照金考察报告.docx

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照金考察报告

陕煤化集团陕南投资开发公司

赴照金红色旅游名镇考察报告

为进一步开阔思路，借鉴经验。

根据陕南公司安排，10月13日至14日，陕南公司与黎坪公司组成考察团，就照金城镇建设、经营模式和收益模式进行考察。

这次考察时间虽短，但收获很大，既亲眼目睹了照金建设发展的惊人速度，更切身感悟到了他们的成功之举、真谛经验和实干精神。

现将考察情况报告如下：

　　一、照金红色旅游名镇的基本情况

照金红色旅游名镇是铜川市政府、陕文投集团、陕煤化集团三方按3∶3∶4的出资比例共同合作开发项目，由陕西照金文化旅游投资开发有限公司（以下简称照金公司）全面负责景区的规划、建设、运营管理。

照金镇位于铜川市耀州区西北部，距耀州城区54公里，镇域面积164平方公里，辖18个行政村，共人口11233人。

自2012年8月开始城镇化建设，历时两年，照金镇实现了从传统到现代、从农村到城镇的转变。

如今，照金镇已成为陕西省乃至全国有一定影响的一个配套设施完善、文化品位高、环境友好、管理完善、就业充分的红色旅游、绿色发展名镇。

照金红色旅游名镇发展可概括为以下五个特点：

一是资源禀赋高。

照金是集生态资源、地质资源、红色资源为一体的综合休闲度假区，林木茂盛，森林覆盖率达75%以上、生物多样性特征显明，享有渭北“天然氧吧”美称。

其辖区拥有独特的喀斯特地形丹霞地貌和绚丽峻秀的自然风光，2010年被陕西省国土资源厅确定为“丹霞地貌地质公园”。

此外，以照金镇为中心的陕甘边革命根据地，现已逐步成为陕西北线旅游中重要的红色旅游参观点、生态旅游风景区和爱国主义教育基地。

二是建设层次高。

照金镇立足打造“全国红色旅游名镇”的定位，按照建设“省级旅游名镇”的总体要求，确定了“注重保护，突出特色，发挥优势，巩固基础，完善提高”的总体工作思路，对照相关标准，大手笔、高起点修编完善《耀州区照金镇城镇总体规划》和《铜川市耀州区照金红色旅游名镇控制性详细规划》，用于指导照金城镇化建设，建设有自己鲜明特色支撑的城镇，提升照金镇内在实力。

三是投资力度强。

照金是在铜川市委、市政府的领导下，形成了陕文投集团、陕煤化集团和铜川市三方合作“资源+技术+资金”的优化组合，截止目前，新公司已累计完成投资8亿元，完成了照金城镇化建设的“八个一工程”，推进以路、水、电、气、治污、环保、通信、网络为主的基础设施建设，全面加快照金城镇化建设步伐。

四是政策机制活。

为了推进照金镇的建设，铜川市建立了强有力的决策指挥体系。

在市级层面，成立照金景区建设领导小组。

在执行层面，设立照金景区管理委员会，为开发建设提供有力地政策支持和环境保障，协调解决建设中的各种问题。

特别重要的是，政府为照金开发开辟了“绿色通道”。

如：

税收优惠、旅游资金扶持、景区的优先开发权等。

五是环境氛围优。

两天来的考察，感受到他们的身上有一种强烈的发展意识、责任意识和大局意识，所到之处政府、公司、村民人人不忘抓发展，人人都懂发展，谈起照金的发展都充满自信，都感到自豪。

　　二、主要经验和体会

照金的迅猛崛起，除得益于自身的区位优势外，根本的是他们不断解放思想、更新观念，关键是走出了一条既符合客观规律，又具有自身鲜明特色的发展之路。

这些地方有很多前瞻性的探索，值得我们学习借鉴。

（一）管理体制：

打造照金旅游，政治因素起着关键作用，政府自上而下高度重视景区建设，从体制、政策不同层面给予帮助和支持。

一是设立“铜川照金红色旅游景区建设协调领导小组”，由省长娄勤俭任组长，省级有关厅局、铜川市政府、陕文投集团、陕煤化集团为成员，作为景区开发建设的领导决策机构；二是由铜川市政府、陕文投集团、陕煤化集团共同成立铜川照金红色旅游名镇开发建设指挥部，具体负责照金开发建设的重大决策和部署的组织推动工作；三是设立铜川照金红色旅游名镇管理委员会，具体承担照金红色旅游名镇的发展改革、招商引资、规划建设、国土资源管理、房屋管理等职能。

