生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析.docx

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生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

——基于市场机制与利益主体的视角

　　　【作者】刘银喜/任梅

　　　　【关键词】主体功能区/生态补偿/市场机制/利益主体mainfunctionalareas/ecologicalcompensation/marketmechanism/stakeholders

　　优化开发区和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区，对优化和重点开发区在生态补偿中承担角色的深入认识，有助于我国建立在主体功能区规划基础上的相关利益主体责权相宜的生态补偿机制。

文章认为，在生态补偿机制中，优化开发区和重点开发区作为生态服务的“使用者”，应当承担“付费者”的责任；其作为生态服务的“受益者”，应当承担“补偿者”的责任。

进一步地，文章提出，由于其生态服务“保护者”的角色应当得到加强，其从中有所收益的权益应当得到保障。

　　生态资源

　　Optimizationdevelopmentzonesandkeydevelopmentareas,withhigherdevelopmentdensityandurbanizationaswellaslargereconomicdevelopmentpotentials,aremostlyexistedinEasternChina.Todeeplyunderstandtherolesofoptimizationzonesandkeydevelopmentareasineco-compensationmechanismwillbebeneficialtobuildinganaffordableeco-compensationmechanismwithappropriateresponsibilitiesandrightsbasedontheplanningofmainfunctionalareas.Thearticlesuggeststhatintheecologicalcompensationmechanism,the"user"ofecologicalservicesshouldbeartheresponsibilityofthe"payer",whilethe"beneficiary"shouldbeartheresponsibilityofthe"recipient".Basedonthat,wesuggeststrengtheningthe"protector"roleofecologicalservicessoastoprotecttherightsandinterestsofallthebeneficiarieswithinsuchmechanism.

　　自20世纪70年代末期以来，中国的国民经济实现了持续快速发展，但粗放的经济增长方式致使生态环境遭受日益严重的破坏，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。

尽管中国政府高度重视生态环境保护与建设工作，启动了防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕（牧）还林还草、天然林保护、“三江源”生态保护等一系列大规模的生态建设工程，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善，但生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。

资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足等问题，已经成为中国发展中的重大问题。

由此，引导各区域根据自身生态禀赋进行发展规划已经成为我国改变经济增长方式的必要条件。

　　我国根据资源环境承载能力和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

　　生态建设和环境保护是限制和禁止开发区的主体功能，而主体功能为产业集群发展和升级的优化和重点开发区需要在其中承担什么角色？

对这一问题形成统一认识，有利于建立基于主体功能区规划的生态补偿机制和基于生态环境改善的区域规划。

笔者认为：

首先，限制和禁止开发区多属自然资源丰富且经济欠发达的西部地区，而优化和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区（虽然目前国家主体功能区的具体规划尚未出台，但根据划分的主要依据可以推测出本结论）；其次，我国需要建立“破坏者恢复，使用者付费，受益者补偿，保护者收益”的生态补偿机制。

一、优化开发区和重点开发区是生态服务的使用者

　　我国的生态资源多聚集在西部地区，这里有多样的生物物种、丰富的自然资源，包括全国40%以上的森林，76.85%的水能资源可开发量，2/3的石油可开采量，83.9%的天然气储备，38.6%的煤炭储量和23.9%的铁矿石储量。

[1]这意味着我国的城镇化和工业化必须倚重的生态服务产品主要产自限制和禁止开发区。

优化和重点开发区的主体功能定位和发展需要以我国生态环境的改善作为依托，但是目前生态环境的变化趋势却与这种需求背道而驰。

　　首先，经济相对发达的优化和重点开发区的中心地带多为城市，而且处于各流域的中下游，具有大量的淡水需求，但目前我国的水资源状况严重制约经济社会发展。

相关数据显示，全国有25%的地下水体遭到污染，35%的地下水源不合格；平原地区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准，一半以上的城市市区地下水严重污染。

[2]

　　其次，优化和重点开发区是以产业结构升级和产业集群发展为主要功能的，能源的耗费总量很难有大幅下降，但我国的矿产资源目前面临严峻挑战。

我国重工业占工业增加值的比例逐年提高，2002年为60.9%，2006年提高到69.5%。

而2003年我国的城市化率是40.3%，城镇人口平均能耗是农村人口的3.5倍。

到2020年，45种重要矿产资源中，可以保证的有24种，基本保证的有2种，短缺的将有10种，严重短缺的将有9种；国民经济建设需要的大宗矿产，如石油、铁、铜、铝、钾等均不能满足需求。

[3]

