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毕节市织金县土地利用总体规划

毕节市织金县土地利用总体规划（2006～2020年）

第一章 前 言

　　一、县域概况

　　织金县位于贵州省西部、毕节地区东南部。

东连清镇市与平坝县，南邻普定县、西秀区与六枝特区，西接纳雍县，北与大方县、黔西县以河为界，是一个喀斯特发育、资源富集、多民族杂居的县份。

全县土地总面积28.65万公顷，辖32个乡（镇）、19个居民委员会、556个村民委员会，2005年末总人口95.91万人，其中非农业人口5.73万人，农业人口90.18万人。

全县国民生产总值21.95亿元，是省内一个经济欠发达、欠开发的贫困县之一。

境内气候温和、山川秀丽、人杰地灵、物产丰富，但目前丰富的能源、矿产、旅游、生物、气候、文化、人力等资源尚未得到科学、有效的开发和利用。

欠发达、欠开发是目前织金县的基本县情和经济社会发展最显著的特征。

　　毕节试验区建立20年来，织金县认真贯彻落实国家、省、地的一系列战略决策，紧紧抓住了“发展”这一主题，以开发促发展，经济发展呈现出速度较快、效益较好、运行较稳、后劲较足的良好态势，各项社会事业得到了全面进步。

全县国民生产总值由1990年的2.84亿元增加到2005年的21.95亿元，人均生产总值2288元。

2005年县内第一、二、三产业结构构成分别为：

41.81%、36.01%、22.18%，第三产业进一步发展，但农业仍占经济增长的主导地位，从总体上看经济和社会发展还存在着经济结构不尽合理，高科技产业比重较低；工业化和城镇化进程较慢，人均国内生产总值低，人口、资源、环境面临着巨大压力等问题。

　　二、规划编制的目的

　　为了实现织金县社会经济“加速发展、加快转型、推动跨越”的宏伟目标，充分利用国家继续推进西部大开发战略和编制“贵州省水利、生态、石漠化三位一体综合规划”的机遇，实施好工业化强省战略和城镇化带动战略，充分保障织金县新型工业化进程的用地需求，深入贯彻落实科学发展观，进一步加强耕地保护，优化土地利用布局和结构，提高节约和集约利用水平，合理配置土地资源，转变土地利用方式，保护土地生态环境，保障土地资源的可持续利用，构建资源节约型、环境友好型社会，根据《毕节地区土地利用总体规划（2006～2020年）》，编制《织金县土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》主要阐明规划期内土地利用战略，确定规划期内土地利用规划目标、任务，制定规划实施的保障措施，进一步树立新型的资源管理和使用观，科学处理保障发展和保护资源的辩证关系，是统筹全县土地利用的纲领性文件。

　　三、规划编制的任务

　　根据织金县自然经济社会条件和毕节地区土地利用总体规划的要求，研究确定县域土地利用的方针、目标和调控措施，合理调整土地利用结构和布局，统筹协调和合理安排各业、各类用地，制定规划实施的保障措施，以解决社会经济发展对土地需求与上级规划控制指标之间的矛盾，保证县域经济建设与土地利用的健康、协调发展。

主要任务包括：

（一）落实毕节地区规划下达的任务，协调上下级规划；

（二）研究制定全县土地利用的方针和目标，确定各类农用地、建设用地的调控指标；

　　（三）统筹安排县域内土地利用结构、布局与主要用地规模；

　　（四）划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护、林业用地区、牧业用地区。

落实建设用地空间管制，明确管制规则；

　　（五）确定县域土地整治的规模、范围和重点区域；

　　（六）分解下达县域32个乡（镇）土地利用调控指标；

　　（七）制定规划实施的保障措施。

　　四、规划编制的依据

（一）法律法规

　　1、《中华人民共和国土地管理法》

　　2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

　　3、《中华人民共和国城乡规划法》

　　4、《中华人民共和国环境保护法》

　　5、《中华人民共和国水土保持法》

　　6、《中华人民共和国森林法》

　　7、《基本农田保护条例》

　　8、《贵州省土地管理条例》

　　9、《贵州省基本农田保护条例》

　　10、《贵州省城乡规划条例》

　　11、《贵州省土地整治条例》

（二）相关规划

　　1、《毕节地区土地利用总体规划（2006～2020年）》

　　2、《织金县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

　　3、《织金县城市总体规划（2010～2020年）》

　　4、《织金县土地利用总体规划大纲（2006～2020年）》

　　5、《织金县旅游发展总体规划（2004～2020年）》

　　6、相关产业规划

　　（三）相关文件、规定

　　1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

　　2、《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）

　　3、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）

　　4、《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发[2005]182号）

　　5、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

　　6、《关于印发<报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法>的通知》（国土资发[2006]54号）

