关于进一步做好做实全市医疗联合体.docx

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关于进一步做好做实全市医疗联合体

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建设工作的实施意见

（征求意见稿）

为进一步深化医药卫生体制改革，优化医疗资源配置，根据《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（浙政办发〔2016〕63号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进高水平医疗联合体建设的实施意见》（浙政办发〔2017〕116号）、《浙江省医改办关于开展县域医疗服务共同体建设试点工作的指导意见》（浙医改办〔2017〕7号）以及《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市推进分级诊疗工作实施方案的通知》（杭政办函〔2017〕20号）等文件精神，进一步强化优质医疗资源“双下沉、两提升”，不断调整优化医疗资源结构布局，提升基层医疗服务能力，更好的推进分级诊疗制度建设和满足人民医疗健康需求。

现就进一步做好做实我市医疗联合体（以下简称医联体）建设工作提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）目标任务

到2017年，建立完善有效运行的高水平医联体模式，优质医疗资源实现有序有效、依次梯度下沉。

全市所有三级公立医院全部参与医联体建设，积极发挥引领作用，并建成若干个有明显成效的高水平医联体。

开展“双下沉、两提升”工作的市级医院至少与县级医院建立1个以上紧密型合作办医的高水平医联体；在主城区，深化市级三级公立综合医院为核心、联合区域社区卫生服务中心和其他医疗卫生机构的“1+X”模式医联体。

县（市、区）级医疗资源规范化下沉乡镇覆盖率达到80%以上。

探索建立集团化发展的医联体或医疗集团，提高服务体系整体绩效。

探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，进一步完善目标明确、权责清晰的分工协作机制，提升医疗资源整体效益，提高基层医疗卫生机构诊疗人次占比和县域内就诊率。

到2020年，医联体政策体系更加完善，保障机制更加健全。

全市所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，社会办医疗机构广泛参与，萧山区、余杭区、富阳区、临安区、建德市、淳安县及桐庐县都建成高水平的县域医共体，使基层医疗服务能力有效提升。

重点培育具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医联体，使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展共同体，为患者提供连续服务，推动形成功能明确、富有效率的医疗服务体系和基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，县域内就诊率达到90%以上。

（二）基本原则

坚持政府主导，加强统筹规划。

坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，充分发挥政府主导作用，根据区域医疗资源结构布局，以问题、需求和效果为导向，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，在现有“双下沉、两提升”紧密合作办医、医养护一体化签约服务和县乡村卫生一体化综合管理基础上，统筹规划，政策引导，统筹推动组建医疗联合体。

坚持公益导向，强化机制创新。

强化政府办医主体责任，坚持公立医院的公益性，不以分割医疗市场为目的，切实维护和保障基本医疗卫生服务公平可及，努力减轻人民群众看病就医负担。

坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除在行政区划、财政投入、人事管理、薪酬制度、医保支付等方面的壁垒，不断完善运行机制和激励机制，建立完善医联体内不同层级、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制。

坚持资源下沉，推动整合共享。

坚持医疗卫生工作重心下移和资源下沉，充分发挥医联体牵头单位的优势，利用专家下沉、技术帮扶、人才培养等有效手段，引导医疗资源依次梯度下沉，发挥对基层的技术辐射和带动作用。

促进区域医疗资源共享，推动医疗资源有机整合，在医联体内部建立起“资源整合、利益共享、责任共担、分工协作”的发展长效机制。

充分发挥政府、社会力量和市场机制作用，促进医联体建设与预防、保健、儿童医疗、康复、养老相衔接。

坚持信息引领，体现杭州特色。

坚持以人民健康为中心，从高水平全面建成小康社会的目标出发，不断深化杭州“智慧医疗”建设，充分发挥信息化的引领支撑作用，建立完善以信息化等为纽带的多种医联体组织模式，推动医联体内部诊疗信息互联互通，推动优质资源利用效率和辐射范围的全面提升，推动“互联网+医疗”更大范围应用，切实增强人民群众的获得感。

二、医联体建设的组织模式

根据我市区域卫生规划以及分级诊疗制度建设实际情况，按照政府主导、自愿组合、区域协同、方便群众的原则，结合辖区医疗服务需求，推进分区域、分层次的多种形式的医联体建设。

（一）紧密型医联体。

以城市三级公立医院为牵头单位，在“双下沉、两提升”紧密合作办医（全面托管、重点托管、专科托管）关系基础上，建立管理、技术、人才、信息、资产和文化等更为紧密的纽带关系，构建具有一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的紧密型医联体。

鼓励探索突破行政区划、财政投入、人事管理等方面存在的壁垒，逐步实现医联体内统一资源调配、统一业务管理、统一医保支付和统一信息平台，形成资源共享、分工协作的纵向型集团化管理模式，推进更高层次的医疗集团建设，实现组团发展。

