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创业投资企业管理暂行办法解读

《创业投资企业管理暂行办法》解读

郭向军刘健钧

（国家发展和改革委员会，北京100824）

摘要：

本文在对“创业投资”进行准确法律界定的基础上，阐述了《创业投资企业管理暂行办法》扶持创业投资发展并引导其投资方向的立法宗旨以及政策扶持的主要方式，并就该办法为何仅调整创业投资基金以及所提供的特别法律保护、所确定的政府监管方式和研究制定有关配套规章与政策，进行了论证和解读。

关键词：

创业投资；风险投资；风险企业；创投法律

作者简介：

郭向军，国家发展和改革委员会财政金融司副司长；刘健钧，管理学博士后，国家发展和改革委员会财政金融司副处长。

中图分类号：

DF438文献标识码：

A

国家发展和改革委等十部委联合起草的《创业投资企业管理暂行办法》经国务院批准后，于2005年11月15日发布，2006年3月1日实施。

刚刚于2月14日发布的《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉若干配套政策的通知》，进一步明确“制定《创业投资企业管理暂行办法》配套政策”，支持保险公司投资创业投资企业，允许证券公司开展创业投资业务。

为便于创业投资界、科技创业界、企业界、保险界、证券界等社会各界全面而深入地理解《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《办法》），特就其六个方面的要义，作个简单解读。

《办法》以发展的观点理解创业投资

制定任何法律性文件的前提是对所调整对象加以准确界定。

在对“创业投资”进行法律界定的问题上，《办法》较好地遵循了以下三大原则：

一、遵循语义学原理，统一使用“创业投资”称谓

由于在英语中已经习惯于用“venture”（其最初含义为“冒险”）一词来指称“创业（活动）”及其结果“企业”，所以，在英语环境中，将“创业投资”俗称为“venturecapital”，自然有其合理性。

但是，由于不同民族的语言习惯不同，而所有的俗称并不是经过严格推敲的学术概念，更不是经过准确界定的法律概念，因此，在翻译这类俗称时，一定要遵循现代语义学的原理，“结合受语国的语境，翻译出符合受语国习惯的实际意义”。

就象“新娘”作为中国人的俗称，虽然有其流行的理由，但将其译成英文时就不能直译成“newmother”（新妈妈），而只能意译成“bride”一样。

《办法》遵循现代语义学的原理，将“venturecapital”统一称为“创业投资”，不仅能准确揭示本质内涵，而且能自不待言地体现高风险属性。

二、在全面考察基础上概括出最一般内涵，以避免片面性

创业投资作为“支持创业的投资制度创新”，随着“创业”概念的扩展，其投资对象也相应地拓展。

在上个世纪40年代至70年代，创业活动主要是指创建新企业，所以，当时美国的创业投资主要支持创建新企业。

与之相对应，成立于上个世纪70年代初的美国创业投资协会，就只能从“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”。

可是，到80年代以后，随着创业活动发展到包括企业重建在内的广义创业活动，创业投资的外延也拓展到通过“管理层收购”和“非管理层收购”支持企业重建等广义创业活动。

因此，当创业投资在上个世纪80年代以后在其他国家开始发展时，世界各国都将投资支持广义创业活动包括在“创业投资”概念中。

特别是在英国，由于创业投资刚刚起步之时就主要面临通过支持企业重建实现老企业再创业的课题，所以，英国的创业投资从一开始就主要支持老企业再创业。

尽管美国创业投资协会由于历史传统，曾经坚持从经典的“支持创建新企业”角度来界定“创业投资”，并将其作为吸收会员单位的重要原则；但是，到上个世纪80年代以后，它的会员机构仍然是越来越多地介入“管理层收购”和“非管理层收购”等非经典创业投资业务。

因为，所谓“非经典创业投资”与“经典创业投资”除了投资阶段有所不同外，其运作机制却是大同小异的。

它们区别于公开证券投资的共同特点，都是以非公开股权投资即“私人股权投资”（privateequityinvestment）方式投资于有增值潜力的企业，以期在未来主要通过转让股权获得资本增值收益。

