关有着大体相同的属性。

（二）高校行政化的表现

具体表现为：

对外政府对高校的管理越来越深入，越来越细微，高校在政府深入细微的管控之下，自主性越来越差，对政府的依附性越来越强。

在这样的管控之下，高校毫无自由而言，被迫成为接受政府管理、执行政府决策的办事机构，高校越来越像政府的组成部分，办学自主权正被一点点蚕食。

高校依附于政府和教育行政单位，丧失独立性，成了政府和教育行政单位的附属。

对内表现为高校内部管理行政化倾向严重，高校采取了与政府机关相同的管理体制，高校内部己经不再是学术的圣地，学术权力己经沦为行政权力的附庸。

高校按照行政体制的结构和运行模式来建构和运行，俨然成了官场，这就严重偏离了大学作为以道德和知识育人的场所，必须以追求知识和学术为目的，以科学精神为核心凝聚力，并且应有某种对绝对精神追求的本质要求。

在大学内部，行政权力凌驾十学术权力之上，行政机构成为学校主导部门，大学内部的所有资源配置，无论是经费来源、专业设置、招生计划、职称评定、研究课题、教学方案等，一律由行政官员主导的行政管理系统控制。

（三）高校行政化的原因

大学行政化有着深厚的历史根源和社会基础。

第一，历史原因。

新中国成立后政府对高校实行全面的管理，对高校的自主权的认识不足。

政府是高校的出资者、举办者，“谁出资、谁定调”是高等教育领域的金科玉律。

我国高校是由政府出资兴建的，政府提供了财政支持，我国高校当然不能放弃对高校的管控。

第三，20世纪90年代以前，我国一直实行计划经济体制，全能政府理念在计划经济体制卜发挥得淋漓尽致，事无巨细地将一切都纳入计划管理，政府对高校的管理也不例外。

制卜的传统模式。

第四，官木位思想根深蒂固。

高等教育的行政化是全社会官木位思想的产物。

我国有几千年的封建传统，以官为木、以官为贵、以官为准，一切为了做官的思想倾向仍长期存在。

传统的引导，不少人都把做官、做高官作为人生信条和行为取向。

在这种官木位意识弥漫的社会环境和氛围中，行政权力已经超出了它木来应该起作用的范围，高校也不可能“出淤泥而不染”。

再者从建国初开始高校就设立了行政级别，列为政府机构之一，高校的校长一般由教育部直接任命，所以高校行政化一部分也是“被行政化”。

（四）高校行政化的弊端

高校行政化导致了我国高校接受政府行政管理的统一模式，按统一标准建设发展，扼杀了高校的特色发展，高校办成培养统一标准“人才”的工厂。

只有实现高校去行政化，赋予高校更大的办学自主权，真正实现大学自治，才能为高校的发展提供广阔空间，才能为国家培养出更多具有创新能力的人才。

高校行政化淡化学术氛围，束缚了高校的自由发展，造成高校官僚主义风气盛行，严重影响我国高等教育事业的健康发展，因而，高校的去行政化问题就愈发显得重要。

二、高校去行政化的路径选择

（一）政府层面：

从管制到监管

在去行政化方面，政府应该扮演什么角色，政府和高校如何定位，还需要我们作出进一步的讨论和思考。

国内诸多学者一针对我国高校行政化现象的实际，借鉴其他国家高校运作实践，对高校去行政化问题提出了自己的看法和观点。

概括而言，主要包括以下几个方面:

一是建立服务型行政管理;二是改变学在官府的状态，让高校独立自主、法人化;三是重视学术权力，主张教授治校;四是规范行政权力，重视学术自由;五是加强制度构建，界定政府和高校职能，等等。