（二）县域医共体。

以县级医院为牵头单位，在县乡村一体化综合管理和县级医疗资源规范化下沉乡镇的基础上，充分整合县域医疗卫生资源，组建县域医共体。

着力改革完善县级医院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的管理体制和运行机制，形成服务共同体、责任共同体、利益共同体、管理共同体，促进县域内医疗卫生资源合理配置、医共体内人员正常流动、基层医疗服务能力明显提升、就医秩序合理规范。

支持和鼓励以统一机构设置、统一人员招聘使用、统一医疗卫生资源调配，统筹财政财务管理、统筹医保支付、统筹信息共享，强化分级诊疗、强化签约服务、强化公共卫生的“三统一、三统筹、三强化”为主要内容的县域医共体建设试点。

（三）城市“1+X”医联体。

在主城区，以现有市级三级公立医院与社区卫生服务中心紧密型医联体为基础，拓展联合若干专科医院、康复医院、护理院，共同构建城市“1+X”医联体。

在医联体内以人才共享、技术扶持、资源共享、信息互通、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。

具备条件的可探索建立医联体医保打包支付政策等。

（四）专科联盟。

根据我市医疗机构专科优势和特色，以1所或多所协同的医疗机构特色专科为牵头单位，充分发挥国家、省临床重点专科和区域专病中心以及优势专科的辐射引领作用，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域内若干特色专科联盟，通过专科重大疾病救治能力的提升，带动医疗机构整体发展，形成补位发展模式。

积极推进中医、儿科、传染病、精神病等专科联盟建设，全面提升全市整体医疗服务能力。

（五）远程医疗协作网。

持续深化市域医学影像、病理、产前筛查诊断和危重孕产妇抢救等四大疑难会诊中心建设，以及主城区心电、放射、消毒供应、慢性病联合管理等四大中心建设。

推进在“双下沉、两提升”紧密合作办医关系中，由三级医院为牵头单位，与各协作医疗机构建立的远程医疗服务网络建设，基于智慧医疗、移动医疗向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训、远程协作等服务，充分利用信息化手段促进资源流动，提升基层医疗服务能力。

积极推进面向对口支援地区的远程医疗服务体系建设。

市级公立医院除参加“双下沉、两提升”紧密合作办医及属地医联体外，可在市域或跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，实现预防、治疗、康复、健康管理和健康促进等五大功能。

鼓励社会力量举办医疗机构参与医联体建设。

鼓励地方政府实行委托管理或授权代管的方式，使所属医院在经营管理上全部由医联体牵头单位负责，形成集团化管理模式。

三、进一步完善医联体内部分工协作机制

（一）完善内部组织管理。

制定完善医联体章程和工作方案，明确医联体内牵头单位与各成员单位的责任、权利和义务，建立健全医联体组织运行机制，提高运行效率。

完善公立医院法人治理结构，探索建立基于医联体的现代医院管理制度。

（二）落实医疗机构功能定位。

医联体内建立利益共享和责任分担机制，充分调动医联体内部各成员单位的积极性，明确落实功能定位。

城市三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。

基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病、康复期、老年病、晚期肿瘤等患者提供治疗、康复、护理服务。

积极发挥不同举办主体医疗机构在内部分工协作中的作用。

（三）推进家庭医生签约服务。

充分发挥家庭医生的作用，进一步加强全科医生队伍建设和人才培养。

以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以需求为导向做实家庭医生签约服务。

通过签约服务，鼓励和引导居民在医联体内到基层首诊，上级医院对签约患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。

（四）明确双向转诊机制。

医联体牵头及各成员单位要落实专门机构和人员负责双向转诊管理工作，制定和落实入、出院标准和双向转诊制度。

确需转诊的患者，建议优先转至医联体内上级医院，并为转诊患者提供优先接诊、检查、住院等服务。

急性病恢复期、术后恢复期及危重症稳定期患者可转往医联体内下级医疗机构继续治疗与康复，上级医院应提供患者住院期间的诊治信息和后续治疗方案。

鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体，加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。

四、进一步推进医联体内部资源流动

（一）推动人力资源有序流动。

医联体内统一调配人员等医疗资源，发挥现有资源的最大使用效率。

医联体内牵头单位应向下级医疗机构派出专业技术和管理人才，并接受下级医疗机构骨干管理人员和医务人员进行学习、进修、交流等。

医务人员在医联体内医疗机构执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。

（二）提升基层医疗卫生服务能力。

充分发挥医联体牵头单位技术辐射作用，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，加强基层医疗卫生机构能力建设，完善医务人员的激励机制和全科医生培养制度，提升综合服务能力和水平，努力提高县域内就诊率。

加强县域医学人才的招聘、培养和使用，以职业发展调动医务人员积极性。

建立重点帮扶专科的骨干医师“导师制”培养制度，实现高级卫生人才与基层骨干医务人员结对帮扶。

专科联盟可探索建立重点学科、科研项目、科技成果的推荐机制，专业技术人员能力水平评价机制以及各类人才项目计划的选拔机制。

支持专科联盟与相关专业质控中心开展临床质控管理工作，鼓励专科联盟与专业相关的学会开展学术交流、人才培训和科普活动。

（三）加快医疗卫生信息化建设。

加强规划设计，充分发挥信息系统对医联体的支撑作用，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，实现医联体内诊疗信息互联互通。

