深化资源价格改革的对策.docx

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深化资源价格改革的对策

深化资源价格改革的对策

　　摘要：

要实现经济社会可持续发展，资源价格改革势在必行。

本文在分析资源价格扭曲的四大“症状”及其危害性的基础上，提出要重构资源价格形成机制、理顺资源间的价格关系、完善资源税费制度、创新资源产权制度和健全资源市场体系。

　　关键词：

资源价格扭曲；资源价格改革；对策

　　中图分类号：

F123.9　文献标识码：

A

　　文章编号：

1007-7685（2008）11-0051-04

　　随着经济社会发展对资源需求的日益增加，其供求矛盾日益突出，加之目前我国资源价格不合理导致的资源配置效率低下和浪费污染现象严重，已对我国粗放型经济增长方式提出严峻挑战，并成为制约我国经济社会可持续发展的“瓶颈”。

因此，按照科学发展观的要求，推进资源价格改革，已成为实现经济社会可持续发展的必然选择。

　　一、当前我国资源价格扭曲的表现及危害

　　我国资源价格长期处于扭曲状态，既不反映资源真实价值，对资源市场供求关系的变动不敏感，也不反映资源外部成本，资源开发过程中对生态环境的破坏等外部成本并没有合理内部化，资源的优化配置缺少体制机制保证。

（一）资源价格市场化程度不高。

受经济体制制约，我国资源价格基本上是政府定价或政府指导价，没能真实反映市场供求关系和资源稀缺程度，致使资源价格偏低。

长期以来，我国水、电、煤气、热力等由政府定价，天然气和成品油的出厂价格实行政府指导价。

此外，政府还干预电煤和土地的价格。

与国外相比，我国的煤、焦炭、天然气、水、电等价格均相对较低。

在地价方面，不少地区为招商引资，压低征地补偿费。

原油和成品油价格虽然根据国际市场油价变动进行调整，但调整时间滞后，调整幅度也低于国际原油和成品油的涨幅。

（二）资源价格构成不完整。

受资源税费制度不完善和环保制度不健全等多种因素影响，与资源开发直接相关的社会成本并没有被企业合理内化。

首先，外部成本没有内部化或内部化不足，即资源开发的环境治理成本，特别是生态功能恢复成本没有体现在资源价格中。

如，对油田、煤矿在开采过程中给周围环境、土地、水、动植物资源造成的损害而产生的各种治理费用并没有在石油、煤炭资源价格中得到反映，大部分城市供水价格虽然包括了污水治理费，但相当部分城市收取的污水治理费还没有达到实际成本。

其次，“代际成本”内部化有限，即矿产资源、森林资源、淡水资源和土地资源等，不管是可再生资源还是不可再生资源，如果过度开发，一定时期内都会耗竭，从而要求有体现代际公平的代际补偿成本。

但这在资源价格中也是缺失的。

再次，资源所有者收益内部化不充分，即国家作为资源所有者因垄断资源所应得到的“租值”部分在资源价格中反映不够。

虽然《中华人民共和国矿产资源法》第五条规定矿产资源有偿开采，但全国15万矿山企业中仅有2万矿山企业是通过付费取得矿山开采权的，且矿产资源补偿费平均费率为1.18％，而澳大利亚达10％，美国为12.5％。

　　（三）资源之间的价格关系不合理。

从电力与替代燃料的比价关系看，我国单位兆焦的电力价格只相当于燃料油和天然气的70％、液化气的67％、人工煤气的56％，电价明显偏低；从煤炭与其它可替代性能源产品的比价关系看，2003年，国际市场原油、天然气和电煤比价关系为1：

1.04：

0.25，国内的比价关系为1：

0.41：

0.14。

可见，我国的天然气和电煤价格明显偏低；从资源的上下游产品间的比价关系看，国际上原油、汽油、煤油、柴油的比价分别1：

1.62：

1.51：

1.4，而国内相应的比例为1：

2.64：

2.32：

2.20（其中汽油、柴油还都是降价后的不含税价格）。

　　（四）资源市场体系不健全，特别是资源期货市场发育滞后。

与资源直接相关的市场体系应包括三个层次：

资源基础市场、资源产品市场和资源期货市场。

资源基础市场上资源产权交易及形成的价格反映了资源的有偿使用；资源产品市场上资源性产品或工业制成品交易及形成的价格反映的是资源初加工或深加工品的市场交换；从国际范围看，集套期保值与价格发现于一身的资源期货市场已在现代资源定价体系中扮演着极其重要的角色。

我国资源市场体系却是资源性产品市场相对发达，而资源基础市场和资源期货市场尚处于萌芽状态。

我国矿业权的有偿公开出让自2002年才在山西进行试点，水权的有偿转让试点工作也是近两年才开始酝酿；在我国已有的三大期货市场中，只有上海期货市场交易品种结构突出能源、金属等基础物资类商品期货，但由于受多种因素影响，目前它在国际期货市场中还是个小角色，谋取资源国际定价话语权为时尚早。