铜川市政府给予照金公司较大的管理权限，照金管委会与公司“一套人马、两块牌子”合署办公，一站式服务机构全权代表管委会审批，手续办理快捷方便，从项目立项到开工不超过25天。

（二）土地流转：

照金公司按照土地征收和土地租赁两种用地模式，根据不同的开发需求，对一部分需要建设永久性建筑物或改变土地用途的用地，根据法律规定办理相关征地手续；对一部分生态旅游用地，例如：

照金牧场、待建滑雪场、金银花基地等，则采用土地流转租赁方式，在充分尊重农民的意见的基础上，每年按照市场价格支付农民一定租金，这样既提高了土地使用效率，增加了农民收入，也减轻了照金公司的征地负担。

同时，为保障失地农民有事可做、有利可图，照金公司组织村委会和村民自愿入股，组建照金村集团公司，由照金公司委托管理，不收取管理费，集团公司下设景区管理、生态农业管理、物业管理三家子公司，照金公司每年根据村民入股比例按照不少于银行同期利率15%进行分红，大大提高了村民的积极性。

（三）收益模式：

改造民生、发展民生是开发公司和政府的共同目的，基于该点认识，公司与政府达成一致目标，由照金公司垫资，代替政府修建照金的医疗、教育、基础设施，并按工程总造价的10%收取管理费，政府可用资金偿还，也可通过“土地置换”方式偿还照金公司的代建款项。

此外，作为对投资企业补偿，照金公司可享受税收、返税、旅游项目补助、照金土地的优先开发权和铜川市优势旅游资源优先开发权等优惠政策；

（四）村民搬迁：

在照金建设之初，照金公司按照“9大举措，温情拆迁”原则，通过做深入细致的宣传动员工作，充分尊重村民的意愿，规划编制、政策制定邀请村民参与讨论，征迁政策、拆迁还迁、房屋丈量、评估认定、选房分房等全部公开透明，房屋设计反复征求农民意见，设计了带地下室的房屋便于农民放置农具和杂物，根据村民不同住房需求，一对一进行设计户型，让村民根据自己的需要和经济能力自由选择。

并按照国家标准一次性将拆迁款支付给拆迁户，赢得了群众的支持和理解，并与村民约定，待住房修建完成后，允许拆迁户按照成本价购置新房，打消了村民的后顾之忧，仅用了十天时间，照金村218户百姓告别了旧居，全部搬进了临时安置点，为后来的“照金速度”赢得了宝贵的时间。

（五）经营模式：

特色商业街打造是照金公司独特的经营模式之一，照金公司依托城镇化建设，对原街道村民居住区进行改造，并按照国家标准给予一定补偿，对改造完成后的商业点，允许拆迁户按照成本价每人购置10平米商铺，村民若不想经营，可由公司按照“统一管理、统一经营”的方式“返租”给照金公司，再由公司对外统一出租，出租所收租金，按照商铺大小，返还给商铺主人。

同时，照金公司还积极引进外资自由经营，例如：

户外拓展、“绿蚂蚁”、穿越等项目，承诺两年内不收取场地费，大大提高了投资兴趣。

（六）村民收益：

照金公司探索出五条保险屏障来保证城镇化后村民的生活，分别是股份收入+土地流转收入+商铺租金收入+工资收入+创业收入——农民的利益联结机制就这样建立起来。

股份收入是村民自愿入股成立的公司，每年都会有一定的分红；土地流转收入是牧场和金银花基地每年付给村民高于他们种植收入的租金；商铺租金收入是指在红色文化创意街区经营商铺的收入；工资收入是村民虽然没有了土地，但每个人都有自己的一份工作及收入；创业收入是城镇化建设给村民带来的商机。

三、借鉴与参考建议

（一）管理体制：

照金管理体制告诉我们，景区开发离不开政府强有力地支持，照金发展除了自身资源优势外，还得益于省市县三级政府的高度重视，把照金开发当做一项重要的政治任务来抓。

此外，照金公司实行的管委会与公司实行的合署办公，既解决了两者之间管理越界与权责不清问题，也有利于项目审批环节的精简，促使政府与企业之间心往一处想，劲往一处使，大大提高了办事效率。