由于所谓“非经典创业投资”其实是“经典创业投资”自然发展的结果，它们在运作机制上无法截然区分，所以，目前即使是在美国，越来越多的业内人士和学者倾向于从广义角度来界定创业投资概念。

这样，“创业投资”和“私人股权投资”便在世界范围内成为相互通用的概念。

只不过它们在揭示同一个概念时的角度有所不同罢了。

“创业投资”能够鲜明地揭示投资对象是“创业企业”（包括再创业过程中的企业），而非“成熟企业”。

但既然是对未上市的创业企业进行股权投资，其投资方式自不待言地要以“私人股权”方式进行，而不可能以“公开流通股权”方式进行。

“私人股权投资”能够鲜明地揭示投资方式是“私人股权”，而非“公开流通证券”。

但既然投资方式是“私人股权”，则由于相对“公开流通证券”投资方式而言，不仅具有更高的经营风险，而且具有更高的道德风险（所投资企业无需接受公众监督）和流动性风险（所投资企业的资产无法在公开市场流通），所以，只有选择具有高增值潜力的创业企业进行投资，才可望以高的资本增值收益来弥补这种投资的多重高风险。

可见，“私人股权投资”的投资对象也必定是“创业企业”。

正是由于以发展的观点，历史地全面地理解了创业投资，《办法》将“创业投资”界定为“系指向创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后主要通过股权转让获得资本增值收益的投资方式”。

其中“创业企业”，系指处于创建或重建过程中的高成长性企业。

之所以称为“过程”，是因为“创建企业”这种特定意义上的创业活动贯穿于种子期、起步期、扩张期、成熟前的过渡期等各个持续的阶段。

在企业陷入困境时，“重建”便成为“创建企业”不可或缺的阶段。

三、将创业投资的对象限定于未上市成长性企业

在制定《办法》过程中，也存在着另一种对所谓“风险投资”的极端理解，即认为所有投资都有风险，都是“风险投资”，因此不宜人为规定“风险投资”只能投资于未上市企业，还应允许其投资于公开上市证券。

这种由于误解所谓“风险投资”而对其作过于宽泛的理解，显然混淆了“创业投资”作为“私人股权投资”与“公开证券投资”的本质区别。

在国外，虽然也有一些创业投资公司介入上市公司的收购，但这种收购并不是纯粹通过二级市场买卖股票来获得价差收入，而是通过将陷入困境因而价值被严重低估的上市公司进行重建来获取资本增值收益。

因此，与一般意义上的对上市公司股票进行投资是有本质区别的。

从操作过程看，创业投资公司为了实现对企业进行重建的目的，往往需要将这家上市公司首先转变为非上市公司，这样才能不受股市价格波动的影响，对重建企业进行改造、改制。

在重建成功后，创业投资公司再将新公司重新推动上市，或是将所持股份转让给其他投资者，以实现投资退出。

在这整个过程中，投资和退出环节虽然都可能是在证券市场上进行的，但其中帮助所投资企业重建这个最重要的环节却是以“私人股权投资者”的身份进行的，创业投资公司必须面临其作为“私人股权投资者”所特有的流动性风险。

所以，这种形式的“创业投资”必须服从于“私人股权投资”的运作机制，而与“公开流通证券投资”的运作机制炯然相异。

需要强调的是，虽然在学术上，将这种以“私人股权”方式对处于重建过程中的上市公司进行投资视为“创业投资”是成立的；但是，由于法律只能界定在操作过程中可以准确界定的特征，所以法律层面的“创业投资”概念只能以所投资企业是“未上市企业”作为底线。

