和布克赛尔蒙古自治.docx
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和布克赛尔蒙古自治
和布克赛尔蒙古自治县
土地利用总体规划（2010—2020年）
调整完善说明
和布克赛尔蒙古自治县人民政府
二〇一六年十一月
目录
第一章规划调整完善背景1
第一节中央及自治区对经济社会建设提出新要求1
第二节和布克赛尔蒙古自治县社会经济发展的需要3
第三节规划调整完善编制过程3
第四节规划调整完善主要成果4
第二章规划实施情况6
第一节现行规划实施情况6
第二节规划实施的成效7
第三节现行规划存在的问题8
第三章规划基础数据10
第一节基础数据的采用10
第二节规划基数转换11
第四章规划调整完善主要内容说明15
第一节规划调整完善的思路15
第二节规划目标15
第三节土地利用结构与布局调整20
第四节耕地和基本农田保护说明24
第五节建设用地调控与用地安排29
第六节土地生态建设和环境保护39
第七节土地整治43
第八节土地用途分区管制45
第九节建设用地空间管制52
第十节乡镇土地利用控制54
第五章规划实施保障措施57
第一节加强规划对土地利用的整体控制57
第二节健全规划实施管理制度57
第三节完善规划实施的利益调节机制58
第四节加强规划实施的基础保障59
第五节扩大规划的民主决策和公众参与59
第六章其他需要说明的规划协调、论证和修改情况61
第一节与相关规划的协调、衔接61
第二节规划论证和修改情况62
第三节编制方法说明63
第一章规划调整完善背景
第一节中央及自治区对经济社会建设提出新要求
一、丝绸之路经济带核心区建设的要求
十八届三中全会《决定》提出建设“丝绸之路经济带”，根据2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，“丝绸之路经济带”建设，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，加强沿线的基础设施建设、能源开发以及投资力度。
新疆作为丝绸之路经济带核心区，以推进交通枢纽中心建设为突破口，加快公路、铁路、民航和信息网络建设，构建联通区内外、四通八达的立体交通运输体系，为核心区建设奠定基础、创造条件。
对地处向西开放前沿，位于丝绸之路核心地带的新疆是难得的历史性机遇。
国家已明确新疆要建设丝绸之路经济带核心区，其主要建设目标为：
坚持扩大对外开放与对内开放并重，夯实基础，打开局面。
和布克赛尔蒙古自治县具有全面开放的区位优势，位于准噶尔盆地西北边缘，地处塔城、克拉玛依、阿勒泰三地区中心，217国道穿越县境，成为连接亚欧大陆桥的纽带。
318省道穿境而过，连接霍尔果斯和吉木乃两大国际陆路口，奎阿铁路在和什托洛盖工业园区设有客货运转站，必将进一步加速与内地的贸易往来。
规划期间，和布克赛尔蒙古自治县借丝绸之路经济带核心区建设之势，将进一步加大基础设施及能源开发力度，亟需通过规划调整完善，保障基础设施建设用地需求。
二、加大基础设施建设力度的需要
基础设施建设是制约新疆经济社会发展最大短板，也是最大潜力。
2017年自治区政府工作报告中提出，加快交通、水利基础设施建设，着眼于推动经济又好又快发展，着眼于打赢脱贫攻坚战、实现全面建成小康社会目标，围绕调结构、补短板、惠民生，加强基础设施建设，充分发挥投资对经济增长的关键性带动作用。
仅交通项目2017年全疆交通总投资9929亿元，重点实施“高速公路联网畅通、国省干线升级提质、农村公路暖心惠民、固边兴边联通保障、运输服务提升品质”五大工程，加快推进和丰机场、国道219线、农村公路等交通基础设施建设，为保障和布克赛尔蒙古自治县基础设施用地，应进行规划调整完善工作。
三、“三线”划定与“多规合一”新战略的要求
2014年11月，国土资源部召开的土地利用总体规划调整完善工作视频会议上提出，划定永久基本农田红线、生态保护红线、建设用地开发边界等“三线”和探索有条件地区“多规合一”，是党中央、国务院适应“四化”同步发展、推进新型城镇化和生态文明建设提出的新举措、新要求。
土地利用总体规划是对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是落实“三线”划定和“多规合一”重要途径，因此，必须对现行土地利用总体规划进行调整完善。
四、落实永久基本农田划定任务的需要
为认真贯彻落实最严格的耕地保护制度，国土资源部下发《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）、《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号等文件，文件体现了严格贯彻最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，保障粮食安全的重要性，同时提出将永久基本农田的划定与土地利用总体规划调整完善工作同步推进，和布克赛尔蒙古自治县城市周边永久基本农田划定和全域永久基本农田划定成果已初步完成，急需根据基本农田划定成果修改完善土地利用总体规划，确保永久基本农田划定成果与土地利用总体规划调整完善成果的协调一致。