　　再次，优化和重点开发区将是城镇化水平最高的地区，生活其中的人们随着经济的发展会对环境质量提出日益高质的要求。

但是目前我国的自然环境遭到破坏，土地荒漠化，天然植被破坏，大气污染严重，各类生态灾害增加，环境事故进入高发期。

　　由此可见，我国各种自然资源供不应求，且质量堪忧。

但与之不协调的是，目前我国自然资源的价格却偏低：

水价格是国外水价的1/3-1/10；燃油税率是美国的1/10；汽油价格不到欧洲一些国家的一半；焦炭价格也比国际市场便宜50%。

我国的资源长期处于“低价”甚至“无价”使用的状态，资源利用效率很低。

这样的资源价格体系，曾一度在一定程度上为经济发达地区的发展提供了低价能源的保障，从而推动了其经济总量和对外出口的增长，但同时也体现了资源补偿机制的滞后。

目前我国生态环境对传统经济增长模式的承受力几近极限，迫切需要建立生态补偿机制，使生态环境服务这种特殊的公共产品的产销成本得以体现和补偿，从而达到恢复和改善生态环境的目的。

这是我国得以可持续发展的必要条件。

　　因此，一些生态脆弱且经济欠发达的地区——限制和禁止开发区需要暂时将经济发展目标置后于生态保护和建设目标，为以经济结构优化和产业集群发展为首要目标的经济发达地区——优化和重点开发区提供优质的水土、广阔的生态屏障和稳定的矿产供应能力。

换言之，优化和重点开发区是首要的生态环境服务的使用者和受益者。

二、优化开发区和重点开发区应是生态服务的付费者和补偿者

　　生态服务的使用者和受益者需要为生态服务“付费”或“补偿”。

生态环境是一种有价的公共资源，减少对环境的污染，并对被过度使用的生态环境进行补偿，在地区协调发展中实现环境外部成本的内部化，达到资源配置的最优，才能实现可持续发展。

不能片面地将生态补偿理解为发达地区对欠发达地区的经济补偿。

各主体功能区是国家经济发展共同体的组成部分，生态补偿机制的建立有助于不同区域发挥自身优势，实现区域间的协调发展，对促进和谐社会的构建有重要意义。

因此，经济发达地区对相对贫困地区的补偿，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益的回归。

国家为了保护生态环境，限制许多地方的开发利用，导致其生态资源生产要素不能遵循价值规律在市场上自由流转。

生态补偿是责任和义务，是社会分工和利益互补。

因此，要将“生态补偿机制”的建立置于国家战略的地位来考虑。

　　目前的生态服务的使用者和受益者事实上是在“付费”和“补偿”。

生态环境服务的使用者和受益者的付费和补偿责任直接体现在购买服务所支付的价格中；服务出售方的成本除包括直接生产成本外，还应包括生态服务得以维系所需的社会和生态成本、用于恢复或改善生态环境、提供当地必要的公共服务等，而这部分成本需要政府以税费的形式收缴，并通过转移支付的形式支出。

现行税制中目前有一些税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中；各种资源地收取的一些“费”，也是以生态补偿名义收取的，都计入资源销售成本中。

另外，从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。

这就意味着经济发达地区在资源购买成本和上缴中央财政的资金中已分担了部分生态补偿责任。

　　但是，目前的生态“付费”和“补偿”的低效吞噬了一定的改善生态环境的潜在空间：

（1）针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施少且规定过粗，生态保护收费缺少科学依据且管理不规范；

（2）以“项目工程”的补偿方式，使相关政策缺乏长期性和稳定性，生态保护缺乏可持续性；（3）以“部门主导”的生态保护体制，职责主体不明确，生态保护效率低下，生态保护区居民受益少，贫困人口多；（4）生态补偿融资渠道过于单一，主要依赖中央财政转移支付，导致中央政府压力过大；[4]（5）生态服务提供者通过收取税费直接得到的生态补偿资金太少，中央财政转移支付对生态补偿需求的反应在若干行政管理环节的传导后，灵敏度和效果必然会降低。

以上生态补偿税收政策、财政支出政策、部门职责分工设计、效果控制机制等各个环节存在较大的可供提高管理和资金使用效率的空间，这意味着在探讨目前资源“低价”之前，“现价”水平本身存在一定改善生态服务效果的空间。

　　优化和重点开发区“付费”和“补偿”的应然水平，应以不影响其主体功能发展为宜。

对生态环境服务受益者或使用者而言，目前最关心的问题是：

生态补偿机制的建立是否会使各种资源的价格上涨？

上涨怎样的幅度是各区域经济可以承受的？

应怎样避免优化和重点开发区遭受竭泽而渔？

我国各种自然资源的使用价格普遍比国际价格低不少，并不必然意味着我国在生态补偿机制建立后，资源价格将在短期内提升到国际水平，因为这样势必对国家经济及社会发展造成全面而深远的影响。

为了优化和重点开发区不会因履行对生态服务的“付费”和“补偿”责任而影响到其主体功能的发展，国家应当在完善生态建设管理体制、调整生态税收结构和提高补偿效率上多下功夫，应当避免简单增加税负。

三、优化开发区和重点开发区应成为生态环境的保护者

　　主体功能区规划是中国产业结构和产业布局的一次重大调整，生态效益在经济发展中被置于空前重要的地位。

传统工业社会的产业结构鼓励和支持企业通过技术进步提高经济效益，以促进产业结构优化，实现经济增长。

但因过分强调经济效益，容易忽视生态和社会效益，影响经济和社会的可持续发展。

主体功能区规划强调坚持尊重自然、开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须