　　7、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国务院[2008]3号）

　　8、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）

　　9、《贵州省土地利用总体规划审查报批办法》（黔土规修办[2009]24号）

　　10、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资发[2009]51号）

　　11、《省国土资源厅关于根据第二次土地调查数据调整土地利用总体规划控制指标的指导意见》（黔国土资发[2009]130号）

　　12、《省国土资源厅关于印发<贵州省市、县、乡级土地利用总体规划编制指导意见>的通知》（黔国土资发[2009]62号）

　　13、《省土地利用总体规划修编领导小组办公室<关于土地利用总体规划修编有关问题>的通知》（黔土规修办[2010]21号）

　　（四）技术标准

　　1、《县级土地利用总体规划编制规程》

　　2、《县级土地利用总体规划制图规范》

　　五、规划期限

　　规划基期年为2005年，规划目标年为2020年，规划近期年2010年。

　　六、规划范围

　　本规划范围为全县行政辖区，土地总面积为286525.78公顷。

　　七、规划的基础数据

　　土地利用数据采用经转换后的规划分类数据，包括2005年及2009年数据，人口和社会经济数据采用2005年、2009年的统计数据。

　　第二章 规划背景

　　一、土地利用状况

（一）土地利用现状

　　2005年土地利用规划分类数据，全县土地总面积286788.53公顷，其中农用地256652.38公顷，占土地总面积的89.49%；建设用地9916.63公顷，占土地总面积的3.46%；其他土地20219.52公顷，占土地总面积的7.05%，如表2-1所示。

　　根据织金县第二次土地调查规划基数转换成果，2009年全县土地总面积为286525.78公顷，其中：

农用地248717.14公顷，占土地总面积的86.80%；建设用地6746.88公顷，占土地总面积的2.36%；其地土地31061.76公顷，占土地总面积的10.84%，如表2-2所示。

　　　农用地：

耕地104848.69公顷，占农用地面积的42.16%；园地298.38公顷，占农用地面积的0.12%。

林地124589.48公顷，占农用地面积的50.09%；牧草地1211.94公顷，占农用地面积的0.49%；其他农用地17768.65公顷，占农用地面积的7.14%。

　　建设用地：

城乡建设用地6067.64公顷，占建设用地总面积的89.93%；交通水利用地587.71公顷，占建设用地总面积的8.71%；其他建设用地91.53公顷，占建设用地总面积的1.36%。

　　其他土地：

水域3835.05公顷，占其他土地面积的12.35%；自然保留地27226.71公顷，占其他土地面积的87.65%。

（二）土地利用特点

　　用地类型多样，区域性差异明显。

织金县地势由西向东逐渐降低，地层构造复杂，山高坡陡，河流深切，地貌类型多样，河谷、丘陵、盆地、坝子交错分布，因而用地类型多样。

同时区域差异明显，在垂直方向上，因水热条件、土壤分布和土地利用的不同，立体农业结构明显。

由于地形地貌特点，使各地类分布连贯性差，面积小且完整地块少，影响土地的利用效率和水平。

　　人均土地占有量少。

2009年人均土地面积0.27公顷，分别相当于全国人均土地0.76公顷、全省人均土地0.46公顷的35.92％和59.35％。

人均耕地0.10公顷，与全省人均耕地持平，略高于全国人均耕地0.09公顷。

　　土地垦殖率高，坡耕地比例大。

织金山高坡陡，地面切深割，地形破碎，同时受人为开发利用的影响，土地开发方式粗放，机械操作程度低，耕地广种薄收现象普遍，2009年土地垦殖率为36.59％，高于全省25.57％的平均水平，是全国平均水平（12.71%）的2.88倍。

土地利用类型分布零星，坡耕地比例较大，全县大于25度以上的坡耕地面积31080公顷，占耕地总面积的23.4％，不宜耕作，需有计划、有步骤退耕还林、改园。

　　林地面积大，生态功能凸显。

织金冬无严寒，夏无酷暑，无霜期长，雨量充沛，具有优越的植被生长条件，具有广阔的林地资源，2009年全县林地面积占土地面积的43.48%，是全国平均水平（24.97%）的1.74倍。

