以服务三农为导向深化农村信用社改革.docx
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以服务三农为导向深化农村信用社改革
以服务“三农”为导向，深化农村信用社改革
农村信用社改革的历程及其评价
我国农村信用社发展大致经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959），基本保持了合作制的性质。
二是反复和停滞阶段（1959-1980）。
农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道。
三是农行代管阶段（1980-1996）。
信用社归农行管理，两套编制，两本账薄。
农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。
四是XX年至今。
XX年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。
XX年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员*管理，主要为社员服务”的合作金融组织。
并由中国人民银行对其进行监督和管理。
之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。
并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。
《关于农村金融体制改革的决定》提出，“根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。
”“农村合作银行的性质是股份制的商业银行”。
XX年6月，国务院办公厅转发《中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作意见》（国发[1997]20号）要求坚定不移地把农村信用社办成合作金融组织，按合作制原则改革农村信用社管理体制，完善和加强县联社建设，进一步加强中国人民银行对农村信用社的监督管理，在中国人民银行内部增设农村合作金融机构监管部门，专门承担对农村信用社的监管工作。
XX年11月国务院办公厅转发《中国人民银行关于进一步做好农村信用社改革整顿规范管理工作意见》（国办发〔1998〕145号），要求对农村信用社进行清产核资，按合作制进行规范改造，中国人民银行加强监管，防范化解风险，组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的功能。
XX年4月经国务院同意，中国人民银行召开全国农村信用社工作会议。
会议提出，根据需要，逐步组建地（市）联社，承担行业管理和服务职能；在全国各省建立信用合作协会，主要职能是对信用社提供联络、指导、协调、咨询、培训等方面的服务。
XX年7月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省*在江苏全省进行了信用社改革试点。
在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社实行以县为单位统一法人；在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行；在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。
XX年3月*中央、国务院联合发布《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发〔2002〕5号），提出农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。
农村信用社改革要因地制宜、分类指导。
在人口稠密地区和部分粮棉主产区，具备条件的可在清产核资的基础上，建立县一级法人体制。
在沿海发达地区和大中城市郊区、少数符合条件的农村信用社可进行股份制改造。
全国农村信用社的监管由银行监管机构统一负责。
各省*要按照国家有关法规指导本地区的农村信用社加强自律性管理，并统一组织有关部门防范和处置农村信用社金融风险。
XX年1月*中央、国务院联合发布《关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号），提出农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方*负责。
XX年6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号），文件主要包括两方面的内容：
一是改革产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，实现股权结构多样化，投资主体多元化。
二是改革信用社管理体制，把信用社交由省级人民*管理。
为了解决信用社不良资产问题的自有资本不足问题，XX年《深化农村信用社改革试点方案》规定，中央*按XX年底实际资不抵债的数额的50%发放专项再贷款或专项中央银行票据帮助试点地区农村信用社化解历史包袱。
