关于传统文化与信访改革路径的思考.docx

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关于传统文化与信访改革路径的思考

重庆市委党校在职研究生课程论文

2013级经济哲学专业

《关于中国传统文化与信访改革路径的思考》

课程名称文化哲学

姓名周汝剑

学号2013050001005

专业经济哲学

任课教师张志勇

时间：

2014年1月11日

关于中国传统文化与信访改革路径的思考

摘要：

信访问题作为转型时期各类社会矛盾的集中反映，已成为当前我国最为突出的社会问题之一，近年来颇受国际国内关注，同时也深深困扰着各级政府。

如何推动信访改革，妥善处理中国的信访问题，成为学术界、信访机构、党和政府共同探讨和亟待解决的问题，需要并值得我们认真思考和探究。

本文通过梳理信访问题的历史沿革和当前的突出问题，从中国传统文化的视角作简要剖析，并对信访改革的路径选择提出自己的思考，期望能为信访改革作一个积极有益的探索。

关键词：

社会治理传统文化信访改革路径思考

信访工作是党和政府一项十分重要的群众工作，在听民意、察民情、解民困等方面发挥了重要的桥梁纽带和社会稳定“安全阀”作用。

由于多方面的原因，当前信访工作中仍然存在一些突出问题，比如老百姓当中普遍存在“信访不信法、信权不信法、信上不信下”的现象，非制度化上访问题（越级上访和集体上访），打击报复信访人等情况还客观存在，以上这些问题都会直接影响到信访制度在国家治理中的作用发挥，因此也成为当前摆在党和政府面前的亟待解决的问题，需要并值得我们认真思考和探究。

党的十八大报告提出：

“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

”十八届三中全会公报在创新社会治理体制中明确指出：

“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。

把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

”公报同时强调：

“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。

”党的十八大报告和三中全会公报为我们探寻信访改革路径指明了方向，笔者试图通过梳理信访制度的历史沿革以及当前信访工作需要正视的问题，剖析传统文化对当前信访工作的影响，对信访改革路径提出自己的思考，期望能为信访改革作一些积极有益的探索。

一、信访和信访制度的历史沿革

信访和信访制度在我国有着深远的历史渊源，伴随着中国几千年的发展进程，探寻这一历程，有助于清晰把握信访发展脉络。

（一）信访和信访制度概述

“信访”是在当代中国才产生的一个新词汇，是来信来访的简称。

在《辞海》中没有“信访”这一条目，《汉语大词典》于1986年首次把“信访”一词列入，解释为“群众来信来访的简称，指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”。

“上访”不是一个新名词，上访在我国有着深远的历史渊源，上访制度是封建社会、人治政治的重要制度，可以说中国人治历史有多长，中国上访的历史就有多长。

我们通常所说的“告御状”——即直接向皇帝或钦差大人陈述冤情，实质上就是历史上信访制度的典型版本。

在现实生活中，“信访”一词更多地被“上访”一词所取代，民众自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访，政府官员一般也将群众的信访活动称为“群众上访”，社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。

在官方正式用语和学术理论中则较多地使用信访一词（本文除特定语境，统一使用“信访”一词）。

由于信访制度涉及到政治、社会、经济、法律等诸多方面，很难给一准确精当而又完备的定义。

通常认为信访制度是关于国家信访机构办理信访事项的一系列机构、机制及各种行为的规则规范的总称。

包括物质层面和精神文化层面，前者指各种信访机构、信访设施、信访行为、信访参与者及信访事项，后者指信访理念、职能、运行机制及各种程序规范。

（二）新中国成立以前的信访发展史

据考证，最早的“信访”可以追溯到尧舜时期，此后历朝历代,都有负责信访的官员或者机构,“信访”也逐渐成为一种制度。

古语中的“进善旌”、“华表木”、“谏鼓”被视作最早的表达和接纳信访的形式。

《古代“信访”史话》中对不同朝代的制度作了详尽表述，秦代设“公车司马”（后改称“公车令”），汉代叫“诣阙上书”，晋代设“登闻鼓”，到唐代发展成“邀车驾”（就是拦皇帝的车递状纸）、上表与立肺石（即是将冤情记于固定的石碑上），到了宋代专门设立登闻鼓机构（即登闻鼓院和登闻检院）作为接待处理信访的机构，明朝时通过严格的刑法规定将上访名为“京控”，清代形成了一种名为“叩阍”（即鼓状和告御状）的信访制度。