1、尊重教育规律

（一）尊重教育规律，强化人本理念

尊重教育规律，认清大学本质，树立现代大学理念，是大学去行政化的思想前提。

强化学术权力，弱化行政权力，必须坚持以人为本，专家、教授治校。

高校的科层化，必然导致教授的权力受限，不能激发起这一学术群体成员的强烈的参与意识。

政府要不断深化教育改革，转变教育观念，转变过去那种全面干预的管理模式，制定运行规则、规范法规制度，变管理为服务，树立以人为本的管理理念。

2、承认高校的教育主体地位，赋予高校办学自主权

第一，政府与高校具有订立行政合同的基础。

上文已经阐述了行政合同是行政主体为了实现特定的行政管理目标而与相对人协商一致达成的协议。

政府在对高校行使教育管理职权时，其法律地位是处于管理者的行政主体，高校则是政府教育行政管理的相对人，二者之间基于高等教育事业形成了行政法律关系。

我国政府对高校的教育行政管理仍停留在计划经济体制卜的直接管理层而上，政府对高校的管理渗透到高校教育活动的方方而而，在许多问题上甚至直接介入管理，如招生、专业设置、课程设置等。

实现高校去行政化需要重新定位政府与高校的关系，高校去行政化并非要求政府放弃对高校的管理，而是要求转变政府职能，改变原有的政府直接介入高校内部事务的管理模式，赋予高校充分的办学自主权。

政府与高校有订立行政合同的基础，政府与高校的目的是一致的，政府订立行政合同的目的在于发展高等教育事业，高校的直接目的是自身的发展，间接实现发展高等教育的国家利益。

因而，二者不应是对立的，而应是统一的。

当然在统一的前提卜会有矛盾的出现.这些矛盾完全可以通过协商合意的方式得以有效解决，而实现二者积极合作的有效方式就是订立行政合同

3、转变政府管理模式

高校去行政化是要将政府对高等教育的自接事无巨细的管理转变为间接统筹全局的管理，也可以说山微观管理到宏观管理的政府职能转型.去行政化要求高校摒弃官本位官僚作风的恶习，树立以人为本的教育管理理念，自主办学，依法治校，学术兼容，尊师重教，探索真知，回归大学本Vn.注重科学管理、提倡专业行政、注重管理者素质提升fl.也可认为高校“去行政化”主要是调整外部政府对高校的管理方式，调整学校内部行政权力与学术权力的关系，规范行政权力的使用，避免完全用行政的手段和思维来解决学术和教育问题，减少自至去除行政因素对学术和教育的负而影响.

第一，政府与高校具有订立行政合同的基础。

上文已经阐述了行政合同是行政主体为了实现特定的行政管理目标而与相对人协商一致达成的协议。

政府在对高校行使教育管理职权时，其法律地位是处于管理者的行政主体，高校则是政府教育行政管理的相对人，二者之间基于高等教育事业形成了行政法律关系。

我国政府对高校的教育行政管理仍停留在计划经济体制卜的直接管理层而上，政府对高校的管理渗透到高校教育活动的方方而而，在许多问题上甚至直接介入管理，如招生、专业设置、课程设置等。

实现高校去行政化需要重新定位政府与高校的关系，高校去行政化并非要求政府放弃对高校的管理，而是要求转变政府职能，改变原有的政府直接介入高校内部事务的管理模式，赋予高校充分的办学自主权。

政府与高校有订立行政合同的基础，政府与高校的目的是一致的，政府订立行政合同的目的在于发展高等教育事业，高校的直接目的是自身的发展，间接实现发展高等教育的国家利益。

因而，二者不应是对立的，而应是统一的。

当然

在统一的前提卜会有矛盾的出现.这些矛盾完全可以通过协商合意的方式得以有效解决，而实现二者积极合作的有效方式就是订立行政合同。

第二，订立行政合同可以实现政府对高校必要的监控。

我国高校尚未从计划经济体制中走出来，政府对高校的计划管理显然与市场经济体制格格不入，高校去行政化是适应市场经济发展的需要。

政府能否完全放弃对高校的监管?

政府能否将高校完全推向市场?

