资源配置与教育民主.docx

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资源配置与教育民主

资源配置与教育民主

何宗海

教育资源是传承教育的载体。

教育资源是指包括自有教育活动和教育历史以来，人类在长期的文明进化和教育实践中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育品牌、教育人格、教育理念、教育设施以及教育领域内外人际关系的总和[1]。

教育资源是有价值的劳动产品，是教育经济的基础。

谈教育民主离不开教育制度创新，离不开教育资源配置。

经济学家们通过对宏观经济学和微观经济学理论对比研究后发现，经济学所关注的其实并不是如何取得最佳经济效益，而是如何优化配置资源。

在他们看来，市场配置资源是迄今取得经济效益的最为有效的方式，但前提条件是，必须具备完全的、统一的市场；其根本是建立有效的、权责明晰的产权制度。

有关现代教育产权制度和市场配置教育资源的话题，我们也曾以类似的观点有过不少论述。

比如《论制度保障下市场配置教育资源》、《市场经济条件下的现代教育产权制度》等。

该篇着重论述的是公共教育资源配置与教育民主的关系问题。

有关教育民主

实现教育自由和受教育自由是教育民主的目标之一。

美国近代教育思想家杜威曾对教育民主的话题做过系统的论述。

他的观点之一认为：

教育应有助于发展民主和自由。

民主不仅是一种政治形式，一种公开讨论和自由交流的方法，更重要的是一种生活方式。

民主社会的原则既体现为个人自由，也体现为人人平等[2]。

教育如果阻断交流，就不是教育，就不会实现精神发展的目的。

教育应该以民主的方式进行，民主的方式促进人格、精神的充分交流[3]。

教育民主作为一种生活方式，所集中体现的是教育参与者之间的平等，在平等的互动中传授知识和获取知识。

是否充分发挥了个人的天赋，不仅是教育的重要职责，也是教育是否民主的一种体现。

一个民族的教育，既继承着这个民族的历史文化传统，又展示着这个民族的现实精神风貌和价值追求。

它意味着给全体受教育者以相对平等的机会和宽松的受教育环境，使他们获得未来生活中所需的专业知识，为他们实现理想给予人文关怀;还意味着通过向学生提供选择的自由、理智的开放和实际的参与机会来形成学生的公共道德、社会态度和社会责任感，使他们获得参与社会生活的技能。

公益价值观的民主是实现现代教育民主的主观体现。

它既是现代教育理念所追求的一个目标，所努力的一个方向，同时也对现代教育民主理念付诸于教育实践具有重要的指导意义。

教育具有公益性的基本属性为全社会所共同认知，也是人们对教育的利益属性和价值特征的基本判断。

但在教育实践中，对教育公益性价值观的认识存在着各种差异。

比如教育公益性的客观标准、实现公益性的途径、方式等。

受计划经济时代传统思维的影响，人们习惯于把教育的公益价值与办学形式的公有价值混淆、等同。

认为凡是公有的，必定是体现公益的，凡是私有的，必定是贪图私利的。

久而久之，造成了对私立教育认识上、政策上的陈见，造成了公共教育资源配置的制度障碍和个人对教育选择权行使方面的认识误区。

教育制度是一个国家各类教育机构有机构成的总体及其正常运行所需的种种规范或规定的总和[4]。

教育制度的民主通常是指在社会民主的基础上，通过教育制度创新，实现教育产权的多元化、教育资源的科学有效配置等，建立起来的灵活多样的社会化办学机制以及教育行为规范；建立起来的学术自由、学术自治、师生平等、社会参与等现代教育价值体系；建立起来的学校与家庭、与社会密切联系的参与机制。