而黎坪景区管委会作为南郑县政府的派出机构，毫无实权，形同虚设，对黎坪景区建设发挥不了实质性的作用。

建议：

由陕南公司牵头，组织召开股东会，就管委会行政职权问题与政府进行沟通、协商，督促南郑县人民政府给予黎坪管委会一定职权，用以服务黎坪景区建设。

（二）土地流转：

景区开发离不开土地，土地同样也是农民的生存根本。

照金公司土地征用的一个显著特点就是依需征地、有的放矢，采用不同土地流转形式利用土地，这样既减少了与农民之间发生冲突的可能性，同时也大大节约了征地成本。

反观我们在某些项目用地上，往往的思考就是把地拿到手，缺少对土地开发价值的进一步考量，导致近几年的开发建设中，土地成本占了公司投资的很大一部分比例。

黎坪公司完全可借鉴照金土地流转模式，对景区开发刚性需地，则采用征收方式拿地，对一些可征收也可租赁的土地，能避免征收就尽量避免，最大限度压缩土地成本在景区投资中的比重。

（三）收益模式：

景区内基础设施建设需不需要政府“埋单”？

这是照金与黎坪最大的区别。

照金公司通过投资代建项目，实现了公司收益，政府也对公司代建项目表示认可，成为照金公司的独特盈利模式。

截止目前，政府所欠照金公司代建项目费用8亿元，管理费用0.8亿元，合计8.8亿元。

黎坪公司自2011年投资黎坪以来，投入基础设施建设约3.5亿元，反观南郑县政府对黎坪景区投入均是“事不关己高高挂起”态度，认为基础设施建设本就是开发公司的事，与政府无关。

因此建议：

陕南公司与汉中市政府进行协商，参照照金“收益模式”，将黎坪景区部分基础设施建设（道路、桥梁、公共环境）划转到政府名下，由政府列为市政项目投资建设，或黎坪公司代建，政府参照“土地置换”或“景点置换”方式，偿还黎坪公司代建款项。

（四）拆迁模式：

“9大举措，温情拆迁”原则是照金公司独创模式，有效避免了开发公司与村民之间的矛盾，这在全省，乃至全国都是值得学习的典范，黎坪景区辖区辽阔，居民数量和拆迁难度与照金相当，值得我们借鉴。

建议：

在黎坪景区未来的拆迁规划中，要将“9大举措，温情拆迁”原则引进来，在村民自愿的基础上，在居民原有住宅基础上进行统一风格、样式翻新，避免村民的集体性搬迁，同时，要培养村民掌握生存技能，鼓励村民自主创业或积极就业，以解除村民后顾之忧。

（五）经营模式：

照金的商铺返租和引进外资自由经营的经营模式，既解决了一部分“失地”村民的就业收入问题，也实现了公司的有序经营，是很好的借鉴典范。

黎坪景区在过去经营点承包方面，采取的大部分是“单打独斗”的方式，将经营点承包给个人后，往往任其自由经营发展，这样做既增加了恶性竞争的风险，也不利于商户之间形成发展合力，因此建议：

黎坪公司反思经营模式，按照“公司引导、自主经营”原则，由公司牵头，组织各商户成立“黎坪土特产开发合作社”，形成统一品牌、价格对外宣传。

此外，黎坪景区还可按照“0场地费”模式，积极引进其他外资在景区内自由经营，增加景区发展活力。

（六）村民收益：

与村民建立良性互动的收益分配机制，是保障“失地村民”利益的最佳途径。

通过调研我们发现，照金村民的参与热情高涨，让人咋舌，仔细分析后不难发现，其主要原因是，照金公司是将保障村民利益放在首位，村民尝到景区发展带来的实惠后，当然更愿意、乐意支持景区发展。

黎坪景区可借鉴照金“五条保险屏障”措施，通过将黎坪景区老黎坪、灰炉坝等区域的农业用地租赁过来，公司根据景区实际，规划一批符合黎坪特色的观光旅游产业，如：

向日葵、特色花卉等。

再聘请“失地”村民对观光旅游产业进行耕种，每月支付工资，这样既形成了黎坪生态观光旅游带，也保证了失地村民的就业，让村民更多享受到了黎坪景区发展带来的“红利”，从而在景区上下形成人人想发展、议发展、抓发展的浓厚氛围。

以上意见及建议，不当之处请公司领导批评指正。

参加调研人员：

陕南投资公司企管部：

鲍富强

汉中黎坪公司：

郝战琪、岳阳、刘小江

2014年10月16日