答案一定是否定的。

第一，在市场经济条件卜，高校不可能脱离市场超然存在，高校中早已融入了市场因素。

但高校是从事公益活动的组织，高等教育具有公益性，如果完全把高校推向市场，高校会沦为市场的奴隶，进而失去为社会培养高素质人才的公益目的性。

为了保证高校不脱离社会主义教育方针，实现发展高等教育的国家利益，政府必须对高校进行必要的监管。

高校去行政化的目的不是要完全摆脱政府的监管，政府的管理是必要的、必需的，高校去行政化是要将政府的管理由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观调控。

订立行政合同可以通过契约的形式明确高校应当履行的义务以及政府对高校的具体监督权。

以合同所确定的权利义务内容去监督约束高校，既可以最大限度地保障高校的自主办学权，又可以实现对高校的有限监管。

4、加强制度建设

1.依据《高等教育法》，牢固树立依法治校的理念。

法律是确立高校办学主体地位和保护学术自由，排除各种阻碍因素，对抗高校不正当干预的有效路径。

全面提高依法行政、依法治校的水平，努力实现教育管理和学校办学由主要应用行政手段向主要依靠法律手段的转变，通过立法形式给学术权力、行政权力以法定的空间，并明确各自的权利、义务、责任，明确管理职责，资源分配机制法定化，解决好高校管理中存在的“越位、错位、缺位”等问题。

2.加强高校行政管理法治化《高等教育法》第十一条明确规定:

“高校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。

”这就要求各高校要以教育法为依据，调整行政管理土作的思路，制定和完善内部规章制度，采取积极应对措施，把本校行政管理土作进一步导入法治化、规范化轨道，依法制定校规校纪，做到校规校纪的制定主体合法、制定内容合法、制定程序合法，严格高校行政管理程序，实现行政管理程序公开，坚持民主治学制度，促进高校内部管理土作的法治化进程。

3.建立监督约束机制。

去行政化的精髓在十规范行政权力，督促行政权力咯尽职责，咯守边界。

这必须从制度设计的层面建立行政权力的监督约束机制，将高校的行政权力和学术权力之间的关系上升到立法和规章制度层面并给子清晰的界定。

尤其是政府的权限以及权力实施过程中的程序规范化问题，防止政府的行政权力在高校内部衍生。

当然，高校的自主管理和学术自由也不是无原则的，政府要根据高校实际通过建立监督约束机制，以法律为基础，用制度指导高校土作，以制度约束高校行为，使高校能够在相对独立的环境中依法治校、依法管理，从而促进中国高校的持续健康发展。

高校去行政化改革并不是不要行政，而是剔除大学的行政色彩、官僚作风，消除我国大学治理中行政权力的过度扩张，回归大学本旨。

《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出:

“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

”这为我们对高校去行政化改革指明了方向，那就是协调政府和高校的关系，从全面管制转变为依靠法规制度的监管和服务上来，找准位、定好位，处理好政府与高校以及高校内部管理者一与专家学者一的关系。

作为政府要收放结合，强化制度建设，为高校的健康发展提供制度土壤，确立高校办学的主体性地位、办学自主权，确定政府的监管和服务角色;作为高校确定教授、专家在学校发展中的角色，让高校成为办学的主体并承担相应的责任。

大学迈向自主办学的转型之路依然漫长二一方面，虽然《教育法》《高等教育法》明确了大学诸多权力，但这些权力落实不到位是个不争的事实，大学自主权处于悬置或虚设状态;另一方面，大学对政府的依赖依旧很重，正如有学者指出的那样，大学太容易沉溺于政府的怀抱之中，大学常常不加思考地并且非常积极地依附于政府fal行政权力包力、代替学术权力、用行政方式来配置学术和教学科研资源、把部门行政管理的方法简单地移植到大学已成为非常普遍的现象二要言之，高校行政化表象是学术依附政治、行政吸附学术，教授官员化、管理人员教授化，但本质是政治权力、行政权力压制学术权力，官僚文化、行政文化压制学术文化、主导校园文化，那么，结果只能是大学自治、学者自律与学术自由的缺失，导致学术边缘化和教授边缘

2.价值性维度

价值性维度居于高校去行政化诸多维度的核心地位，回答的是‘为何去”的问题，解决的是高校去行政化的理论与实践价值的问题二如果说高校行政化是以行政为价值本位或者官本位，那么高校去行政化的价值追求何在?

是否只要完全取消了大学的行政级别，我国大学行政化的问题就能得到彻底而全部解决?

