发挥财政职能促进经济发展方式转变和区域协调发展的探索.docx

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发挥财政职能促进经济发展方式转变和区域协调发展的探索

发挥财政职能促进经济发展方式转变和区域协调发展的探索

宜宾市财政局课题组

四川省宜宾市，是地处川滇黔结合部，位于四川盆地与云贵高原过渡地带，市内丘陵与山地梯次分布，各区县自然环境、资源禀赋迥异，经济发展水平差异较大。

如何发挥财政职能，促进经济发展方式转变和区域协调发展，是市委、市政府面临的重要课题。

一、区域经济发展面临巨大挑战

宜宾地处四川盆地与云贵高原结合部，地型从浅丘到山地梯次分布，各区县地理条件和自然环境差异较大，资源禀赋迥异，

经过30年的改革开放，区域经济差异更加明显（如图1）。

如何转变经济发展方式，探索一条区域间协调、均衡的经济发展之路，是各级政府面临的重要课题主要挑战。

（一）经济规模较小，区县间差异悬殊

经过30年的改革开放，宜宾经济取得了长足发展，但总体规模仍然偏小，实力不强，远低于全国、全省平均水平。

2008年，宜宾全市实现GDP645.8亿元，人均12200元，为全省人均15378元的79.33%，列全省第七位，为全国人均22698元的53.75%。

2007年全省173个县级经济综合评价排名，我市10个区县中排名在70以内的仅一个翠屏区排第11，排名71-90仅两个，其余均在第90名以后。

经济规模小，且差异巨大，根本原因是除市辖区外的县级经济基数太小，工业基础太薄弱，发展缓慢。

2008年，9个县第二产业增加值合计176.72亿元，仅占全市的47.90%，平均每个县不到20亿元。

（二）工业化程度低，没有摆脱农业经济格局。

全市10个区县中除翠屏区外，工业比重普遍偏低，农业比重偏高（如上表），工业比重超过40%的高、珙、筠三县，采矿业占了大头。

县域经济总体上处于工业化初期，工业产业结构、组织结构以及空间布局结构不合理等问题突出，工业布局无序、功能定位不清晰，产业集聚能力弱，宏观经济效益差。

（三）基础设施建设滞后，边远地区发展受限

县级经济发展滞后，于所在县区位和交通条件呈正相关关系，交通条件越好的县，工业基础相对较强，偏远地区、交通条件差的县工业基础就差。

如屏山、兴文、筠连三县离中心城区最远，工业基础也最弱。

最近15年来，市、县交通有了很大改善，但仍远不能满足经济发展的需要。

筠连和兴文两县离市区公路里程100公里左右，时间仍然需要两三个小时。

交通基础设施落后，严重制约着县域经济发展。

二、发挥财政职能，促进经济发展方式转变和区域协调发展

经济增长有三种源泉：

增加生产要素投入；加强微观管理和改善要素配置；科技创新。

三种方式对经济增长的相对贡献度的不同组合，就是经济增长方式。

不同发展阶段经济体的增长所倚重的主要源泉不同，在各种源泉当中采取的重点途径也不相同。

财政职能包括四个方面，一是配置资源，二是收入分配，三是稳定经济，四是经济发展，其中三个是与调节经济相关的，可见财政职能的发挥之于经济发展至关重要。

发挥财政职能，促进经济增长方式转变和区域协调发展，就是要综合运用各种财政政策和利用好财政资金，影响经济增长的三种源泉在经济增长中的作用发挥程度，提高经济发展质量。

人们通常把依靠要素投入增加推动的增长归结为粗放或者外延式的增长方式，并进而认为这是不好的增长方式。

实际上，要素投入增加推动的增长方式并不一定是不好的增长方式，而没有实现要素充分就业的增长方式一定是不好的增长方式。

大量的研究表明，对于中国这样的发展中国家，特别是宜宾这样的西部相对落后地区，虽然和新兴工业化经济体一样都需要倚重要素投入增加、提高配置效率和管理水平以及科技创新，但是有明显区别：

