制度性障碍与区域旅游经济合作.docx

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制度性障碍与区域旅游经济合作

制度性障碍与区域旅游经济合作

　　摘要：

中国当前区域旅游经济合作多数都可操作性差，合作的深度有限，原因就在于对制度性障碍的认识不够。

文章从中国地方政府间关系的角度出发，分阶段考察了区域旅游经济合作中制度性障碍形成的原因及其演变，并借用制度经济学的相关理论，提出解决制度性障碍的途径。

　　关键词：

区域旅游经济合作制度性障碍交易成本

　　中图分类号：

F592.99文献标识码：

A

　　文章编号：

1004-4914（2008）06-241-03

　　自20世纪80年代初期区域旅游合作概念的提出直至现在，中国区域旅游经济合作发展已经走过了20多年。

在这20多年中，中国的区域旅游经济合作发展经历了多个发展阶段，也取得了一定的阶段性成果。

然而，放眼已有的这些区域旅游经济合作，不论是长三角15+l宣言也罢，泛珠三角区域旅游合作宣言也罢，还是中部六省旅游合作宣言也罢，我们不难发现，所有这些已经形成的或正在进行中的区域旅游合作始终都是处于一般层面上的对话和合作，所有的合作组织都只是松散型的组织形式，权威性弱，担当不了统筹规划、制定政策、协调利益、部署行动的管理职能。

造成区域旅游经济合作这种局面的原因就在于没有认识到区域旅游经济合作中的制度性障碍。

而这种制度性障碍一日不排除，中国的区域旅游经济合作就始终难以深入发展。

因而我们有必要对这种区域旅游经济合作的制度性障碍的形成和演变进行深入的分析和探讨，为解决这种制度性障碍提供思路，进而为推进中国的区域旅游经济合作走向深度发展。

　　一、问题的提出

　　对于中国区域旅游经济合作中存在的制度性障碍问题，早已有学者发现进行研究，并总结出了一些富有见地的结论。

然而，其中不乏有人认为中国区域旅游经济合作中存在的制度性障碍是由于“行政区划的刚性约束、地方利益的竞争以及现行行政管理体制等制度性因素的制约，使得各地方政府之间合作的目标机制、运行机制和制度保障机制等不能适应区域旅游业发展的需求”而造成的。

这似乎是说行政区划是引起区域旅游合作制度性障碍的原因。

　　笔者以为事实并非如此，这种认识是对行政区划的一种误解。

行政区划它只是一种管理体制，它是“国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则将国家划分成若干层次，大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置相关的地方国家机关，实施行政管理”。

行政区划是随着国家机器的出现而出现的，随着国家机器的消失而消失的。

也就是说行政区划将是长期存在的。

如果按上文的观点，即行政区划是引起制度性障碍的原因，那么行政区划的长期存在必然也会造成制度性障碍的长期存在。

而事实上，制度性障碍是可以通过一些经济学的手段消除的。

要消除这种制度性障碍，我们就必须了解其因何而起，又如何演变。

　　二、区域旅游经济合作的制度性障碍的形成与演变

　　作为区域旅游经济合作的主体，各地方政府之间的横向关系无疑是影响区域旅游经济合作成败的关键。

很显然，如果两个或两个以上的合作主体之间关系良好，毫无疑问将会促进区域旅游合作的发展，反之，则区域旅游经济合作必将会受到显著影响。

因此对中央政府与地方政府之间的纵向关系以及地方政府之间的横向关系的研究就很有必要。

　　1.“条条专政”与制度性障碍。

在1978年之前的传统计划经济体制下，中央政府与地方政府的关系可以用“条条专政”来概括。

在“条条专政”的情况下，地方政府之间的横向关系基本上是阻隔的。

具体体现在三个方面：

（1）“条条专政”本身所必然带来的横向地方政府部门之间关系的阻隔。

因为地方政府中的绝大多数职能部门是按照与中央部门对口的原则设立的，中央各部门也正是通过其下属的对口部门实现自上而下的“条条专政”式的管理。

所以在“条条专政”情况下，各地方政府部门之间基本上没有横向的联系。

（2）地方政府间关系的阻隔。

正是由于“条条专政”的存在，对地方政府管理地位的排挤，地方政府的管理职能与管理权限受到了削弱，地方政府之间的合作基础也就变的十分薄弱。

（3）“条条专政”中的地方政府各部门对各自的中央对口部门负责，而相互之间的联系受到阻隔，因而地方政府缺乏横向联系的能力和动力。

　　由于受“条条专政”的约束，地方政府之间的旅游经济合作是难以形成的。

这是因为：

（1）地方政府完全服从中央的计划安排，地方政府的管理地位受到排挤，地方政府所表达的地方利益受到压制，这使得地方政府间进行横向区域旅游合作的基础相当薄弱，同时也缺乏合作的动机和利益要求，因而区域旅游经济合作的机制难以形成。