回答这个问题，我们首先需要辨明这样几组关系:

一是高校行政级别与‘行政化代在西方大学，其内部治理结构中也存在着从职员到校长的层级差异和职权分工二可见，我国高校行政化问题严并非科层制本身的问题，而是这种行政权力、行政级别挤占了学术权力应有的空间、越出其边界而泛化和扩大化的问题，抑或是科层制没有得以健康发育的问题二二是高校去行政化的实质不是弱化甚至不要高校行政管理，而是要改变目前政府与学校之间以及学校内部职能部门与教学、科研单位之间的各类教育资源的配置方式，变行政权力主导型的配置模式为按照教学和科研规律主导教育资源配置的模式二三是高校去行政化要祛除的是行政权力至上、行政权力本位带来的种种异化现象及其对大学本质的损害二通过上述三重关系的辨析我们不难发现，高校去行政化不仅不是要彻底去除高校行政管理，也不是要建立绝对的学术权力本位，高校去行政化的价值追求在于如何建立起有效地行政权力的监督体系，在行政权力与学术权力之间保持必要的张力并实现良胜互动，从而逐步培育高校与政府以及高校内部的健康的权力生态二正如学者所云:

“学术的独立自由，不仅使学术成为学术，而且使政治成为政治”

3.主体性维度

主体性维度居于高校去行政化诸多维度的能动地位，回答的是“谁来去”的问题，解决的是高校去行政化的多维主体及其责任界分问题二从静态角度，高校去行政化的主体包括宏观、中观和微观三个层面二宏观角度包括政府、高校与社会三个方面;中观角度，在目前中国，主要指各级教育行政部门、高校两个方面;微观角度，主要指高校内部承担政治权力的党委部门、承担行政权力的行政管理人员和承担学术权力的教学科研人员两类

二、构建“权力界分、相互制衡、多维一体”的高校去行政化的行动策略

从治理理论的视角出发大学治理的实质就是大学各个利益相关群体之间的法权配置问题，它们之间的法权配置模式映射为大学的治理结构[5]如果这个判断不错，高校去行政化之本质就在于如何建立起有效地对行政权力的监督体系和制衡模型二

1.建立宏观层面的“政府一高校一社会（市场）”三维制衡机制

政府、市场和高校是现代高等教育系统中的三个基本方面二关于三者之间的权力分配，克拉克.克尔的权力的协调三角形作为分析高等教育系统权力配置的一个中心范式能较好反映不同国家高等教育系统的权力分配及治理结构「月，对宏观层面制衡模型的设计具有一定启发二从政府层面，政府对高校控制的利弊问题不能一概而论，有一点是肯定的，没有哪个国家的政府完全放弃对高校的控制，区别在于控制的领域大小和程度高低二当代中国政府对高校的控制总体偏多偏重这又与中国现行政治体制直接相关，因此，改革的基本取向应该是把政府对大学的管理模式纳入政治体制改革整体设计，切实转变政府对大学的管理方式二不改变整个社会还比较严重的权力至上的.’官本位”社会政治体制，不改变政府对大学的高度、过度管制和控制、主导的模式，就大学去行政化本身谈大学去行政化不仅只可能是自说自话，而且很可能让大学失去合法的“社会身份”，连发言的资格都没有，甚至正常运转都无法继续二因此，应通过明晰政府对大学的管理权限和模式，赋予大学合理的、充分的自主权，保持大学相对的独立性和自由度二当然，在实际运行过程中，还存在着中臾政府与地方政府高教行政部门、中央和地方高教行政部门与其他业务部门的权限界分的问题二从社会层面，高等学校与社会的关系呈现两个向度:

一是当代中国的高等学校已经不是游离于社会之外或居于社会边缘的一个社会组织，相反已经逐步从社会边缘走向中心;二是两者相互依赖、相互渗透、相互协作的程度越来越强二从操作层面，厘清高校与社会的关系的路径选择十分关键，主要应该理顺和建立社会资本的投入机制、人才培养的补偿机制、社会机构监督高校办学的机制、社会舆论监督高校办学的机制及社会评价高校办学的机制等规范高校办学行为二从大学层面，主要是大学自治功能的培育二