一是要素投入增加推动增长的潜力更大；二是提高生产要素配置效率的潜力也更大；三是就技术创新而言，主要依靠集成创新、引进消化吸收再创新，需要相当长时间才能实现。

理清了经济增长的内在机理，明确了什么是好的经济增长方式，就不难找到经济发展方式转变的方向和重点。

可见，对于宜宾而言，推动经济增长潜力最大的源泉依次是增加要素投入、提高生产要素配置效率、科技创新。

财政职能的发挥要以此为依据来展开

（一）集中力量建设一批能发挥区域资源优势的工业集中区，壮大工业实力

根据经济增长的源泉理论，宜宾经济增长的最大源泉是增加要素投入，及增加资源、资金、劳动力的投入，归根结底就是扩大投资。

从投入产出效率看，农业最低，服务业受经济发展阶段制约发展空间受限，工业潜力最大。

要增强县域经济实力，协调区域经济发展，在充分利用当地各种优势资源基础上扩大制造业投资，提高工业在县域经济中的比重是必然选择。

2004年，高县率先提出了工业强县的口号，开始了根据本地资源优势，建设工业集中发展区的探索。

立足煤炭、水资源丰富，交通便捷的优势，在全市首先建立以能源、耗能产业集中发展为特色的福溪工业园区。

政府投入大量资金用于园区基础设施建设，累计投入超过2.5亿元，其中财政预算资金投入4829万元，取得了良好的效果。

2008年，福溪工业区累计入驻企业12户，当年实现工业产值3.97亿元，占全县的10%。

高县之后，各区县相继建立了工业集中区。

2007年6月，为规范和加快全市工业集中区建设，优化产业布局，推进产业集聚配套，培育企业集群，形成产业规模优势，提高宜宾工业经济的竞争力，市发改委出台了《宜宾市工业集中区布局规划》。

全市规划工业集中区13个，其中市辖区4个，其余各县一个。

《规划》结合各地资源优势，进一步明确了各工业集中区的功能定位和发展方向，明确长江沿线依托较强的工业基础、便捷的交通和丰富水资源，重点发展食品、纺织、化工、机械、物流产业，南部地区依托丰富的矿产资源，重点发展煤电、煤化工及建材等能源、材料产业，并对园区产业链配套、环境保护等提出了明确要求。

《规划》的出台为区县工业集中区发展注入了新的活力。

市县两级财政充分发挥财政职能，通过预算安排和投资公司融资平台贷款融资等方式投入巨额资金用于园区基础建设，改善投资环境，截止到2008年累计投入资金达25.5亿元。

在大笔资金投入园区基础建设同时，宜宾市政府出台了一系列财政扶持政策，鼓励企业投资。

主要有：

一是对鼓励类产业转移项目的各类规费、手续费等在符合国家政策前提下，按能免则免、能减则减、就低不就高的原则减免。

二是对鼓励类和拉动作用强的重大产业转移项目，财政予以贷款贴息补助。

2008年市财政贴息3000万元。

三是对鼓励类产业销售收入上台阶予以奖励。

2008年兑现奖励214万元。

四是对自身建有污水处理厂并达标排放的，所征排污费纳入地方环保专项资金的部分，符合国务院《排污费征收使用条例》和财政部《排污费资金收缴使用管理办法》规定的可安排给该企业用于污染防治。

工业集中区不断完善的基础设施和各种优惠政策，吸引大批市内外企业到县域投资，县级工业实力迅速提高。

2008年度，市辖区工业增加值同比增长16.8%，其余9县增长33.83%，县属工业增加值占全市比重由38.8%一跃提高到48.3%，市辖区GDP占

全市比重在2006年达到峰值后连续两年下降（如图1），工业集中区功不可没。

一些集中区从无到有，快速成长为县域经济的中流砥柱。

2008年，江安阳春坝园区已形成工业产值生产能力70亿元，实现工业产值14亿元，占全县的49%，实现利税8200万元；南溪罗龙工业园区实现工业产值11亿元，占全县的45%，实现利税3600万元。

目前，集中区大量的工业投资项目还处于建设期，一

两年后产能将逐步释放，预计到2010年，将有6个园区销售收入超过50亿元，其中3个超过100亿元，一个超过400亿元；到2012年将有6个园区销售收入超过100亿元，其中5个不在市辖区。

宜宾将逐步形成以长江沿线5个工业集中区为主轴，以南部能源、原材料工业走廊为两翼的经济布局，区域发展不平衡的局面将大幅改善，总体经济发展水平得到质的提升。

（二）加强交通基础设施建设，消除交通瓶颈

前面讲到，交通是我市部分地区经济发展的主要瓶颈。

全市设立的13个工业集中区，长江沿线交通条件较好的几个得到迅速发展，南部几个相对边远的则发展较慢，从这个方面说，交通也是生产力。

要缩小区域经济差异，必须改善了交通条件，缩小空间差异。

2005至2008年，市财政累计投入交通基建资金9.2亿元，带动完成交通基建总投资40亿元（如下表），财政资金发挥了四两拨千斤的作用。

一是围绕打造“一小时经济圈”、“半小时核心圈”，实现13个工业集中区快速通道连接，实施完成了宜长路、宜珙路、

江长路、观斗山隧道、S307屏山至大岩洞段公路建设和S307屏双路、S308李沙路、S309龙兴路、S206江安至纳溪公路整治，即将完成宜-南快速通道建设和高筠路整治。