古代信访制度对广开言路、招贤纳谏、处理刑名断狱、纠正臣僚徇私舞弊具有重要意义，对缓和阶级矛盾和统治阶级内部矛盾起到过积极作用，有利于统治阶级了解民情、治理国家、巩固统治。

一些开明君主对臣民上访、上书非常重视，而不重视臣民信访者往往是一些昏庸无能之辈或专断暴戾之徒。

（三）新中国成立后信访制度的发展

新中国成立后,信访被赋予了全新的生命，可以说是对古代信访制度的一种扬弃。

中共建政以后，信访制度走过了一个快速发展的过程。

1949年8月，中共领导机构迁入北京（当时叫北平）时就成立了中央书记处政治秘书室，作为中共最早成立的专职信访机构，来处理民众来信来访事宜。

后来由于事务多改由中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室来受理民众信访事务，再后来全国人大常委会办公厅设置了“人民接待室”专门处理民众信访事务。

1954年，中央政府各部委与直属各大部门也设立了信访机构、配备了专职、或兼职信访干部，与此相应全国各省、市、县也设立了信访机构。

1954年到1957年，由于全国性的合作化、反右等等运动的兴起，信访量骤增，与此相应的信访接待处理机构也大幅增加，中央有接待任务的50多个部门都设立了信访机构。

1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》。

1982年，国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度，并于同年建立了与此配套的收容遣送制度。

1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应中央各部委、全国省、市政府陆续发布了条例、信访工作办法与一些规定，形成了较系统的一套信访机构与法规。

2004年，在胡锦涛同志的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了相应的联席会议制度。

2005年1月5日，国务院根据情况变化修改颁布了新的《信访条例》。

2007年3月，中共中央、国务院出台《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，各地逐步探索用群众工作统揽信访工作的新方法、新路子，我国的信访制度步入了一个新的发展阶段。

信访制度作为一项独具中国特色的民主政治制度设计，体现了人民当家作主的权利，在国家治理中起着重要作用。

信访制度为有效解决群众合理诉求提供了一种重要的方式，成为听民意、察民情、解民困的桥梁和纽带，在发扬民主、了解民情、联系群众、接受监督、维护权益等方面都发挥了不可替代的作用，已经成为促进社会和谐稳定的一项基础性工作。

二、当前信访工作需要正视的突出问题

随着改革的深化和利益格局的调整，我国已进入改革发展的关键时期，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，需要我们引起高度重视，对症下药予以妥善处理。

（一）信访群体趋于多元化，特殊信访人群需要重视

从近几年的情况看，信访人员成分复杂，信访群体趋于多元化。

总体上看，弱势群体比重大，突出体现在“三多”：

即参与上访的人员中下岗人员、无业人员数量多;农村、城镇生活困难群体人员多，年老多病、文化程度偏低者多。

弱势群体上访所反映的问题大都是民生问题，人民群众如果不是涉及到自己的生存利益受到损害，一般是不会信访的，他们所反映的问题大都具有一定的合理性。

这些群体中，既有传统习惯上的工人、农民等群体，又有城市拆迁户、大中型水库移民、乡镇机构改革分流人员、私营企业主等带有时代特色的信访群体；既有残疾人、特困户、低保户等弱势求助群体，又有复退军人、离退休老干部、在职机关干部等身份特殊群体；既有各种山林权、水利、矿产资源、交通事故等纠纷当事人，又有其他举报、咨询、建言献策的社会人等。