　　（三）土地利用存在的问题

　　旱地多水田少，耕作条件差，耕地后备资源不足。

全县耕地主要以旱地为主，2009年全县旱地面积95107.59公顷，水田面积9732.88公顷，旱地和水田的比例为9.77∶1。

织金县纬度低，海拔高，坡耕地多，坝地、平地比例较小，耕地自然条件差，耕作粗放。

另外，全县石漠化现象严重，自然保留地中30.7%的裸地难以利用，加上经济滞后，造成土地开发利用难度大。

　　建设用地扩张之势迅速，用地结构、布局不合理。

全县建设用地分布不平衡，分布在西部、东北部的城镇，往往依山就势，顺沟顺坝，用地较紧张，而东南城镇用地相对开阔。

2009年全县城镇建设用地大，交通用地数量少，仅占土地总面积的0.20％，远低于东部地区1.39％的水平。

县域城镇基础设施用地不足，配套程度较差，土地功能分区不明显，用地功能混杂，城镇人居环境质量不高。

　　土地利用集约化水平低。

全县GDP耗地量从1998年的888.89公顷/亿元降低到2005年的451.03公顷/亿元，其集约化用地水平有明显提高，但与毕节地区平均水平比较，每亿元GDP多耗地193.79公顷，土地集约化水平低。

　　农业生态环境脆弱，水土流失严重。

近年来在土地利用方面重用轻养、重产出轻投入，加之化肥、农药等的大量使用和工业“三废”、生活污水的随意排放，煤矿开采诱发地质灾害，导致部分地区生态环境恶化、土地资源质量受到影响。

全县水土流失面积达1662.3平方公里，占总面积的58.0％，耕地中的坡耕地较为严重。

　　二、现行土地利用总体规划实施评价

（一）土地利用总体规划目标与执行情况

　　截止2005年，现行规划严格保护基本农田、新增建设用地指标、新增建设用地占耕指标面积已超过规划控制指标；耕地保有量、土地开发整理新增耕地指标、生态退耕指标未达到规划控制指标。

（二）现行规划实施取得的成效

　　强化了规划的权威性。

现行土地利用总体规划确立全县各乡镇用地的原则和依据，严格执行土地利用总体规划，实施土地用途管制制度，实现了占用土地在时空上的有序性，使土地利用总体规划的地位发生根本性的转变，强化了土地利用总体规划的权威性。

　　按规划实施用地，促进了部门间用地的协调。

全县形成按土地利用总体规划供地和管地的意识，在建设用地供给上，采取调控数量，盘活存量的宏观管理思路，审批建设用地时，按照土地利用总体规划审核意见，严格审查建设项目用地规模、用地布局、“占补”挂钩政策的落实情况和用地计划指标。

对不符合规划的建设用地选址不予审批，有效地提高了部门间用地的协调。

　　积极开展土地整理复垦开发，强化耕地占补平衡，加强耕地保护。

认真落实国务院关于实行最严格的耕地保护制度，积极开展土地整理复垦开发工作，加大土地整理复垦开发的资金投入，建立了建设占用与补充耕地项目挂钩制度、补充耕地储备制度等配套政策措施，加强了耕地保护，特别是对基本农田的保护。

通过用途分区，明确了耕地和基本农田保护范围，将基本农田落到地块，责任到人。

　　促进生态环境保护。

农用地保护特别是耕地保护措施的实施，限制无序的建设布局带来的生态环境破坏，很大程度上控制水土流失，保证环境的稳定。

随着生态退耕和小流域综合治理工程的实施，林草植被增加，全县水土流失状况不断改善，城镇和交通沿线景观不断优化。

　　（三）现行规划实施中存在的问题

　　建设用地现实需求与规划的矛盾突出。

现行规划对国民经济发展速度和城市化进程估计不足，在预测各乡镇城镇发展和主要行业建设发展方面，指导性、前瞻性不够，建设用地指标和规模确定比较低，建设用地现实需求与规划的矛盾突出主要表现为两个方面：

一是现实需求量剧增，新增建设用地指标、建设占用耕地指标缺口大，二是建设用地空间布局矛盾较为突出。

　　土地整理复垦开发补充耕地目标未完成。

现行规划实施坡改梯工程、平整土地农业综合开发工程及土地复垦工程，规划目标年要实现土地整理复垦开发补充耕地1802.26公顷，但截至到2005年，实际增加耕地面积仅169.16公顷，离目标值相差较远。