二是围绕构建大通道、大动脉，形成“十字型”对外高速公路骨架网络，已建成内-宜-水高速，在建宜-乐、宜-泸-渝高速，宜-攀沿江高速已纳入省高网规划并开展前期工作。

一批重大项目在几年内陆续建成，宜宾将逐步形成高速公路外通成渝、云贵、攀西，快速通道内达区县的交通网络，资源配置效率将显著提高，基本消除交通瓶颈对经济发展的制约，为区域经济协调发展创造条件。

（三）以机制创新解决中小企业融资难，扶持企业快速发展

最近20年，宜宾的经济发展战略经历了两个阶段，20世纪90年代的第一个阶段是“抓大放小”，2000年之后的第二个阶段是全面发展，但这个阶段才刚刚起步。

第一阶段的“抓大放小”，政府成功地将五粮液、天原、丝丽雅培养成超大型企业，其工业增加值占到全市的52%，对财政收入的贡献超过55%。

第一阶段的成功也带来了明显的副效应，即宜宾除了这三个企业外，小企业多，中型企业较少，企业规模层次有断档现象，企业生态不平衡。

这种断档，意味着区域间经济发展不平衡，对地方经济持续发展和财政收入增长都意味着一种风险。

要消除这种风险，就需要引导资金配置，让一批小企业迅速发展成长起来。

企业的发展壮大，要有强大的资本做后盾。

但由于厌恶风险，国有大银行更愿意向大型企业贷款，小企业规模小，风险承受能力低，难以得到银行贷款，此时市场配置资源的功能存在缺陷。

小企业最缺的就是资金。

如何解决小企业的发展资金问题，就成为能否解除经济发展风险的关键。

市场机制的缺陷，可以由政府创新机制来弥补。

宜宾市财政扶持中小企业发展的实践，核心在于构建一种政策性支持、金融式放大、市场化运营、专业化管理的机制，让财政资金产生可持续的放大效应，把传统“消耗性”的低效投入方式，变成循环增值性的、高效的投入方式。

一是用财政资金建立信用担保公司。

2003年，宜宾市政府出资成立了“宜宾市和正中小企业信用担保公司”，由财政来承担信用风险，以此鼓励银行为中小企业融资。

2003年当年财政注入资本金4000万元，截止到2008年底累计注资9000万元。

6年间，担保公司累计为192户中小企业提供担保85630万元，在保余额29549万元。

在担保公司支持下，一批有潜力的小企业迅速发展壮大起来，成为当地的重要企业。

同时，担保公司资产稳步增长，实现良性循环。

典型案例如南溪徽记食品公司。

该公司是一个生产风味名小吃“豆腐干”的企业，2006年销售收入1100万，年利润46万，职工仅130多人，产品很受欢迎，奈何没有资金扩大生产。

2007年由担保公司担保获贷款800万，产能迅速扩大，2008年销售收入就超亿元，利润超1100万元，新增就业850人，2009年1-5月徽记公司产值已达6000万元，成为县级支柱企业之一。

象徽记公司一样在担保公司支持下快速发展的公司很多，如金川电子、高洲酒业、力源电机等企业在担保公司的持续支持下高速发展，目前已位列市内30户重点企业。

二是向地方商业银行注资。

2006年，市政府整合城市信用社成立股份制的宜宾市商业银行，注册资本1个亿，主要面向中小企业融资。

商业银行的成立为本地中小企业融资提供了更多机会，当年年末贷款余额11.3亿元，2007年增长23%达13.9亿元。

2008年，国家收紧银根，企业融资更加困难，为此，市商业银行再次增资扩股，市、区两级政府与几家国有控股公司联合注资1.38亿元，其中财政注资5665万元，当年年末贷款余额增加8.1亿元，同比增长58.54%，有效缓解了中小企业融资难。

同时，银行净利润两年平均增长117%，实现了财政资产保值增值，为支持更多企业发展提供了条件。

（四）以财政资金为杠杆，引导企业开展技术改造和科技创新，提升产业竞争力

地区之间的经济竞争，实质就是产业的竞争。

产业竞争力的核心，一个是规模，一个是技术。

因此，后发地区要在经济上迅速缩短差距，实现赶超和可持续发展，在不断扩大要素投入实现经济规模扩张的同时，必须逐步调整经济发展方式，加大科技投入，不断提高科技在经济发展中的贡献比重。