其中两类特殊信访人值得特别关注：

一类是情况特殊的信访人，包括存在精神偏执障碍的人和以信访为业获得一定利益的人，即偏执型极端上访人和上访专业户。

一类是身份特殊的信访人，主要指近年来出现的信访局长、司法人员、省部级领导等具有特定身份的信访人。

如福建省寿宁县原信访局长柳乃华信访案；湖北省孝感市中级法院法官冯缤穿着法官制服信访事件；云南省政协原副主席杨维骏用公车开道带领村民信访事件。

这些特殊信访人虽然是少数个别情况，但对此引发出的问题在民间和政府中引起了较大争议，需要引起高度重视。

（二）信访诉求种类繁多，一些诉求解决难度非常大

随着经济社会的加速发展和改革的全面推进，城市化进程步伐加快,社会深层次矛盾逐渐暴露出来，因征地补偿、房屋拆迁、户籍改革、企业改制、旧城改造、环境污染、执法不公等人民内部矛盾引发的群访、集访、个访问题突出。

基于信访者利益要求和信访目的不同，信访诉求呈现多元化的特点，有要求法院改判的，有要求损害赔偿的，有要求法律救济的，有反映地方政府不恤民情或侵犯群众利益的，也有因为社会经济体制改革要求安置的等等不一，种类繁多，无所不及。

这些信访群体反映的问题集中涉及民生问题，有的信访诉求情况复杂，涉及面广，政策性强，既有社会矛盾、经济利益矛盾，也有体制矛盾、思想观念矛盾，还有相互交织的复合性矛盾，处理起来难度较大，一些诉求短时间内根本无法妥善解决。

在处理这些矛盾时，如果我们稍有疏忽，处理不当，极易在社会上产生不良影响，甚至酿成群体性事件。

如贵州的瓮安事件、云南的孟连事件、广东的增城事件，湖北石首事件等，都是由于一些小的信访事件引发。

而近年来随着人们环保意识的增强，国内影响较大的群体信访活动，却与环境保护和地方经济发展矛盾相关。

如2005年浙江东阳画水镇环境污染案，2012年7月四川什邡宏达钼铜项目环境问题信访案，2013年福建漳州PX项目环评问题争议案等。

（三）信访方式多样手段激烈，处置工作面临严峻考验

信访人在既不信任当地基层组织和基层干部能公正公平处理问题，又坚信和依靠党和政府会解决问题的矛盾心态下，走上信访之路。

采取的方式已不单纯局限于个人的来信来访，还利用电子邮件、电话、传真等反映问题。

基于“法不责众”和“向上寻找青天才能伸冤”的传统文化的影响，为达到信访目的，信访人有信访问题不是就近找本地党政机关解决，而是动不动就抱团施压、聚众拦桥堵路堵办公楼，动不动就“赴省进京”信访，并且抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理，进行集资、串联、聚会等形式组织“抱团上访”，或利用国家重大政治活动、重大节日期间恶意到省进京进行非正常上访，甚至到驻外使馆区域“告洋状”，给当地党委、政府施压，信访活动的组织性和对抗性明显增强。

最近几年出现了很多令人难堪的尴尬的信访方式，主要表现为缠访、闹访、群体性信访、越级上访、携媒体上访等方式，其中，联名信、匿名信、越级上访、集体上访的现象明显增多，《信访条例》明确禁止的越级上访和集体上访两种非制度化上访较多。

2007年被称为重庆“最牛钉子户”户主杨武夫妇召集媒体开“新闻发布会”，北京东庄曾经形成的“上访村”等现象是例证，这些信访方式和手段给各级党委、政府处理信访提出了严峻的考验，带来了巨大压力。

（四）信访问题化解呈个案化，信访处置成本不断增大

面对严峻的信访形势，面对地方维稳压力和信访责任制考核，地方政府不得不竭尽全力进行处理和化解。

从化解信访的动机看，有的是为了实实在在解决民生问题，有的是为了维护地方形象和稳定，有的是为了政绩考核而突击完成信访指标等，其效果和影响千差万别。

不容否认，各