（2）各种类型的旅游资源分别归属于不同的中央部门，同时开发和进行投资的物质资源、财力资源等主要资源也都控制在中央各部门手中，地方政府所掌握的资源十分有限，这就使得地方政府间缺乏开展旅游合作的物质基础。

（3）地方政府功能萎缩。

功能不健全的地方政府不论是在主观上还是在客观上，都不可能提出发展横向的区域旅游经济合作。

　　2.“行政区经济”与制度障碍。

1978年以后，随着改革开放的深入发展以及中央权力的不断下放，以省、区政府为代表的地方政府开始成为经济发展的利益主体、资源配置主体和贸易主体。

在这种背景下，被“条条专政”所阻隔的地方政府之间的横向联系逐步发展起来。

然而由于相关制度供给不足，地方政府之间横向关系的发展中出现了诸多的问题，如地区市场分割、地区间冲突等等。

“行政区经济”现象开始抬头并得到了强化。

其具体表现为：

（1）地方主义泛滥。

各地方政府为了增加地方的收入，采取各种手段限制外地商品的流入，对本地区的资源、产品进行保护，人为地设置贸易壁垒和经济屏障，人为地分割市场。

（2）地方政府膨胀。

一方面通过各种行政性手段加强对辖区内企业的控制，另一方面争项目、争投资，重复建设严重。

　　因此，在“行政区经济”条件下，中国旅游业虽然已经形成了“区域旅游合作思想，以及突破以往仅从地缘关系来考虑区域旅游联系的限制，要从资源优势互补、整体效益、规模效益等方面来认识区域旅游联系”的思想，但由于地方保护主义和市场分割等非市场经济行为的盛行，旅游区域经济合作的现实却远远滞后。

全国各地区不同层次的旅游区域协作绝大多数一直处在分散化、低水平状态。

旅游区域协作大部分是在“诸侯经济”的格局下，人为捏合或行政“拉郎配”而组成的，缺乏联合的基础与动力――经济利益与市场机制，使发展旅游业的各项要素不能实现优化配置，许多旅游区域协作有名无实，有始无终。

这是因为：

（1）“市场封锁”。

各地方政府出于保护本地区经济的目的，依靠行政权力控制和阻碍旅游要素的流通。

（2）“短视性投资”严重。

出于优先考虑局部利益和眼前利益的情况，地方政府大量进行投资少、周期短、见效快的低端旅游产品，出现了大量重复性、低档次的旅游产品。

（3）地方政府间利益难以协调。

这是“行政区经济”时期，区域旅游经济合作的制度性障碍形成并演变的根源。

　　3.转型期与制度性障碍。

党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的确立，以及中央政府一系列宏观政策，如《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等政策的出台，“行政区经济”现象在我国逐渐弱化。