教育制度的民主同样具有丰富的历史文化和现实生活内涵。

教育政策则是指国家立法机关、政府及其教育行政部门在实施教育立法、教育行政和教育管理中所采取的一系列措施。

一项教育政策的制定和实施，对一个国家或一个地区的教育发展具有重大而深远的影响和决定性的意义。

就社会形态而言，民主是一种制度，是一种规范。

教育资源配置既需要民主的制度安排，也依赖科学的规范运作。

教育政策既可以从宏观上影响教育事业发展的方向、速度、规模和效益，又可以从微观上影响具体教育活动的质量和效益。

公平的教育政策能够有效保证教育民主的实现。

接受教育机会的平等和接受相同教育质量等方面的公平，是教育政策民主首先要解决的问题。

教育公平体现着民主的教育需求和教育选择。

教育的公平性更注重教育资源的民主化配置。

教育政策是否真正民主，主要看教育政策是否反映了现实社会各方面对教育公平的客观要求，教育资源的使用是否发挥了最大的效益。

教育政策的民主还规定着教育投入的民主配置，公平使用，有效使用，合法使用。

教育市场能否实现公平有效地竞争，在很大程度上取决于教育政策是否开放民主。

教育民主是社会民主的基础，是政治民主的阶梯。

教育民主是一种教育者和受教育者以及整个社会的方方面面共同酿造的良好生活风尚。

民主的教育管理传播民主的思想理念和民主的行为方式。

学校是教育管理的平台，是教育管理的有效载体。

“教育民主是一种社会行业管理体制，其核心是教育者和受教育者相互认同原则”[5]。

如果学校管理缺乏民主的方法和民主的传承，不民主的甚至是反民主的言行就会充斥于校园，对未来的社会公民的行为习惯和思想情感等产生消极影响，最终会影响到社会的民主化进程。

我国长期实行高度集权的教育行政管理体制和单一的教育资源配置方式，造就了一支庞大的“准公务员”队伍，教育处于“行政化”运行状态；导致了大量的公共教育资源处于“无产权”状态，既不能增值，又不能流通。

据统计，我国目前被列入事业编制的公办教师多达1250万人，数量比在编公务员多出一倍。

另据中共中央党校研究室副主任周天勇的调研显示：

“中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民比例高达1：

18”。

另据调查显示，目前我国每所拥有学生万人以上的大学，行政机构有100多个，行政人员多达上千人。

庞大的行政机关式的教育管理模式，造成了财力、物力、人才的分散和浪费，办学效益低下，严重制约了教育事业的可持续发展。

教育内容的民主是一个世界性的难题。

由于各国的教育文化背景不尽相同，问题的侧重有所不同。

一个多元化的社会中，各个群体的成员之间应该相互尊重其价值观，但一般还停留在“给予”的意义上，而不是在尊重和认同他人本来应享受的受教育权的基础上，尊重多层次的知识追求和价值追求的基础上，寻求自主的、公平的和主动发展的意义上，达到教育内容的民主。

教育供给方式的民主，也就是教育资源配置方式的民主。

当现代公共教育融入经济市场的时候，民主的教育就必须以建立健全教育市场和追求基本满足日益增长的教育需为目标。

对于教育者和受教育者来说，生活保障是至关重要的。

学生之所以依赖家长，是因为家长在保证着他们的教育供给；教师之所以安心三尺讲台，是因为学校能够提供他们所需的生活保障。

教育资产国有、教育资源完全依赖于各级政府配置，导致教育从属于行政权力，使教育成为政治的附庸。

教育供给方式的多元化，有利于对教育专制形成天然的制约机制，有利于教育民主的实现。

教育资源实现民主配置的程度越高，教育市场就越透明，越公开，越公平，教育管理成本就会越低。

民主的教育基于民主的教育资源配置方式。

实现教育民主的根本前提是，建立完全的、统一的教育市场。

教育资源配置的原则及其保障

这里所涉及的教育资源配置话题，主要是指公共教育资产和公共财政用于补贴教育的部分。

建立多元化的、适应市场经济规律的、充分体现代教育属性及其价值观念的教育资源配置制度化模式，是实现教育民主的必须条件和现实要求。

我国现阶段教育事业发展和改革进程中遇到的诸多问题，都涉及到了教育资源配置的方式和制度模式问题。

建立教育资源配置制度应遵循的基本原则：

一是公益公平法定。

以完善的制度框架来体现教育资源配置的公益性、公平性，进而上升到法律的层面，将成为一种现代社会公共事业发展的必然选择。

对于推进教育民主建设来说，科学合理的资源配置方式是涉及教育民主的更深层次的、带有根本性的问题。

二是受益主体明确。

通过有效的制度框架进行教育资源的科学配置，是维护教育资源高效安全的有效措施。

受益主体明确,可从所有权关系和服务对象上,转化教育资源单一配置的状态，改变教育资源所有者不清晰或缺位的混乱状态。

三是产权明晰。

建立健全适应中国国情和教育发展规律的现代产权制度，建立完善统一开放竞争有序的教育市场体系，是实现教育资源有效的基础。

四是权利利益对称。

通过权利和利益的对称对等，教育主体付出的劳动和贡献与实际所得的对称，可体现公正、公平和多劳多得，这正是现代教育所体现、所追求的效果和目标。

五是教育主体自主。

学校（包括各类教育培训机构）是实施教育的主体，这一观念应当以法律的形式予以确定。

长期以来，学校的教育自主权得不到承认，校长作为教育主体法人代表的权利义务得不到保障，是我们今天的教育没有生机活力、缺乏创新精神、成果得不到社会认可的一个重要原因。