　　资源价格扭曲的危害，既体现在微观经济行为上，也反映在宏观经济运行上。

在微观上，一是资源行业门槛低，资源基础市场秩序混乱，掠夺式或“挑肥弃瘦”式开采普遍存在。

二是资源产品市场价格机制失灵，资源浪费严重，资源综合利用效率低下。

在宏观上，资源价格扭曲加剧了我国的资源供求矛盾，使我国经济社会发展面临的环境与资源约束日益恶化，并突出反映在我国众多资源城市严峻的可持续发展形势和过快的走向“矿竭城衰”问题上。

特别值得注意的问题是，偏低的资源价格使资源深加工企业缺乏技术创新、管理创新及寻找更经济的替代资源或可再生性资源的动力，也不利于节能技术和节能设施的推广，将我国经济锁定在资源优势与能力劣势之间的路径依赖上，有碍于经济增长方式的根本性转型。

另外，我国的低价资源实际上是在补贴世界其他国家，“大进大出”外贸表象的背后，是垂直分工格局下我国承担高能耗、高污染的资源与环境成本而附加值却流向西方发达国家的严峻现实。

进一步说，包括劳动力在内的广义资源的价格扭曲，也是导致我国国际收支失衡加剧和人民币面临持续升值压力的因素之一。

　　二、深化资源价格改革的对策

　　深化资源价格改革，应从经济社会可持续发展出发，按照建设节约型社会的要求，以反映市场供求和资源稀缺程度为导向，以强化外部成本和外部效益的内部化为手段，以兼顾公平和社会稳定为保障，明确价格改革原则，重构资源价格形成机制，理顺资源价格关系，完善资源税费制度，创新资源产权制度，进而促进资源、环境和人的良性互动与和谐发展。

　　资源价格是国民经济的基础性价格，有牵一发而动全身的特点，涉及面广，利益关系复杂。

为避免改革过程中产生“头痛医头、脚痛医脚”现象和顾此失彼的后果，必须明确资源价格改革应坚持两大原则：

一是市场取向、政府调控原则。

在推进资源价格改革过程中，既要坚持市场化的改革方向，注重建立能反映市场供求关系、资源稀缺程度、符合市场经济规律的价格形成机制，减少行政干预，充分发挥市场配置资源的基础性作用，又要加强和改善政府的宏观调控，确保市场平稳运行和国家经济安全。

二是统筹兼顾、配套推进原则。

资源价格直接关系生产者、经营者、消费者、上下游产业等各方面的利益，必须统筹兼顾、综合平衡，才能调动各方面的积极性，避免出现新的矛盾和问题。

同时，价格是国民经济运行状况的综合反映，经济体制和运行机制对价格形成具有重要作用。

因此，资源价格改革在一定程度上依赖于经济体制改革的深化和市场体系的完善，且需要财税政策等方面的积极配合和支持。

（一）重构资源价格形成机制。

必须将资源真正置于市场，以市场形成价格。

据此，重构我国资源价格形成机制，一是转换定价主体。

资源的定价主体大致可分为市场和政府两类。

让市场决定资源的价格，可促进资源利用效率的提高。

但只有市场机制还不够，市场价格不能反映资源使用的社会成本。

因此，为实现资源开采、使用的代际公平和合理补偿，必须调整价格以反映社会成本并兼顾公平，这需要政府干预。

合理的资源定价主体应是市场与政府相结合，以市场形成价格为基础，辅之以必要的政府干预。

在保证自然资源效用最大化目标实现的同时，也要坚持资源的可持续采用和社会的可持续发展。

如，对能形成有效竞争的资源，应放宽价格管制，采取市场定价的价格形成机制，真实、灵敏地反映资源的稀缺程度和供求关系。

另外，对关系国计民生的重要短缺资源和具有自然垄断特性的资源实行政府监管定价。

这样，既能以高价获取一定量的资源，又能从数量上减少资源的消耗，有效抑制因价格过低引起的过度需求、环境恶化、代际不公平。

因此，政府必须参与资源价格的制定，对石油等关系国计民生的重要资源实行监管定价，待资源市场发展成熟后，再逐步放开，向市场定价过渡。

二是建立资源有偿使用制度。

资源的开发者必须向资源所有者――国家缴纳一定的“资源开采税”或“资源开采补偿费”。

国家可将这部分税收或费用形成“国家资源开发与补偿基金”，主要用于研究开发新的可替代资源和治理环境污染。

三是确定资源价格形成与调整规则。

政府在制定或调整资源价格时，必须坚持公平、公正、公开原则，做到规范化、科学化和透明化，杜绝歧视性和随意性，防止监管无效局面的出现。

要由价格主管部门以“边际机会成本法”，合理确定资源价格参考标准。

企业可根据实际情况，以此为主轴上下浮动。

当市场价格低于政府指导价时，其差额部分通过征收“资源使用税”或“资源使用补偿费”的方式予以实现；当市场价格高于政府指导价时，其差额部分由政府向企业支付价格补贴。

（二）理顺资源间的价格关系。

资源间的价格关系合理与否，直接影响到不同产业、不同地区间的经济利益与区域经济的协调发展。

要实现我国经济可持续与协调发展，必须逐步理顺资源价格关系，正确处理自然资源与资源产品、可再生与不可再生资源以及土地资源、水资源、森林资源、草场资源、矿产资源等资源的价格关系。