否则，一旦允许创业投资公司投资于上市公司，就很难在操作过程中保证其必然以“私人股权”方式进行投资。

正是为了确保法律定义的可操作性，《办法》在将“创业企业”界定为“系指处于创建或重建过程中的高成长性企业”的同时，又规定“不含已经在公开市场上市的企业”。

此外，为了体现对“创业投资”的政策引导性，《办法》在总则中，还开宗明义地提出：

鼓励创业投资企业投资中小企业特别是中小高新技术企业。

以扶持创投发展并引导其投资方向作为立法宗旨

创业投资者作为投资者的本质特征是风险规避者，或者至少是风险中立者，趋利避险同样是创业投资运作的基本原则。

尽管与银行相比，创业投资能够承担更高的风险，但所承担的风险也通常是凭借创业投资家的慧眼能够加以评估和可望控制的风险。

因此，显然不能寄希望于创业投资者象赌徒那样，主动地为风险而冒险（按照投资经济学的区分，赌徒的本质特征是爱好风险本身，并指望在小概率事件上中大彩的运气）。

由于创业企业相对于成熟企业的显著特征是产品、市场营销模式或企业组织管理体系还不够成熟，存在着较大的产品风险、市场风险和管理风险，在创业环境欠佳的国家和地区还要面临政策风险，所以，要使社会资本转化为创业投资，光凭一句口号是不现实的。

尤其是对中小创业企业特别是中小高新技术创业企业进行投资时，还必然要面临投资的规模效益低、技术风险大等问题，因此，要鼓励创业资本投资中小创业企业特别是中小高新技术创业企业，就必须拿出实实在在的政策扶持措施来。

正是由于较好地理解了创业投资“趋利避险”的市场化运作原则，《办法》注重通过实质性政策扶持创业投资发展，并引导其投资方向。

《办法》所规定的扶持政策主要有三个方面：

一是运用税收政策扶持创业投资企业发展并引导其增加对中小企业尤其是中小高新技术企业的投资。

二是国家和与地方政府可以设立政策性创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保方式，促进民间资金设立创业投资基金。

三是积极推进多层次资本市场发展，包括通过扶持发展产权交易市场等措施，拓宽创业投资退出渠道。

考虑到有关部门对创业投资体制建设的认识都有个过程，《办法》对创业投资的扶持政策没有采取毕其功于一役的做法，而是先将已经达成共识的三个方面扶持政策明确规定于《办法》中，待出台《办法》后再争取其他扶持政策。

由于《办法》的出台为研究制定其他方面配套政策提供了较好的法律基础，国家发展改革委后来很快就“支持保险公司投资创业投资企业”和“允许证券公司开展创业投资业务”问题，与中国保监会、中国证监会达成了共识，并在2006年2月14日发布的《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要>若干配套政策的通知》中予以明确。

遵循可操作性原则，仅调整政策扶持的创投企业

在过去20多年里，我国在创业投资立法方面走了弯路。

不少同仁一想到要发展创业投资，就要立个《创业投资法》或是《风险投资法》。

其愿望是好的。

但是，针对一般性创业投资行为立法，既不可行，也没有必要。

因为，一方面，一般性创业投资行为涉及资本来源、投资过程、资本退出和收益分配等多个环节，需要一个完整的法律法规体系来为之提供法律保障。

例如，组建创业投资机构涉及公司法、合伙企业法等法律；投资过程涉及合同法、所投资企业所适用的企业组织法；资本退出则涉及证券法等法律；收益分配还要涉及税法、有关会计准则，等等。

可见，要制定一个包罗万象的《创业投资法》显然不是一件易事。

另一方面，如果包括《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《证券法》在内的法律体系完备以后，就没必要再针对一般性创业投资行为制定单行的《创业投资法》。

与针对一般性的创业投资行为进行立法既不可行也没有必要不同的是，通过立法规定创业投资享受政策扶持的条件和程序却是完全必要的。

否则，就必然出现一些并非真正从事创业投资的行为主体也打着“创业投资”的旗号来骗取政策扶持，从而导致扶持政策的被滥用，不利于扶持政策目标的实现。

但是，如果对各种创业投资行为都给予政策扶持，同样会遇到实施政策扶持的可操作性问题。

因为，创业投资种类繁多，形态各异，按组织化程度的不同，可分为两大类别：

一是由个人和非专业机构分散从事非组织化的创业投资；二是由两个以上个人与非专业机构把资金集合在一起形成专业性创业投资基金，再通过专业性创业投资基金从事组织化的创业投资。

从鼓励各种形态的创业投资发展角度看，《办法》似应将各种形态的创业投资行为都包括其中。

但是，一般性创业投资行为具有变动不居的特点，对其实施政策扶持不仅要面临不确定性的问题，而且还要面临效率低下的问题。

与之不同的是，通过专业性创业投资基金从事组织化创业投资则较易于通过法律程序加以准确