五、推进新型城镇化建设的需要
新型城镇化是关系现代化全局的大战略，是最大的结构调整。
2013年12月中央召开城镇化工作会议，会议就推进城镇化提出了六项主要任务，对提高城镇建设用地利用效率、优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理等方面做出了明确的要求。
2014年，中央正式出台《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。
近年来，和布克赛尔蒙古自治县加快特色城镇建设，强化城市管理，繁荣城市经济。
以城乡发展规划为龙头、重点项目为突破，辐射带动周边乡（镇）场推进城乡基本公共服务均等化，实现规划设计、基础设施、生态环境、风貌特色为一体的城乡统筹发展格局。
第2节和布克赛尔蒙古自治县社会经济发展的需要
1、推进新型城镇化，统筹城乡协调发展。
以提高城镇化质量为中心，科学合理构建城镇格局，充分利用新一轮规划成果进行指导，严格城乡空间管制。
2、完善城镇道路、供热、供气、污水垃圾处理等城镇基础设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设，推进城镇绿化、亮化、美化建设和管理。
加大城镇保障性住房建设力度，完成各类保障性住房。
3、巩固生态县城、卫生县城和园林县城成果，发挥“两镇”在城镇化建设的辐射带动作用，提高现代城镇聚集引力。
实施重点防护林封育4万亩、灌木造林2万亩、乔木造林0.5万亩。
4、积极推进重点项目建设，加快推进和丰机场、国道219线、农村公路等交通基础设施建设。
加强经济运行监测与调控，力促能源、交通、水利等重点建设项目。
加大重点项目工作力度，尽可能多的完成实物投资量。
加大招商引资工作力度，全力做好签约项目的跟踪服务，切实提高项目履约率。
第三节规划调整完善编制过程
一、规划调整完善准备阶段（2016.08-2016.09）
根据自治区国土资源厅下发的《关于加快开展地州市、县（市）土地利用总体规划调整完善工作的通知》（新国土资办函〔2016〕292号）文件要求，和布克赛尔蒙古自治县开展县级土地利用总体规划调整完善工作。
工作开展初期，成立了和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划调整完善领导小组，由和布克赛尔蒙古自治县人民政府牵头，和布克赛尔蒙古自治县国土资源局为主要负责部门，并会同北京世纪农丰土地科技有限公司组成规划修编技术小组，负责规划编制的技术工作。
制订规划修编工作方案与技术方案。
二、规划调整完善资料收集与方案编制阶段（2016.08-2016.10）
会同规划调整完善相关部门进行资料收集，并对其进行整理、核实与分析，形成土地规划基础资料汇编；根据上级下达指标及各单位用地需求，形成初步规划方案，并召开土地利用总体规划调整完善方案论证会，反复修改，形成此次规划调整完善最终方案。
三、成果编制、论证阶段（2016.10-2017.2）
编制和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划文本、文本调整完善说明、图件、基数转换与中心城区数据库成果，报自治区国土厅审查通过后，召开塔城地区级审查论证会议，根据审查意见，对土地利用总体规划成果进行修改完善。
四、成果上报审批阶段（2017.3-2017.06）
修改完善后的规划成果上报自治区国土资源厅，并根据自治区国土资源厅和其他相关厅局的审查意见，作进一步修改完善后，上报自治区人民政府审批，获批后报自治区国土资源厅备案。
同时，上报规划数据库成果至自治区国土资源厅审查并备案。
第四节规划调整完善主要成果
一、文字成果
1、《和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划（2010～2020年）》调整完善文本；
2、《和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划（2010～2020年）》调整完善说明；
二、图件成果
1、和布克赛尔蒙古自治县土地利用现状图（2014年）；
2、和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划图（2015～2020年）；
3、和布克赛尔蒙古自治县建设用地分区管制图（2015～2020年）；
4、和布克赛尔蒙古自治县基本农田保护规划图（2015～2020年）；
5、和布克赛尔蒙古自治县土地整治规划图（2015～2020年）；
6、和布克赛尔蒙古自治县重点建设项目用地布局图（2015～2020年）；