六是能推向市场的都要推向市场。

这是教育实践对教育资源配置方式改革的呼唤，也是教育适应社会主义市场经济改革的必然选择。

目前一些地方已开始了这种教育资源配置方式改革的尝试，比如在收费查询服务、教学设备物资采购、教育资产对外承包经营、交通服务、物业管理、校方责任保险、资产股权转让等方面，将具有经营效益的事项和项目推向了市场。

这些仅仅是运作层面上的技术探索，还没有真正触及到教育资源科学有效配置的核心问题，即制度层面的改革。

采取“宏观计划、微观市场、制度保障、公平优先”的资源配置方式，适合我国教育的现实和教育改革发展方向。

有学者认为，采用“教育券”制度进行公共教育资源配置的模式具帕累托改进的效用[6]。

这一观点也是提倡在制度保障下，由市场主导教育资源的配置。

无论是经过怎样的变革，公共教育资源的配置仍将是政府及其教育行政部门的一项基本职能。

强调政府职能转变并不意味着政府可以放弃对公共教育资源配置方面的宏观计划和管理。

在宏观政策指导下，市场配置教育资源可以使教育与市场直接接轨，学校可在保证完成计划配置资源目标的基础上，根据教育市场供求关系的需要，参与教育市场的竞争，在竞争中扩大自身资源，实现教育与市场的最佳结合，实现教育资源的不断优化，持续增值。

实现教育资源市场配置后，更需要政府以科学计划为先导，周密监管为保证，管自己该管的事情。

但这并不意味着政府及其教育行政部门还可以像在计划经济时代那样，将公共教育资源（主要是指公共财政用于教育的经费和相关教育资产部分）直接用于无限制地开办并不体现教育公益性和公平性的各类公办“重点学校”，无控制地扩大公办教师队伍，使公共教育资源、资产和经费等，长期处于无产权和无主受益状态。

坚持在国家宏观调控下由市场配置教育资源，是教育公益保障的根本前提。

一方面，市场不是万能的，市场作用有其盲目性的一面；另方面，我国目前教育市场机制和功能还不健全，存在着规则和制度方面的许多盲区和漏洞，统一的教育市场尚未形成，需要逐步完善。

导致教育资源与市场配置矛盾与冲突的主要因素是：

教育公共性与产业性之间内在矛盾的协调和利益关系的把握。

关键取决于公共政策的价值取向。

公共政策是两者之间的润滑剂和平衡器。

对市场配置教育资源，需要从政策层面上根据教育层次、地区经济、资源性质等方面采取不同的方法和措施，分别对待，分步到位。

转变政府及其教育行政主管部门管理职能和改善教育资源配置方式，是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题。

必须有相应的制度来保证教育资源的市场配置，应把教育资源市场优化配置放在全球教育经济发展的大舞台上进行制度化的安排。

凡是具有行政管理职能的、由公共财政投入作支撑的行业、产业和产品，仍然需要科学周密的计划和体现公平原则的政策安排，教育也应当如此。

由于教育的特殊性，市场配置教育资源需要采取特殊的政策措施。

当然，在配置方式上应进行适应性改进。

公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提，现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件，自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证[7]。

教育民主与资源配置的关系

在制度保障下对教育资源进行科学合理的配置，以求得教育事业健康、优质、良性发展，取得最佳社会效益和经济效益，符合国家和民族的长远利益。

教育事业的公共性和产业性因素，决定了教育资源必须采取计划和市场并举的双重配置方式。

教育资源既是公共资源，也是产业资源。

一方面，国家、省、市、县及其各级教育主管部门，根据教育发展的客观要求，以计划配额方式来统管统配教育资源；充分考虑教育的公共性和公益性，切实体现和维护教育资源的公益性价值；充分发挥社会主义的制度优势，把市场配置教育资源作为实现教育公平的重要平衡器；充分照顾我国教育的城乡差异、地区差异以及质量差异等因素，制定实行城乡有别、资源对称的公共教育政策；充分维护国家法律法规在教育领域的权威性，以适度适当的行政手段确保教育资源的科学合理配置。