央行准备拿出一笔资金解决农信社的5000多亿不良资产和亏损挂账的50%，另一半由地方*承担，然后将农信社交给地方。
为此，中国人民银行拟定了《农村信用社改革试点专项票据操作办法》和《农村信用社改革试点专项借款管理办法》。
专项票据的兑换与信用社改革的效果挂钩。
国家开发银行负有发放、监督和回收专项再贷款的义务。
从XX年以来迄今为止的改革实践看，以产权清晰为导向的农村信用社改革模式，无外乎三种创新：
一是江苏模式，即以县为单位统一信用社法人；二是江苏苏南组建农村商业银行模式；三是浙江宁波农村合作银行模式。
但实践证明这三种模式均难以彻底同时解决产权清晰和信贷支农问题。
XX年的试点改革是按照股权结构多样化，投资主体多元化原则，根据不同地区的情况，分别进行不同产权形式的试点。
有条件的地区可以实行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，进行股份合作制；股份制改造困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。
在组织形式方面也要多样化，一是在经济比较发达、城乡一体化程度比较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份银行机构；二是在人口比较稠密或粮棉基地县（市），可以县（市）为单位，将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；三是其它地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制。
到目前，我国信用社有三种形式：
农村股份制商业银行；农村合作银行；信用合作社。
尽管农村信用社经过一系列改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。
县联社统一法人形式，沿袭了原有的信用社产权结构特征，仍存在所有权缺位的问题，*管理有名无实，成立县联社统一法人，使信用社离农民越来越远，对信用社的参与程度越来越低。
在信用社扩大规模和信贷业务高度专业化以后，信用社的*管理更加难以实现。
在省联社与县联社之间，在组织形式上，省联社是行业自律组织，承担着规范与管理县联社的职责，而实际上，县联社是省联社的股东，作为一级法人，它有合法经营的自*，省联社对县联社的管理成了法人管法人，会出现县联社不服管的局面。
就股份制商业银行来说，募集的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是*股份占较大比例，可能造成内部人控制或者是*对信用社的行政干预，为信用社偏离其经营目标埋下了隐患。
合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作制中，自然人股东多，股本小，农民的无知和对合作社的不关心，使信用合作社的*管理无法落实。
而且，一人一票的表决方式，使大股东也没有对合作银行的实际支配权，而成了行长说了算。
二、农村信用社改革对农村经济发展的影响
（一）积极影响
1、农信社交由省级*管理，使地方*与信用社的关系从行政干预到对其负责。
农村信用社交由省级*管理，一方面有利于落实管理责任，发挥地方*的作用，帮助农村信用社改善经营和发展业务；另一方面，地方*管理信用社后，直接承担了信用社的盈亏责任，这样，地方*会加大打击逃废信用社债务行为的力度。
而不像过去，把信用社的资金当作地方的第二财政，只要借到款，而不管是否有偿还能力，也不管所投资的项目是否有可行性，为了地方经济增长，为了地方财政收入，盲目上马，盲目投资，甚至为企业逃废债务创造条件，提供保护。
这样，就能有效防范和化解金融风险，营造地方经济发展的良好环境。
事实上，由于充分调动了地方*的积极性，地方*更加重视和支持信用社的发展，各地纷纷出台了支持本地信用社发展的政策措施，信用社的经营状况开始得到改善。
据初步统计，XX年及XX年的前两个月，全国农村信用社共增资扩股203.7亿元，其中，8个试点省（市）增加股金173.6亿元。
XX年全国农村信用社轧差后增盈减亏49.7亿元，其中，8个试点省市增盈减亏13.4亿元。
XX年前两个月，全国农村信用社连续出现当月全行业盈利。
2、利率市场化（存贷款利率上浮）有利于农村信用社吸引资金，用于农村地区的发展。
我国农村信用社率先实行利率市场化改革，在1998、XX年再次扩大贷款利率浮动幅度的基础上，XX年，全国8个县的信用社实行了利率市场化改革的试点，贷款利率浮动幅度由50%扩大到100%，存款利率最高可上浮50%。
农村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引来自原来存在其它金融机构的存款；另一方面是吸引来自民间的资金。
我国的民间金融虽一直处于非法经营状态，但生生不息，生命力极顽强，其原因就在于它有市场。
现在，信用社的存贷款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通过较高利率更便利地借到款，而其运作形式合法化，这样，民间资金可以以较少的利益损失换来较高安全性，民间资金自觉地走上了正规金融的轨道，纳入了信用社的业务范围。