2.建立中观层面的“教育行政部门一高校”权力界分和制衡机制

（二）高校内部层面：

设置合理的薪级制度

1、树立专家教授治学的理念

（二）充分发挥校学术委员会的作用，赋予其学术资源配

置权，确保学术权力和行政权力的充分分离。

积极提倡教授

民主治校，成立教授会（教授委员会），真正做到教授治学

学术委员会作为高校的核心机构，理应在学科建设、学

术评价、学术发展中承担重要作用，在包括学校的学科发展、

课程设置、人才培养、教学科研成果评定等一系列重要事项

上，发挥学术评价和决策职能。

学术委员会应该充分发挥自

身学术权力的决策功能，成为学术权力的重要表达渠道口。

但在日前高校行政化的人环境下，学术委员会的教授治学功

能没有得到充分发挥。

在对较人数额科研或学科建设资金

的配置上，许多高校的惯常做法是行政配置完全代替了学术

配置，校民、处民.i坑民儿乎掌握了学校的全部学术与公共资

源，而教授、普通教师只是被配置的对象，在学术资源配置上

没有话语权，从而使学术资源得不到优化配置，影响了学校

的整体发展。

此外，一些高校中校民担任学术委员会卞任，

在教师的聘任考核、职务晋升，学校的学科发展、课程设置、

人才培养，教育资源和学术资源的配置等方而，不可避免地

让行政权占了卞导地位[Cal

应该说，部分高校在学术机构去行政化方而已经做出了

一定努力。

2011年初，山东人学校民徐显明退出学术委员会

因被视为高校去行政化的破冰之举而在教育界引发热议。

此前，已有包括吉林人学等少数儿所高校在内的校民退出了

学术委员会，把学术事务上决策的权力交给专家教授等学术

权威。

但也有专家认为，高校官’学不分的根源在于体制不健

全，校民退出学术委员会并不能从根本上解决高校行政化倾

向带来的所有问题。

勿容置疑，学术自由和学术民卞是现代人学立基的根本

和传统，而教授治学是现代人学有效保障学术自由和学术民

卞的一项根本制度。

教授治学卞要表现在行政权与学术权

相对分离、教授对学术问题拥有决定权等方而。

各类学术组

织是教授治学的重要载体和手段。

其中，教授会作为教授治

学的一种有效形式和重要载体，在当前人学行政化倾向比较

普遍特别是法定学术权力机构日益行政化的情况下在逐

步推行院校两级管理的背景下，其设立有着特殊重要的意义

和作用。

中国政法人学、吉林人学等高校参照国内外高水平

人学的治校经验，均在章程中规定学院可根据需要设立教授

会，同时规定教授会依照学院制定的教授会章程开展工作，

并规定了教授会的职责和功能，教授会作为教授治学和民卞

管理的重要组织形式，依章程开展工作。

章程这一规定在保

证学术权力与行政权力充分分离的同时，也为学院探索自卞

管理的有效模式留下了充足的制度空间。

在章程的制定中，高校应将对学术资源的配置权完全交

给校学术委员会及教授会等机构，以减少行政权力对学术资

源配置的过多干预。

充分落实纲要的有关要求，发挥学术委

员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要职能。

进一

步探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研

究和学校管理中的作用。

（三）充分发挥校务委员会、教代会、学代会、工会、妇委

会等民主机构的职能，增加他们在学校发展重大决策中的话

语权，实行民主管理和民主决策

民卞管理是现代人学制度的题中应有之义，也是高水平

人学建立的必然要求。

高校章程中要有关于组织机构及其

权责配置和保障师生员工权利的规定，集中体现学校的民卞

管理思想。

学校应设立校务委员会作为常设咨询机构，关于

学校事业发展规划、重人改革措施、学科建设、师资队伍建设、校园规划等重人事项，

都应咨询校务委员会的意见;教职工代表人会是学校民卞管

理的卞渠道，工会、共青团、妇委会等民卞机构均应在党委领

导下参与民卞管理。

此外章程中还要体现，学校应实行校务

公开和院务公开，校民、}坑民分别向学校、学院教职工代表人

会报告工作，这些都是关于民卞管理的专门制度设计。

民卞管理和民卞决策还可以从章程本身制定和修改的