但矛盾在于，后发地区往往表现为资金匮乏，创新意识不强，科技投入不足。

这个不足只能由政府来弥补，发挥财政职能，用各种财政奖补政策鼓

励企业增加科技投入。

近年来，为鼓励企业开展技术改造和科技创新，提升我市产业竞争力，市县两级财政以研发补助、技改补贴、贷款贴息、奖励等多种形式投入大量资金，对优势企业关键性项目给予重点扶持，成效显著。

2005年至2008年间，全市财政对工业技改和研发补贴投入逐年增长（如上表），补贴企业的研发补助资金累计达1.6亿元；产业技术改造等工业发展补贴累计3.7亿元；2008年一年就投入能源节约利用技改资金1.06亿元。

财政资金的持续投入，提高了整个社会的创新意识，直接和间接带动

了企业科技创新和产业技术改造投入快速增长，起到了显著的杠杆效应。

2005年至2008年，全市工业企业创新投资从2.58亿元增长到14.26亿元，3年增长4.54倍，年均增长77%；技改投资由35.96亿元增长到73.91亿元，增长1.06倍，年均增长27%，远远高于经济增长速度。

两项投资合计占工业增加值的比重达35.88%。

研发和技改资金的大量投入，使我市工业竞争力持续提高，几个龙头企业如五粮液、天原化工、丝丽雅等在同行业中竞争优势不断扩大，一批中小企业如高州酒业、天工机械、惊雷科技等也迅速成长壮大，成为同行业中的小巨人、县域经济发展的支柱。

三、政策建议

（一）坚定不移地推进市-县公路升级

如前所述，我市县域经济发展水平与交通状况呈正相关关系，要改变区域经济发展的不平衡状况，改善其交通条件是第一要务。

我市目前已通一级公路的县4个，多数县只通二、三级公路，差距很大。

道路等级落后严重制约着县域经济发展，必须坚定不移扩大财政资金投入，提高市通县公路等级，促进边远地区经济发展。

（二）进一步加大对中小企业扶持力度

与全国一样，宜宾中小企业占全部企业的99%以上，解决了近八成的就业，贡献巨大，在经济社会发展中的作用和地位日益增强，特别是在当前国际金融危机还在继续蔓延加深的严峻形势下，加快中小企业的健康发展对促进经济增长、增加财政收入、扩大城乡就业、维护社会稳定都具有十分重要的意义。

但是，国际金融危机来袭，中小企业首当其冲，融资难、经营难更加突出。

因此，建议中央专门出台中小企业扶持政策，减小受到的冲击；同时，地方政府继续加大上述金融扶持力度，助其渡过难关。

（三）鼓励煤化工工业发展

宜宾市经济相对落后的几个县，交通、地理条件没有优势，但矿产资源丰富，特别是煤，在未来经济要持续发展，必须在矿产品深加工上做文章。

现在，煤基本是挖出来就卖，附加值不高，就赚个挖煤的辛苦钱，而煤化工可以将煤的价值提高几倍甚至几十倍。

建议抓住以石油替代为目标的现代煤化工产业刚刚起步的契机，大力发展煤化工工业，在土地、税收、财政等各方面予以全方位政策扶持，既可以改变廉价出卖资源的被动局面，推动产业升级，又能促进本地就业，增加财政收入，最大限度地将资源的价值在当地体现出来，真正将资源优势转化为经济优势。

2008年有专家测算，只要国际油价高于50美圆一桶，石油替代煤化工就有利润空间，而目前油价已触底回升超过60美圆，煤价相对2008年已下跌近半，正是发展煤化工的最佳时机。

如能成功抓住此机遇，宜宾的产业结构和区域经济格局都将重构，五粮液、翠屏区一家独大的局面将不复存在，宜宾经济将发生质的飞跃。

（四）鼓励发展农产品加工工业

宜宾市城市化水平还很低，农业人口占比高达82%，农业在经济总量的比重为19%，城乡差距很大。

城乡之间的协调，是经济协调发展的重要方面。

农产品加工企业多为劳动密集型，本身可解决大量农民工就业，通过消化农产品又可增加农民收入，也可成为财政收入的来源。

我市农产品加工工业已经起步，南溪县和高县走在了前面，农业产业化企业已成为县级经济发展的重要支柱。

如南溪的“豆腐干”、“鹅肉干”食品，高县的白酒、红薯粉丝、桑蚕丝绸等都已成为当地重要产业。

建议对以农产品加工工业为主要形式的大农业发展给予更多的政策和资金扶持，以工促农，以工富农，协调城乡协调发展。