7、和布克赛尔蒙古自治县基本农田调整分析图（2015～2020年）。
8、和布克赛尔蒙古自治县和布克赛尔镇土地利用现状图（2014年）；
9、和布克赛尔蒙古自治县和布克赛尔镇土地利用规划图（2015～2020年）；
10、和布克赛尔蒙古自治县和什托洛盖镇土地利用现状图（2014年）；
11、和布克赛尔蒙古自治县和什托洛盖镇土地利用规划图（2015～2020年）。
三、数据库成果
1、和布克赛尔蒙古自治县县级土地利用总体规划数据库；
2、和布克赛尔蒙古自治县乡级土地利用总体规划数据库。
第二章规划实施情况
第一节现行规划实施情况
一、总量指标
现行规划中确定和布克赛尔蒙古自治县规划目标年耕地保有量不低于16228.28公顷，基本农田保护面积不少于9633.37公顷，建设用地总规模不超过41307.17公顷，城乡建设用地规模不超过37440.2公顷。
根据全县第二次土地调查2014年变更成果转换后的基数数据，全县耕地面积为16285.04公顷，建设用地总规模为42040.72公顷，城乡建设用地规模为37130.76公顷。
通过现行规划主要控制指标与2014年变更中的土地利用现状进行简单对比分析，得出以下结论：
1、全县基数耕地大于耕地保有量任务，考虑规划实施期间全县基本能够实现耕地占补平衡，因此耕地保有量任务能够完成。
2、全县2014年城乡建设用地规模37130.76公顷，小于现行规划至2020年37440.2公顷的控制规模，尚有一定增长空间。
3、全县2014年建设用地总规模为42040.72公顷，已经超过现行规划至2020年41307.17公顷的控制规模，迫切需要对建设用地规模进行调整完善。
二、增量指标
现行规划中自治区下达和布克赛尔蒙古自治县新增建设用地指标2668公顷（其中城乡建设用地指标2095.41公顷，交通水利用地指标572.58公顷，占用耕地131.27公顷）截止2015年和布克赛尔蒙古自治县共计使用指标：
2158.17公顷，其中：
城乡建设用地830.17公顷，交通水利用地1328.27公顷，占用耕地3.07公顷。
截止2015年剩余指标为509.83公顷，剩余指标严重不足。
和布克赛尔蒙古自治县2010-2015年建设用地共计上报审批总面积为2046.5906公顷，已供地面积为1804.5022公顷，供地率达到88.17%。
第二节规划实施的成效
土地利用总体规划是制定土地利用年度计划、进行建设项目用地预审、农用地转用和建设用地审批、城镇和村镇规划中建设用地规模的审核、土地执法检查、调整划定基本农田保护区、编制土地开发整理规划的依据。
《和布克赛尔蒙古自治县土地利用总体规划（2010～2020年）》批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、水资源供给约束日益加大的形势下，坚持了最严格的土地管理制度，强化规划的调控和引导，妥善处理保障经济发展和保护资源的关系，取得了显著成效。
在实施用途管制、控制建设用地规模总量、保护耕地、实现土地资源可持续利用，保障经济、社会、环境、协调发展等方面
起到了积极的作用，为和布克赛尔蒙古自治县国民经济快速、持续发展提供了用地保障。
（一）现行规划目标基本可行
全县各区域土地利用方向和原则体现了和布克赛尔蒙古自治县自然及社会经济发展的要求；从实施过程看，规划目标（特别是近期规划目标）具有较强的科学性，主要用地规模尤其是耕地规模是可行的，建设用地总规模基本符合和布克赛尔蒙古自治县实际。
（二）规划的管理较为严格，强化了对耕地特别是基本农田的保护
严格按照土地利用总体规划制定土地利用年度计划，保证了土地利用总体规划实施；按照规划严格执行用途管制制度，控制建设用地规模；按照土地利用总体规划调整划定了基本农田，土地利用总体规划定的土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障；在规划实施过程中，通过建立农用地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，大大加强了耕地保护的力度，有效的实施了对耕地特别是基本农田的保护。
；以土地利用总体规划为依据编制了土地开发整理规划；按照土地利用总体规划进行了建设项目用地预审。
通过计划管理、建设用地项目预审、用地的规划审查等手段，保障规划实施。
（三）保证了社会经济发展对建设用地的合理需求
现行规划是在强调耕地保护、严格控制建设用地的背景下编制的，规划实施后，随着经济体制改革的不断深入，和布克赛尔蒙古自治县社会经济发展速度逐步加快，建设用地需求不断增加。
在指标紧、需求大的情况下，一方面应坚持严格按照规划用地，另一方面，需积极探索缓解用地指标瓶颈的现实途径，如加大存量地的盘活、开发原有城镇范围内空闲地等措施，为加快全县的城镇化进程、提升社会经济发展水平提供了用地保障。
合理引导建设用地布局，形成了按规划用地的意识，保证了社会经济发展对建设用地的合理需求。