3、农村商业银行、农村合作银行的建立有利于支持农业产业化经营和城乡一体化发展。
在经济发达地区，二三产业迅速发展，农业产值和农业就业的比重都日趋下降，农村信用社作为一种合作金融组织，逐渐失去了服务对象。
农业产业化经营组织及民营企业发展所需资金量大，信用社已不能满足其需要，所以，成立股份制商业银行和农村合作银行，成为农村经济发展的迫切需要。
4、成立县联社统一法人后，能更好地支持县域经济发展。
农村信用社成立县级统一法人后，农村信用社加强了管理，节约了成本和费用，资金调节能力增强，业务范围得到扩展。
同时，由于税收减少及一些优惠政策的实行（无息再贷款，呆坏账分期进入成本核销，成立信用社风险补偿基金），使信用社的盈利能力增强了，信用社有更多的资金用来支持农村经济发展；成立县级统一法人后，授信额度增大，农业产业化经营所需的较大额度的资金在更大程度上得到满足；由于统一法人后，县联社统一提取准备金，统一核销呆坏账，过去的风险社支付压力减小，相对落后的农村地区更有可能得到金融支持。
（二）不利影响
1、农村信用合作社自身发展的需要使其偏离合作金融方向。
我国的农村地区经济发展水平低，资金投入不足，资金回报率低，农村金融体制改革总的方向就是要增加农村资金投入，建立为农村经济发展的完善的金融体系。
信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军，承担着为农业、农民、农村服务的义不容辞的责任。
然而，农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，如果信用社的资金大量投入农业，必然造成资金回报率低、回收难。
信用社改革后，成为自主经营、自负盈亏的经济组织，信用社自身的发展无论从其本身吸收股本、扩大规模，还是从提高资金使用效率、降低经营风险来看，都不愿意把大量资金投入农业领域。
所以，农村信用社有着烈的离农倾向。
出现了中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、农信社要生存的矛盾。
2、信用合作社资金非农化倾向。
目前，我国以合作制形式存在的农信社大多有着大量不良资产，亏损严重，资不抵债。
鉴于信用社经营资产不良状态，没有人愿意入股。
而且，落后地区的农民相当贫困，很少有货币财产，靠他们入股集资，是达不到开办农信社的标准的。
落后地区，有钱的人不需贷款，不愿意入股信用合作社；无钱的人想贷款但没有钱入股。
这就决定了农村信用社的资金筹集只有走股金资本化的道路，只有这样才能不断补充资本金，维持信用社的生存与发展。
因此，出现了合作金融的性质与股金资本化之间的矛盾。
在资金的运用上，成立县级统一法人后，县联社与基层社的权力配置发生了变化，基层社的经营自*变小了，原来，基层社可以根据本地情况，确实贷款的对象、期限与额度，现在，受到县联社的制约，对要地急需资金的农户和经济组织难以及时给予支持。
基层社的贷款授权一般在10万元以下，对农户小额信用贷款最多也不超过5万元，对最大的一宗客户贷款余额不得超过信用社资本总额的30%（孔发龙，2003）。
那些最缺资金的农户和企业得不到及时的资金支持。
所以，信用社资金筹集与使用都有非农化倾向。
3、利率市场化改革、信用社利率风险对农村经济发展的不利影响。
农村信用社率先实行的利率市场化改革，其正面效应已经表现出来，但其负面效应有时滞，一是难以充分表现，将来的表现会更明显。
负面效应将主要有以下几个方面，一是不利于把资金投入农村地区，发展农村经济。
利率市场化后，存贷款利率提高（一般信用社都是一浮到顶），贷款利率提高后，增加了农户贷款和农村经济组织贷款的成本，降你低了农村地区资金的收益率，形成了与城市经济的不公平竞争。
本来，农业就是一个弱质产业，比较效益低下，农村经济发展水平赶不上城市，形成资金的抽水机效应，信用社利率提高后，这一情况更加突出，不利于城乡差距的缩小。
二是信用社的经营管理水平低，人均存款低，成本费用高，在市场竞争中本来就处于劣势，利率市场化后，其劣势会显性化。
因为我国利率市场化实行的是先农村后城市的原则，目前只有农村信用社实行了浮动利率，效果还不够明显，一旦利率完全市场化后，在竞争性的资金市场中，会出现利率频繁波动，农村信用社在资产与负债在总量与结构上不完全匹配（信用社的经营管理水平很难达到这一要求）时，可能出现存款利率低于贷款利率，而蒙受损失；利率调整时，存款人或贷款人提前取款或提前还款，也可能使信用社遭受损失。
三是信用社面临的潜在风险。
我国的农村信用社大多经营水平较低，一般只有传统的存贷款业务，没有开展中间业务，其利润来源主要是存贷款利差。
利率上浮，贷款量可能减少，利息收入的大幅减少，会使农村信用社面临巨大压力，资金成本大幅提高，如果资金运用得不好，或者贷不出去，都会造成亏本，存在着相当大的利率风险，可能产生倒闭风潮。
四是一些信用社为了找到资金出路，减少亏损，不惜降低贷款条件放贷，而且，信用社的经营者可能挡不住高利率的诱惑，不顾风险放贷；借款者在预期有高收益的项目时，也愿意以高利率借款。
相反，那些低风险借款人考虑到借款成本提高，可能减少借款额度。