完善市、县两级卫生信息平台，加快医养护信息交换平台建设，探索建立远程慢性病联合门诊和慢性病连续处方系统，实现医联体内医院和基层医疗卫生机构、专科医生与全科医生、疾病治疗和健康管理的紧密结合。

完善全市双向转诊平台，充分整合现有医疗和医保信息化资源，加快推进县域分级诊疗信息系统建设，并接入全市双向转诊平台，为医联体内双向转诊制度建设提供信息化技术支撑。

深化市域影像、病理、危重孕产妇抢救、产前筛查诊断等远程会诊系统的临床应用，实现县域临床检验、影像诊断、心电诊断、消毒供应等信息系统全覆盖并有效使用。

（四）实现优质资源整合共享。

积极推进医联体内专家资源、培训资源、科研资源、信息资源、管理资源和文化资源共享，开展业务流程整合、跨系统信息共享、检查检验结果互认、临床路径管理等工作，逐步实现质量改进、联合采购、诊疗方案、健康数据、信息系统、评价体系的统一。

切实加强医联体内医疗信息资源的上下联动和高效协同，构建互联、互通、互享、互认的医疗信息一体化平台，打通医疗机构的逐级转诊通道，充分发挥信息资源整合共享对群众看病就医的有力支撑，提高医疗服务整体效率。

五、进一步健全医联体保障机制

（一）强化政府投入保障政策。

落实政府办医主体责任，现阶段，医联体内各医疗机构的产权归属可保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。

建立财政补助资金与医联体绩效评价结果挂钩机制。

积极推进补偿机制改革，促进服务机制转变，提高资金使用绩效。

加大各级财政支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好地在基层发挥作用。

（二）发挥医保杠杆调节作用。

发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。

合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力。

发挥责任医生在医保付费控制中的作用，引导参保患者有序就医。

探索推进对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等政策，实行医联体内医保总额付费“结余归己，超支自补”的付费模式，并制定相应的考核办法。

积极探索医联体内实行住院“一免一减”。

“一免”即医联体内上级医院下转的住院患者免除起付线；“一减”即上转住院患者实际起付标准等于上转医院起付标准减去转诊医院起付标准，连续转诊住院患者起付金额最高不超过医联体内三级医院起付线标准。

（三）完善人事保障和激励机制。

按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。

落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。

创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。

（四）完善绩效考核机制。

强化考核和制度约束，将医联体建设工作推进情况纳入“健康浙江”、全市深化医改年度工作目标考核、院长年度工作目标责任制考核和医院等级评审内容等。

建立健全医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将医疗资源下沉情况、医联体内医疗机构协作情况、基层诊疗量占比、双向转诊比例以及居民健康改善等指标纳入考核体系。

考核评价结果作为财政投入、医保支付、人员使用、评优评先的重要依据。

在医联体内部建立明确的考核责任机制，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

六、组织实施

（一）加强组织领导。

各地各有关部门要进一步提高思想认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容，作为增进人民健康福祉的有力举措，作为推进分级诊疗制度建设的重要实现手段，切实加强组织领导，有效建立部门协调推进机制。

要强化政策引导，促进医联体工作机制紧密化、工作要求明确化、工作措施制度化、工作运行标准化。

（二）加强部门联动。

各有关部门要加强统筹协调和联动互动，及时出台配套文件，发挥政策的叠加效应，保证改革措施有效落实，以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。

要明确部门分工，落实责任，形成各司其职、各负其责的工作机制，确保工作顺利开展。

卫生计生行政部门要加强对医联体建设的指导和监管，加强医联体组织管理和分工协作制度建设。

发展改革部门要配合卫生计生行政部门推进医疗服务体系建设。

物价部门要推动完善医疗服务和医药价格政策。

财政部门要按规定落实财政补助政策。

人力社保部门要加强医保监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资政策。

（三）加强督导考核。

各地各有关部门要建立医联体建设评估机制，完善绩效考核办法，强化多种层次、多方参与的绩效考核机制。

要开展经常性督导，及时总结不同模式医联体建设经验，及时掌握工作中出现的新情况、新问题、新动向，有针对性地提出改进建议，增强工作的主动性。

要善于借鉴其他地区的有益做法，加强研究，不断创新，并及时调整和完善医联体建设和运行模式。

（四）加强宣传引导。

开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、凝聚共识，引导医疗机构管理人员、医务人员正确认识进一步做好做实医联体建设的重要意义。

要通过电视、广播、报纸、网络、微信等公共媒体，不断加强对医联体和分级诊疗制度建设的宣传，形成推动改革的社会氛围，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，加快形成合理有序的就医格局。