土地利用总体规划的实施，明确了建设用地必须在规划所确定的规模控制圈内选址，圈外选址项目用地将得不到批准，这样就有效地控制了建设用地的布局范围，改变了以往建设项目选址按投资者意愿为主、随意选址的作法，对于建设用地的合理布局起到了有效的控制作用。
（四）近期规划的目标基本实现
耕地保有量达到规划目标，基本农田保护目标全面实现，非农业建设占用耕地控制在规划目标之内且有结余，建设用地总量得到有效控制。
土地生态环境得到改善，自然保护区、旅游风景名胜区得到了有效保护，规划任务基本完成。
第三节现行规划存在的问题
（一）新增建设用地指标不足
现行规划中下达的新增建设用地控制指标为2668公顷。
截止到2015年，和布克赛尔蒙古自治县已执行新增建设用地2158.17公顷，年均新增建设用地量为431.63公顷，如按照现有年均新增用地量继续执行，新增建设用地指标不足将严重制约和布克赛尔蒙古自治县经济社会发展，土地供需矛盾将十分严峻。
“十二五”期间，交通水利及其他用地规模增长较快，远远超出指标，主要为奎阿高速公路修建用地、白杨河引水工程用地，城乡用地以每年166公顷的涨幅增长。
（二）对生态用地的保护重视不足
现行规划生态用地重视程度不高，生态用地比例偏低，对于饮用水源保护区、重要历史文化资源等生态资源未实现严格保护，更没有纳入到禁止建设区得到永久保护，亦缺乏有针对性的管护措施。
（三）节约集约实施效力不高
和布克赛尔蒙古自治县工业用地布局分散，集约节约效率不高，现行规划中虽然也提出了提高节约集约水平，也通过开展农村土地综合整治改善农居点分散状况，但是由于农村居民点基数大，实际上农村居民点集约水平依旧较低，并且在具体实施过程中对闲置土地、低效用地、存量用地缺乏正确地引导和具体的实施路径，致使城市建设使用存量用地的比例不高，同时城乡扩展边界偏大导致建设用地集聚和用地集约程度不高，总体上节约集约水平较低。
（四）缺乏正确的规划观念和意识
对规划的认识和观念还不到位，普遍重建设、轻保护，重数量、轻质量，生态优先、公众参与等理念未达成共识。
耕地保护常服从于建设，水田等优质耕地未得到应有的重视与保护；轻视生态保护，造成人地矛盾突出；规划跟着项目走，过于重视对土地资源的开发利用；对节约集约认识深度不足，导致低效用地、存量用地、闲置土地比例较高，消化与处置速度较慢。
第三章规划基础数据
第一节基础数据的采用
（一）自然条件数据
编制规划和专题研究所需的地形、地貌、气象、水文、地质、土壤、植被等自然条件数据来自于相关管理部门基础资源调查报告及数据。
如土壤数据来自于农业局；气象数据来自于气象部门；水文数据来自水利部门。
（二）社会经济数据
国民经济和社会发展数据主要采用2009-2014年统计部门的统计年鉴和统计公报数据；国民经济和社会发展战略和发展目标主要参考发展改革委员会制定的《和布克赛尔蒙古自治县国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》以及相关的政府经济发展报告。
城镇发展思路和城镇体系信息主要参考《和布克赛尔蒙古自治县城镇总体规划（2006-2025年）》；耕地和基本农田存量和利用情况以国土资源局数据为准，参考农业局数据。
有关土地调查、统计、评价和规划的资料主要来自国土资源局。
各类用地预测数据主要源自各部门调研获取的行业规划、专项研究资料，同时重视对相关统计数据的利用。
（三）土地利用现状数据
本次规划修编的土地利用现状数据采用第二次土地调查2014年统一时点变更数据，依照《国土资源部办公厅关于印发市县级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）要求进行规划基数转换得到。
历年土地利用数据主要采用和布克赛尔蒙古自治县2009-2014年历年土地变更调查数据和综合统计数据。
（四）工作底图
以和布克赛尔蒙古自治县2014年土地利用现状变更调查图为基础，参照《国土资源部办公厅关于印发市县级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）要求，对其进行规划基数转换，形成大纲编制的工作底图（比例尺1：
100000）。
第二节规划基数转换
（一）基数转换原则
综合平衡的原则。
规划基数转换保证了全县行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、其他土地面积在转换前后不改变。
衔接可行的原则。
为了满足规划管理需要，落实规划目标，充分利用了已有土地利用变更调查、第二次土地调查与土地现状分类充分衔接进行规划基数转换。
用途管制的原则。
遵循土地用途管制的要求，在规划基数转换过程中落实了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的原则。
依法核定的原则。