主要原因是土地后备资源分布零散，开发复垦整理投入资金需求大，地方财力无力承担，土地开发整理工作相对滞后。

　　规划布局不合理，调整规划的情况时有发生。

现行规划编制时，公众参与力度不够，规划项目的不可预见性较大，使规划空间布局上不尽合理。

规划实施期间，规划预留地位置与实际项目选址不符较为普遍，调整规划的情况时有发生，在一定程度上影响了规划的严肃性。

　　土地利用集约化水平低。

全县亿元GDP耗地量从1998年的888.89公顷/亿元降低到2005年的451.03公顷/亿元，其集约化用地水平有明显提高，比1998年提高了49.26%。

但与毕节地区相比，每亿元GDP多耗地193.79公顷，土地集约化水平低。

　　三、土地利用面临的形势

　　在本世纪头二十年是织金县经济社会发展的重要战略机遇期，也是全县社会经济又好又快、更好更快发展，推进落实新型工业化发展战略地关键时期，同时也是资源约束加剧、供需矛盾突出的时期，全县在经济发展中土地利用机遇与挑战并存。

（一）土地利用面临的机遇

　　政策优势：

中共中央、国务院高度重视土地管理工作，把土地政策定位为国家重要的宏观经济管理手段，出台了一系列深化改革、严格土地管理的重大措施，以及国土资源部关于贯彻落实《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》的意见、贵州省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见的出台，为深入管理土地提供了契机，为合理利用土地提供了重要保障。

　　经济社会环境：

坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，“十二五”期间全省实施工业强省，织金实施工业强县战略，将会引起全县科技创新，产业结构的调整，推动企业向园区集中，发展各具特色的产业园区，实现工业经济集群发展、集聚发展、集约发展，这有利推广节地技术、淘汰落后产能，将能源资源转换为经济资源；有利于大力发展循环经济，改变粗放型经济发展模式，促进节约集约利用土地，减轻环境经济增长对土地资源的压力，为转变经济发展方式和土地利用方式，建设资源节约型和环境友好型社会带来了历史机遇。

　　区域环境：

织金县是黔中经济区带动圈的特色卫星城，是黔中产业带上重点发展的经济中心和综合性工业基地、商贸旅游服务城市，产业政策将向织金县倾斜，农业、能源、交通、水利、旅游的投入增大，加快发展产业园区建设等更加优惠的政策，将大大提高土地利用效率。

特别是高速公路、快速铁路的建设，将迅速提升改善投资环境，有利于织金县融入黔中经济区的构建，将融入“贵阳经济圈”、“泛珠三角”，更加凸现区位优势，将充分发挥在能源、矿产、原材料、水利等方面的资源优势，积极推动资源优势转化为经济优势，这将为全县经济社会健康平稳发展，提高土地利用效率提供有力的政策和环境保障。

（二）土地利用面临的挑战

　　未来十年织金县面临的挑战是将迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰期，势必加剧资源环境的压力，耕地保护难度加大，保障粮食安全所需耕地与生态环境建设和与经济建设用地矛盾将依然突出。

土地退化和灾毁破坏加重，土地质量下降，产出率降低。

　　有限的土地资源与土地需求的矛盾突出。

2009年全县人均土地面积0.27公顷。

分别相当于全国人均土地0.76公顷、全省人均土地0.46公顷的35.92％和59.35％。

规划期，织金县经济发展正处于一个转型期，为全面建设小康社会，实现全县经济“凭借先天优势，创造后天优势”的跨越式发展，县域将进一步加快新型工业化和城镇化进程，完善基础设施建设及改善生态环境，实施新型工业化战略，以工业化带动城镇化，以城镇化促进工业化。

区域产业调整逐渐深入，将承接沿海地区产业转移，对建设用地的需求量必然增加。

同时随着城镇化水平的提高，城镇人口的逐步增加，对大量居住和公共设施用地的需求量也必将增加。

加上非农产业的发展，土地利用结构的变化，建设用地需求量也会相应地发生变化，生态保护与土地供需之间矛盾日益突出。

如何在土地资源有限供给的条件下，解决土地供需矛盾，保障经济、社会、环境的协调发展，是规划亟待解决的重大问题。

　　耕地后备资源不足，耕地保护形势严峻。

受地形地貌的影响，2009年织金县自然保留地中30.7%的裸地难以利用，待开发后备资源极为有限，大多数地方山高坡陡，土地开发利用难度大，造成耕地后备资源匮乏。

随着城市化、新型工业化、市场化进程加快，建设用地需求量，特别是交通、水利和能源等基础设施不可避免地占用大量耕地，加之现代农业和生态建设需要调整一定数量坡度大、零星的耕地，耕地保护形式更加严峻。

　　石漠化、水土流失现象严重，地质灾害频发，对保护和改善生态环境的需要更加强烈。

受喀斯特地区特殊地质条件的影响，境内山高坡陡、峰峦重叠、沟壑纵横、土地破碎，风化强烈，石漠化现象严重，加之采矿活动的加剧，滑坡、崩塌、地裂缝等突发性地质灾害频繁，对植被的破坏，森林生态功能降低，水土流失严重。