这样，就会出现信用社贷款中的逆向选择，即高风险贷款增加，低风险贷款减少，信用社的潜在风险增加，不良资产发生的概率增加。
利率风险会转化为金融风险，危及农村金融、经济安全。
4、农村信用社的商业性职能与政策性职能之间存在着矛盾。
信用社改革的目标，是信用社走出困境还是为“三农”服务？
《深化农村信用社改革试点方案》提出，“深化农村信用社改革，改进农村金融服务，……把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户、和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。
”《深化农村信用社改革试点方案》强调“农村信用社资金要大部分用于支持本地区农业和农民”，即使股份制金融机构，也要“确定一定比例的资金用于支农”。
然而，信用社同时又是一个自主经营，自负盈亏的法人组织，它必须以经济效益为导向。
事实一再证明，信贷机构一旦承担政策性信贷任务，就会变成经营亏损和财政补贴的无底洞。
这种政策性金融与商业金融之间的矛盾是不可调和的。
5、地方*管理导致行政干预信用社发展。
《方案》规定，省级人民*要坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）、县、乡*。
实际上，在地方*有管理权的情况下，信用社的人事权掌握在地方*手中，要保证其不对信用社进行干预是非常困难的，农村信用社很容易成为地方*的第二财政。
因此，信用社的新一轮亏损及金融风险无法避免。
目前，我国各级地方*财政吃紧，债务缠身，所以，大有挖东墙补西墙之势，尽管他们也知道信用社的亏损再也不可能再由中央*埋单，但在情急之下，也管不了那么多，毕竟发展是第一要务，不投资哪来发展？
哪来GDP增长？
而且，在当地出现社会稳定问题时，就更管不了将来的亏损，将来的问题只有留待将来慢慢去解决，他们必须利用手中的权力来解决目前的问题。
在经济发达地区，财政状况要好些，筹集资金也相对容易，这些问题还不明显，但在落后地区、贫困地区就十分严重，因为除了信用社有可挪用的资金外，地方*没有别的渠道来解决燃眉之急。
三、以服务“三农”为导向，深化农村信用社改革
农村信用社作为由广大农民群众自愿入股组成的金融组织,根在农村,在农民。
解决好“三农”问题,既是农村信用社生存和发展的需要,又是党和国家赋予农村信用社的重要社会职责。
50多年来,农村信用社对农村经济的发展作出了突出的贡献,而今已成为农村金融的主力军和联系农民最好的金融纽带,成为农民、农业和农村经济发展不可或缺的重要支持力量,因此,在全面建设*的新形势下,农村信用社必须把自身发展同做好支农工作、推动农业增效、农民增收、农村产业结构调整、农村居民非农化、农村劳动力转移等新情况结合起来,依托*组织,发挥自身优势,找准支农着力点,创造农村经济发展的支撑点。
（一）正确把握农村信用社改革的功能和制度特征。
农村信用社的存在是以能否促进农村经济发展为前提的。
有利于农户增收、农业发展和农村经济增长的金融需求的满足，是应当赋予农村信用社的基本功能。
农村信用社作为支农的主力军，无论怎么进行改革，都应当有利于实现上述功能。
只要是有利于促进农村经济发展的产权制度和组织形式，都是信用社发展的可行方向。
例如，实现产权组织形式的多样化，投资主体多元化，甚至其它战略投资者愿意进入农村信用社，如商业银行的入股、收购兼并等，只要能改善信用社的经营绩效，能促进农村经济发展，都不失为一种好的形式。
在农村贫困地区，现存的信用社组织形式如果不适合农村经济发展的需要，也可突破现有的各种形式，进行有益的探索。
因此，改革不能在现有的机构与组织既定的前提下推行，首先要确定其功能，然后据此考虑来设置或建立可以最好地行使这些功能的机构与组织。
构造农村信用社改革后的制度框架，主要和首要考虑的应该是其功能作用，而不是其“出身”。
民间借贷和合作基金会，从制度安排的角度来说，不是正规的安排，特别是缺乏有效的约束机制和监管保证，风险性大。
但从功能角度来说，其生命力恰恰在于替代了正规金融制度安排所欠缺的功能。
一方面要求农村信用社改革的制度安排，必须首要考虑功能因素，特别是通过改革要能够提供目前被非正规制度安排金融所替代的功能供给；另一方面，把正规安排之外的金融行为，通过引导和规范纳入到正式制度安排中来，扬其功而避其险，这是考虑农村信用社改革的制度安排应当具备的视野。
农村信用社的改革中，难免会产生各种矛盾和问题，甚至在短期内会影响经济的发展与稳定，我们必须坚持农村信用社支持和服务“三农”的制度特征，并通过相应的制度约束，保证其功能实现。
这些制度特征和约束至少应当包括：
（1）是立足于农村社区的金融组织；
（2）这个组织的功能是聚集农村、农民和农户的资金，并通过金融手段在“三农”发展中进行配置；（3）这个组织应当使农民贷款尽可能地方便，并有内在动力自觉并不可选择地在“三农”中寻求资金出路；（4）这是个能够自动进化的、开放的和动态的制度安排，随着各地“三农”需求的变化而调整自己的组织结构和功能方向；（5）这个组织体系应当具备自我风险控制能力，并受相应必须的监管约束。
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