各级地方政府在职能转变上迈出了较大步伐，地方政府逐步向服务型政府转变，初步规范了政府与市场、政府与企业、政府与资本等多方面的关系。

旅游要素的跨区域流动显著增多，旅游企业之间的跨区域投资与联合也明显增强。

中国区域旅游经济合作及对此问题的研究在这一时期也迎来一个高潮。

　　但是，这一时期的区域旅游经济合作发展，仍然存在不少问题，主要表现为：

（1）各级地方政府间所进行的区域旅游经济合作仍然停留在重形式、重研讨、重宣言的浅层次。

（2）各级地方政府的观念还多停留在地区旅游行政管理层面上。

（3）区域旅游经济合作缺乏具体的、可操作性、实实在在的政策、措施和手段。

（4）旅游合作区域的统一规划与各个合作区的各自规划的关系及其协调、区域经济利益驱动、区域利益摩擦和利益协调等问题始终是威胁区域旅游经济合作深度发展的难题。

　　这些问题依然是现阶段制度性障碍造成的。

这些制度性障碍存在的原因在于：

（1）改革开放20多年中形成的“经济效益单边突进”的社会发展战略和压力型体制，以及由此形成的对政府官员的政绩评估方式依然保持着较大的惯性。

出于片面的对经济效益的追求以及对政绩形象的保护，部分地方政府官员不愿放弃对微观经济事务的管理权和控制权。

（2）各级地方政府职能转变还没有完成。

各级地方政府对职能转变与经济发展的关系认识模糊，许多地方政府官员还是没有转变重经济建设，轻社会服务的观念。

　　通过上述时段性动态分析，我们可以肯定地说，区域旅游经济合作中的制度性障碍是由中国社会不同的社会发展阶段中，由于其特殊的宏观经济社会政策而对中央政府与地方政府以及地方政府之间关系的影响与制约所带来的对经济发展方面的政策方面的消极影响。

　　制度性障碍在本质上是以地方利益为基础的，其原因在于地方利益与区域整体利益的矛盾。

制度性障碍在当前区域旅游合作中的外在表现：

一是市场失灵，主要是旅游业区域性市场的难以统一；在区域旅游经济活动的资源配置中市场调配作用难以为继；在区域旅游经济利益主体（在这里多是指地方政府）的区域机会主义行为难以有效预防和抑制。

二是政府失灵，主要表现为各合作方（地方政府）难以找到缩小区域旅游经济收入差距的有效手段；难以找到区域旅游经济利益再分配的公平与效率的兼顾点；难以找到区域政策的合理倾斜度。

　　三、解决制度性障碍的途径。

区域旅游经济合作在实质上是对旅游要素的更有效的配置，需要加强区域间旅游要素的流动。

而旅游要素的流动是一种交易行为，必然涉及到交易成本问题。

制度性障碍越大，则交易成本越高。

解决制度性障碍，从新制度经济学的角度来说就是减小合作方的交易成本，最终达到互利、多赢。

　　新制度经济学认为，交易成本一般包括信息找寻成本、谈判成本、缔约成本、监督成本和惩罚违约成本。

交易成本的高低取决于交易因素和人的因素。

交易活动越复杂，交易市场的不确定性越大，交易成本越高；人的“有限理性”有限性越强，交易成本越大；人的“机会主义”倾向越强，交易成本越大。

由于交易成本越小，所带来的社会福利就越大，因而人们就不断寻求降低交易成本的有效手段，而制度则是降低交易成本的有效手段之一。

制度由于其显著的社会和经济功能，具体为：

约束功能、信息功能、激励功能、形塑活动方式功能、整合社会力量功能以及作为一种制度现象的技术创新功能等，能够影响和作用于区域内旅游经济活动和利益分配，能够为区域旅游合作的纵深发展提供具有可操作性的框架。

在中国区域旅游合作深度发展中，制度性障碍之所以长期难以消除是因为区域旅游经济利益获取机制与规则的不完善。

　　要消除区域旅游经济合作深度发展的制度性障碍，首先，就要建立完善的区域旅游经济合作制度，以打击封锁与限制的政策法规，鼓励地区间的开放，完善区域内市场的统一。

其次，根据新制度经济学制度变迁的原理，要克服区域交易成本的上升，就需要建立区域旅游经济合作组织，以帮助完善区域旅游市场、降低区域旅游经济合作的交易费用、维护区域旅游经济合作分工的内洽性。

再次，完善政府职能的转变，使当前的地方政府由全能型政府转变为服务型政府，同时鼓励非政府性的区域旅游经济合作组织在区域旅游经济合作中发挥更大的作用。

　　四、总结

　　总的来说，当前区域旅游经济合作中的制度性障碍是由于我国现阶段社会经济体制的转型与转轨尚未完成，地方政府职能转变不完全而形成的，是我国社会经济发展的特定阶段出现的产物。

要消除区域旅游合作中的制度性障碍，各地方政府就必须在区域旅游经济合作中放弃地区本位思想，切实提高地方政府组织区域旅游经济的行政作为质量，进一步规范区域旅游市场竞争秩序、推进诚信建设，提高旅游企业素质和服务质量，完善区域间旅游交通的便捷性与信息交流的技术平台，增强旅游资信的市场透明度与信息的对称性，创造出更让游客满意的和谐旅游环境和旅游体验，促进中国区域旅游和谐发展。

　　［注：

本文系国家自然科学基金资助项目（40571054）］

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　　（作者单位：

华东师范大学上海200062）（责编：

吕尚）