另方面，制度保障下市场配置教育资源，将是现代教育在社会主义市场经济大背景下，求得和谐发展的最为科学的配置方式。

逐步实现由计划为主配置教育资源向以市场为取向配置教育资源方式的转变，是教育改革要着力解决的重大课题。

总之，教育资源的配置，需要民主的政策，民主的制度，民主的机制，民主的管理。

而这诸多方面，都需要民主全过程的相伴随。

（一）教育资源配置的制度模式引领着教育民主实现方式的根本转变。

制度是一种在特定范围内需要人们共同遵守的行为规则。

在经济学家们看来，制度是一种社会的博弈规则,是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。

制度模式则是这种规则和条件的一种外在的框架，一种为人们共同遵守和把握的固定的规则状态。

教育资源配置的制度模式之所以决定教育民主实现方式的根本转变，是因为，存在决定意识；公共教育的存在方式决定着公共教育的意识形态，公共教育资源的配置方式决定着公共教育的价值取向。

以传统的义务教育资源配置为例，义务教育经费的配置对象本应是每一个适龄中小学生，而事实上全部配置给了各公办中小学；“以人为本”在这里变成了“以校为本”。

学生本应该是义务教育经费的享受者，是这一资源的配置主体，在这里却“转移”给了学校；学生依法享有的义务教育阶段经费保障权利被“合法地”剥夺，在这里却变成了教育行政部门主宰下的各公办学校“强制”学生来学校上学的场所。

这种资源配置体制，造成了教育资源配置方式在造成主客体之间本末倒置的同时，也造成了教育产权归属不清晰，权责不明确，保护不严格，流转不顺畅的状况。

学校的举办方会认为是学校“哺育”了学生，人们会习惯地认为是“公家”养活了教师。

长此以往，公共教育领域充斥着浓厚的官办色彩和衙门习气，教育不是向着民主的方向迈进，而是一天天向着封建专制倒退。

温总理在最近的一次会议讲话中强调指出：

“要坚持以人为本的核心要求。

充分考虑群众的期盼，把促进教育公平，满足人民群众不断增长的多层次、多样化的教育需求作为规划的重点，把促进人的全面发展，办人民满意的教育作为规划的落脚点”[8]。

民主的公共教育资源配置制度，最终要实现由“政府供孩子上学”向“国家供孩子上学”的转变。

（二）教育资源配置的制度模式影响着教育民主实现的过程。

公共教育资源配置的制度模式及其方式对教育民主和实现民主的教育具有重要的决定和引导作用。

民主的教育资源配置过程实际上既是实现教育民主的客观需求，也是实现教育民主必不可少的过程。

现代教育经济是社会主义市场经济的有机组成部分，民主配置教育资源的程度越高，实现教育民主的程度就越高；反之亦然，教育民主程度越高，教育资源配置的制度模式就越民主。

民主的教育资源配置制度模式是贯穿于教育行为全过程的、实现教育民主必不可少的强大动力。

（三）教育资源配置的制度模式保障着教育民主的实现。

教育资源的民主配置是实现教育民主的必要条件。

民主的教育资源配置方式为教育民主的进步提供重要的物质保证。

教育资源配置制度本身也是一种教育资源。

作为教育资源，它既可以是市场导向的，从而充分发挥市场机制在其它教育资源配置中的基础性作用；也可以是计划导向的，从而使市场机制在教育资源配置中难以有所作为。

制度的作用在于可规范制度域内所有成员共同遵守该制度所规定的办事程序和行为守则，为完成任务或目标提供全过程的保证。

也就是说，在实现教育民主目标的过程中，教育资源配置制度具有保障的职能和作用。

教育资源的稀缺往往表现在教育制度的稀缺。

在现阶段，我国教育制度稀缺的根源在于教育产权制度的缺失。

在这种制度状况下，教育资源配置的方式也只能以政府配置为主、以“公办学校”配置为主。

教育资源配置制度的稀缺对教育民主的实现在构成制度瓶颈的同时，也构成了资源上的钳制。

教育产权制度的建立可以从根本上解决教育资源配置不民主、不科学的状况建立健全适应市场机制的现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。

经济学长期研究的共识证明，产权制度是经济运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。

好的、先进的教育资源配置制度可以保障教育民主有效推进，按期实现；坏的、过时的教育资源配置制度会使教育民主的目标化为泡影。

注释:

[1]何宗海：

《中国现代教育产权制度》；

[2]王红霞：

《自由、民主与教育的关系》；

[3]金生鈜 《我国为什么需要教育民主》；

[4]《XX百科·教育制度》；

[5]金生鈜:

《我国为什么需要教育民主》;

[6]吴华《转变公共教育资源配置路径的意义》;

[7]具体内容可参阅何宗海：

《论制度保障下市场配置教育资源》;

[8]温家宝：

《百年大计教育为本教育大计教师为本》。