其重点是调整原油、天然气和发电用煤间不合理的比价关系。

比价关系的合理，一方面有利于资源结构的优化和调整，另一方面也有利于我国资源行业的平稳、健康发展。

近年来，实行煤、电联动价格是较好的办法，应总结、提高并形成制度。

同时还要防止水涨船高，乘机转嫁不合理负担。

通过理顺资源之间的价格关系，完善资源价格体系，向市场提供准确的价格信号，发挥市场配置资源的基础性作用，限制高耗能、高污染行业盲目发展，为我国经济的可持续发展奠定基础。

　　（三）完善资源税费制度。

资源税收和资源开发过程中的收费，均是价格构成的有机组成部分，要完善资源价格构成，使资源价值得到合理补偿，必须完善资源的税费制度。

我国现行的资源税课税范围只有7个税目，对大量的自然资源免税，造成无成本、无代价地利用自然资源。

因此，应适当扩大资源税的征收范围，借鉴西方发达国家的经验，逐步开征诸如开采税、地下水税、水污染税、森林税、土壤保护税、矿物税、能源税等；适当调整资源税标准，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税；将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调节开发利用自然资源行为，并在资源税法中严格减免措施。

造成我国生态环境破坏的原因是多方面的，关键是资源开发利用者对其外部不经济行为不承担经济责任，而转嫁给社会，由政府负责投入生态保护与建设。

为遏制人为生态破坏，鼓励生态保护与建设，改善生态环境，构建人与自然和谐社会，应根据国家确定的“资源有偿使用”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”的原则，建立生态补偿收费制度，通过经济手段使资源开发利用活动的外部环境成本内部化，使资源价格全面反映环境成本并使之得到合理补偿。

除生态环境补偿外，接替主导产业及其配套产业的培育成本、社会保障救助体系的完善成本、城市重点生产生活用基础设施的建设成本等事关资源城市可持续发展能力的补偿项目也应成为资源税费制度重构的着眼点。

　　（四）创新资源产权制度。

资源价格构成中的使用成本是开发主体向产权主体支付的使用费。

产权制度不完善，资源价格构成就不可能完整。

因此，要保持资源价格构成的完整性，必须创新资源产权制度。

根据现阶段社会主义市场经济的特点，资源产权制度安排应是“一个体系，两个层次，多种形式”的制度模式。

“一个体系”即我国的产权制度必须是一个完整的、有机的、动态的体系。

在保证资源行政管理权统一性的前提下，建立明晰的资源产权关系。

“两个层次”是指区分自然资源和资源性商品两个层次。

在自然资源层次上，根据我国自然资源公有这一性质，可在不放弃终极所有权公有的前提下，对其使用权通过一级市场出让。

在资源性商品层次上，资源使用权可在二级市场流转。

“多种形式”是指在促进自然资源商品化所采用的具体方式上，应不拘形式、灵活多样。

资源资产化与产权制度相联系，创新资源产权制度重点是对资源全面实行资产化管理，根据资源的实际，从资源的开发利用到生产和再生产全过程，按照市场经济规律进行投入产出管理，以确保资源所有者权益不受损害、保值增值。

目前，对资源实行资产化管理，必须使其所有权与经营权分开，并用法律契约形式明确两者的义务关系和利益分享关系，实行资源有偿使用，确保国家作为资源所有者所享有的权益，并将有偿使用收益再投入自然资源的开发和保护上，形成以资源养资源的机制。

　　（五）健全资源市场体系。

针对我国目前资源市场体系中资源性产品市场相对发达而资源基础市场和资源期货市场尚处于萌芽状态的现状，要健全我国资源市场体系，首先应加快培育、建立和完善基础市场和期货市场，逐步形成一个统一、开放、竞争、有序的资源市场体系，从而促进资源产权和资源产品的自由流动，并发挥和强化期货市场规避资源价格异动风险和引导资源价格形成的基础功能。

其次是采取有效措施积极培育资源产权评估机构和专业经纪公司等中介组织，以提高交易效率和交易深度。

再次是从作为市场主体的企业人手，加快资源企业改革，通过加快企业法人治理结构的现代企业制度建设，建立健全企业激励和约束机制，使企业更加自觉地接受市场价格的引导。