程序中得到充分体现。

例如在章程制定的过程中，校内应成

立由党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关

专家、以及学校举办者或者卞管部门的代表组成的起草小

组，经过教代会讨论，）’一泛听取各方意见，然后经过校民办公

会、常委会的通过，最后报教育卞管部门的核准。

2、设置合理的薪级制度

3、以优质服务促科学管理

高校事务管理本应按照一定社会的要求和教

育管理自身的规律，“为实现一定的教育口的服

务，从更概括的层面上讲，是始终围绕培养人、教

育人这一最终的教育口的服务’巾习。

但我国传统

的高校管理所体现的不是这种“服务”功能，而是

一种“官本位”的行政化，“是以行政权力掩盖、压

制师生作为人的合法权利，缺乏人本精神的一种

具体表现”口忍〕。

随着社会民主化和法治化进程的

推进以及现代大学制度的建立，这种行政力一式越

来越不适应高校自身发展的需求。

在“去行政化”

呼声越来越高涨的民主管理时代，高校管理必须

转变职能，放弃驯服与管制，走向“人本精神”的至

诚服务。

“人本精神”的服务，注重“以师生的根本

利益为中心”:

不仅平等对待每一个师生，更是把

维护师生的根本利益放在首要地位。

本来，高校

行政管理的职能服务对象，从学校层面来说，主要

是为教师服务、为教学科研服务;从教师层面来

说，就是以高度的文化自觉为学生服务。

其中，为

教师、为教学科研服务是主要力一面，在实际运作

中，行政者不妨用山东大学校长徐显明关于“一把

椅子的理论”作为尊重人、服务于人的标尺，并时

刻对照、检讨自我的行为。

高校管理的重要属性是服务，服务是行政的

根本职能。

高校行政管理的服务特性，“就是高校

行政管理要按照一定社会的要求和教育管理自身

的规律，为实现一定的教育口的服务”ys}。

确立

管理服务理念是一场深刻的管理思想革命，它首

先要求包括校长在内的所有学校的管理专业人

员，在灵魂深处建立“我们事实上是学校师生的服

务者”的理念，以为师生提供优质服务为使命，从

态度和口的等力一面开始来预防管理行政化作风。

其次，要求行政管理人员时时具有“全校一盘棋”

的政务观，善于在多种关系的协调中服务，乐于倾

听不同服务对象的诉求，在服务的实践工作中正

确理解大学行政权力的边界和服务的责任。

高校

内部去行政化的关键，在于能否以人为本、诚信办

学的问题，在于能否按规律公正公平行政的问题，

在于能否重视老师和学生合理话语权的问题。

要

解决这些问题，校长及其下属行政人员如果没有

真正的服务品质是无法办到的。

（四）正确分配内部权力资源

学术是学校发展的动力源泉。

管理中;L;T尚学

术、回归学术本位，是高校管理现代化的表征之

一。

学术本位管理要求专家、学者不能担任行政

职务（反之亦然），以防止“官本位”的行政权力对

学术与民主的公共权力的侵蚀;变传统的行政配

置资源模式为以学术资源为主的配置力一式，有利

于高校专家学者、职业管理者一门心思地开展自

己的本职工作，加快高校“去行政化”的改革步伐。

因此，高校办学资源的配置，包括校长治校的行政

资源配置和教授治学的学术资源配置，必须科学、

合理。

教育家办大学中的“教育家”，主要指富有教

育思想和教育理念的“懂行”的大学校长。

大学需

要教育家的校长来治理。

校长全面负责行政工

作，审查教学委员会提交的行政资源配置力一案是

其中的一个重要力一面，而行政资源的配置关键是

设置管理岗位、知人善用，使优秀管理人员各得其

所并乐于奉献。

教授治学是高校学术资源配置的

最根本依据，是大学提高管理水平和学术质量的

根本所在，而学术委员会作为由教授专家（众多精

英）聚集而成的学校的最高学术机构，是教授治学

的核心组织，负责研究处理学校重点学科、特色专

业、师资队伍、规章制度建设以及办学经费使用等

学术事务，从有利于促进学科发展、学术发展、学

校发展的整体利益出发，学术资源的配置同样需

要全面考虑。

这其问的“关键还不在于各自的担

当者是否是教授或是行政领导，……而在于这个