为了确保规划基数的客观准确及维护规划编制工作的严肃性和科学性，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确。
（二）基数转换方法
根据规划实施与管理的需要，按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）相关要求，在土地利用现状分类数据的基础上，按照下表对应规则，经过相关地类的归并及细分完成土地利用总体规划基数转换。
具体转换过程如下：
1、农用地数据转换
a、耕地、园地、林地数据转换
耕地、园地、林地的含义在两种分类体系（即第二次土地调查分类和规划分类）中一致，所以直接转换。
b、牧草地数据转换
第二次土地调查中草地分为天然牧草地、人工草地和其他草地。
按照两种分类的转换关系，将第二次土地调查数据中的其他草地（043）调整为规划分类中自然保留地，天然牧草地和人工草地转到规划分类中的牧草地。
c、其他农用地数据转换
将第二次土地调查数据中设施农用地（122）调整为规划分类中其他农用地的设施农用地；农村道路（104）调整为规划分类中其他农用地的农村道路；坑塘水面（114）调整为规划分类中其他农用地的坑塘水面；沟渠（117）调整为规划分类中其他农用地的农田水利用地；田坎（123）调整为规划分类中其他农用地的田坎。
2、建设用地数据转换
a、城乡建设用地数据转换
第二次土地调查数据中的城市（201）、建制镇（202）调整为规划分类中城镇用地；村庄（203）调整为规划分类中的农村居民点用地;采矿用地（204）调整为规划分类中采矿用地。
b、交通水利用地数据转换
第二次土地调查数据中的铁路、公路用地、管道运输用地含义与规划分类一致，故可以直接数据转换；水库水面、水工建筑用地调整到规划分类中的水利用地中。
c、其他建设用地数据转换
将和布克赛尔蒙古自治县第二次土地调查数据中的风景名胜及特殊用地中全部划入规划分类中其他建设用地下的特殊用地中。
3、其他土地数据转换
a、水域数据转换：
将第二次土地调查数据中的河流水面（111）调整为规划分类中水域下的河流水面；湖泊水面（112）调整为规划分类中水域下的湖泊水面；内陆滩涂（116）调整为规划分类中水域下的滩涂。
b、自然保留地数据转换：
将第二次土地调查数据中的沼泽地（125）、其他草地（043）、盐碱地（124）、沙地（126）、裸地（127）、冰川及永久积雪（116）全部调整为自然保留地。
表3规划基数转换对应表
第二次土地调查分类
规划基数分类
编码
名称
名称
013
旱地
旱地
012
水浇地
水浇地
021
果园
园地
031
有林地
林地
032
灌木林地
林地
033
其他林地
林地
041
天然牧草地
牧草地
042
人工牧草地
牧草地
114
坑塘水面
坑塘水面
104
农村道路
农村道路
117
沟渠
农田水利用地
122
设施农用地
设施农用地
123
田坎
田坎
204
采矿用地
采矿用地
202
建制镇
城镇用地
203
村庄
农村居民点用地
101
铁路用地
铁路用地
102
公路用地
公路用地
107
管道运输用地
管道运输用地
113
水库水面
水库水面
118
水工建筑用地
水工建筑用地
205
风景名胜及特殊用地
特殊用地
111
河流水面
河流水面
116
内陆滩涂
滩涂
43
其他草地
荒草地
119
冰川及永久积雪
自然保留地
124
盐碱地
自然保留地
125
沼泽地
自然保留地
126
沙地
自然保留地
127
裸地
自然保留地
（三）基数转换结果及认定
规划基数转换结果形成了三级分类体系。
其中，一级类3个：
农用地、建设用地、其他土地；二级类10个：
耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地；三级类25个。
第四章规划调整完善主要内容说明
第1节规划调整完善的思路
1、严格保护耕地
按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，划定基本农田保护区，实行永久保护。
2、加强生态建设
按照建设环境友好型社会的要求，把生态建设和环境保护放在突出地位，统筹生产、生活和生态用地，划定生态保护红线，切实保护好自然生态，构建生态文明的宜居城乡环境。
3、统筹各业各类用地
按照建设和谐社会的要求，立足以人为本和五个统筹，协调各业各类用地矛盾，优化土地利用结构和布局，实施差别化土地管理政策，统筹各业各类用地，促进区域和城乡的协调发展。
4、节约集约用地，转变土地利用方式
按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，坚持节约集约利用土地，促进各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效利用的转变
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