石漠化面积达到68117公顷，占土地总面积的23.75%，水土流失面积达166230公顷。

地质灾害隐患点171处，高易发区7个，面积达81825公顷，占全县总面积的28.55%。

。

　　部分区域存在土地利用的粗放和低效利用现象，切实转变土地利用方式要求迫切。

农村居民点布局零散，村庄用地杂乱无章，闲置地还大量存在，部分工矿用地的粗放利用土地现象同样存在。

粗放、闲置、低效进一步加剧建设用地的供需矛盾，亟待转变土地利用模式和方式，优化土地利用结构，实现城乡统筹和区域协调，扭转土地粗放利用观点引导建设用地整理，内涵挖潜、集约利用实现还需要艰苦的努力。

　　第三章 规划目标

　　一、规划目标

　　依照县域国民经济与社会发展的总体要求和“十二五”经济社会发展的目标任务，落实地区规划的要求，统筹各业各类用地需求，协调人地矛盾，保障社会、经济和生态协调发展，建立可持续发展模式。

（一）严格保护耕地，特别是基本农田

　　规划期间，严格控制非农建设占用耕地，加大补充耕地力度，围绕耕地总量动态平衡，实施基本农田保护战略。

全县2010年耕地保有量任务量为117600公顷，2020年为101300公顷，基本农田保护面积在81900公顷以上，质量不降低。

新增建设占农用地规模力争控制在2700公顷以内，其中新增建设用地占耕地规模不得突破1800公顷。

（二）有效控制非农建设用地总量,保障经济社会发展的必要用地

　　在统筹安排城乡建设用地，优化产业结构和用地布局，有效控制非农建设用地总量的同时，优先保障交通、能源、水利等基础设施用地与保障国民经济和社会发展所确定的其它重点建设项目的用地，保证新型工业化、城镇化进程、产业集聚。

到2010年建设用地总规模控制在7800公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在6460公顷以内；到2020年建设用地总规模控制在12100公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在8100公顷以内，净增建设用地总量不得超过5353.12公顷。

　　（三）合理利用土地资源，保护和改善生态环境

　　规划期内按照土地利用与生态建设协调发展的原则，严格划定不同类型生态用地管制区域，加强对特色旅游用地资源和矿产资源开发用地的保护，实施土地保护优先战略。

到2020年，全县森林覆盖率达到44.29%以上。

具有改善生态环境功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域等基础性生态和景观用地占全县土地总面积的比例达到85%左右。

　　（四）调整土地利用结构，推进节约集约用地

　　合理调整农田用地结构和布局，巩固原有特色农业产品的基础上，加快建设特色林果业，大力发展生态畜牧业，提高“菜、畜、果、药”的生产，新建一批有规模的无公害蔬菜基地和畜禽养殖基地，使园地、牧草地、林地面积逐步增加，农业劳动生产率和土地产出率逐步提高。

全县园地到2010年和2020年分别达到320公顷和500公顷；林地分别达到124700公顷和126900公顷；牧草地到2010年和2020年分别达到1711.95公顷和6300公顷；转变土地利用方式，提倡节约、集约利用土地，切实保护耕地，建立资源节约型用地模式，是今后织金县土地利用的重要战略。

2010年全县亿元GDP耗地量为360.82公顷，2020年亿元GDP耗地量减少到252.27公顷，规划至2010年、2020年人均城镇工矿用地分别为80平方米/人、74.05平方米/人。

　　（五）推进农村土地整治，加强土地整理复垦开发

　　规划期间以土地整理复垦为重点，适度开发宜耕土地后备资源，推进城乡建设用地增减挂钩，加大坡耕地、基本农田、农村居民点和废弃工矿地的整理复垦力度，农村居民点人均建设用地规模2010年控制在65平方米左右，2020年控制在80平方米左右。

确保全县土地整治补充耕地规模到2010年和2020年分别在900公顷和2100公顷以上。

　　二、土地利用调控指标

　　织金县土地利用的主要调控指标见附表F.1。

　　第四章 土地利用结构和布局调整

　　一、土地利用结构和布局调整的原则和基本思路

（一）土地利用结构和布局调整的基本原则

　　1、优先保护耕地和基本农田；

　　2、保障基础设施建设用地；

　　3、优化城乡建设用布局；

　　4、拓展农业生产和城乡绿色空间用地；

　　5、构建土地利用景观风貌；

　　6、设定国土生态屏障网络用地，