0905财政支持新型城镇化建设研究.docx

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0905财政支持新型城镇化建设研究

财政支持新型城镇化建设研究

推进新型城镇化，是贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹发展的重大战略举措。

我市当前正处在工业化和城镇化全面提速、城镇化和城乡统筹互动共进的关键时期。

能否抓住机遇，走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，以新型城镇化为引领，“三化”协调科学发展之路，任务十分艰巨。

一、推进新型城镇化建设的意义

改革开放30多年来，我国走出了一条以农民工大量进城、城市规模快速扩张为主要特征的传统城镇化道路。

传统城镇化的实质是人口的城镇化，农民的市民化，社会文明形态城镇化，城镇规模和数量扩大化。

而新型城镇化是指资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化。

新型城镇化之所谓“新”，主要指的是相比传统城镇化而言，新型城镇化更加注重内涵提升，更加注重经济社会协调发展，更加注重城乡统筹发展。

相对传统城镇化而言，新型城镇化着眼解决“三农”问题，以城乡统筹为结合点，以城乡一体化为切入点，坚持以工促农、以城带乡、城乡统筹发展，推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸、基础设施和公共服务向农村覆盖，逐步实现农民就业城镇化、农村基础设施城市化、生活服务社区化、城乡经济社会融合发展的城镇化道路。

当前，传统城镇化的弊端日益显现，而经济社会进一步发展的资源制约也愈来愈显著，全面推进新型城镇化势在必行。

就我市而言，应该尽快启动以提高农村基础设施和公共服务水平为目标的新农村社区建设，从而推动我市新型城镇化进程。

（一）推进新型城镇化建设是解决“土地哪里来”等难题的重要途径。

“土地哪里来，减排哪里去，要素怎么保，物价怎么办”是全省上下当前面临的“新四难”问题。

面对耕地18亿亩红线，如何破解经济社会发展中重要瓶颈“土地哪里来”的难题？

新型城镇化是一条重要途径。

新型城镇化可通过合村并点、拆旧建新，节约、置换出大量土地，能够确保建设用地占补平衡、耕地面积稳中有增。

同时，加快新型城镇化，有利于推进农业发展方式由家庭分散经营向规模化、现代化、集约化经营转变，有利于先进农业技术的推广应用和农业机械化水平的提高，从而提高单位土地面积产出水平，提升粮食综合生产能力，在构建国家粮食安全保障体系中发挥更大作用。

（二）推进新型城镇化建设是促进经济可持继发展的重要支撑。

据统测算，城镇化率每提高一个百分点，可带动GDP增长1.3%、居民消费增长1.2%、投资增长1.37%。

通过加快新型城镇建设，把节余的建设用地指标置换到产业集聚区集中使用，将有效推动二三产业发展。

人口向新型城镇集中，能有效解决企业用工问题，有利于吸引城市资本向农村流动、城市产业向农村转移，实现县域经济快速发展。

人口向新型城镇聚集，将带动基础设施、公共服务设施建设及农民建房等多方面投资需求，能够有效克服我市农村市场发育滞后这一短板。

（三）推进新型城镇化建设是统筹城乡发展促进社会和谐的重要抓手。

城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来严重制约了农村的经济社会发展，成为影响社会公正与和谐稳定的突出问题。

新型城镇化建设过程中，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，以及城乡保障体系的有效对接，消除了以往涉农资金“撒胡椒面”、使用效益偏低的弊病，能够从根本上改善农村环境面貌，构筑城乡一体的社会保障体系，让越来越多的农民共享改革发展的成果。

同时，新型城镇化不以耕地大量减少、资源大量消耗、牺牲农业、破坏生态环境为代价，在发展二三产业的同时注重粮食生产，在加强基础设施建设的同时注重生态环境保护，在建设新型城镇的同时注重耕地保护和文化传承，在坚持农业基本经营制度的前提下注重耕地的集约使用和规模经营，是一条资源节约、环境友好、以人为本、内涵提升的协调科学发展新路子。

二、新乡市推进新型城镇化建设的探索

近年来，新乡市以新农村社区建设为切入点积极探索新型城镇化建设路子，取得了明显成效。

8月30日至31日，我们利用两天时间，通过听情况、查资料、看实地等方式，调查了解了新乡市统筹城乡发展推进新农村社区建设工作。

（一）基本思路

新乡市统筹城乡发展推进新农村社区建设始于2006年。

他们按照“做强主城、膨胀县城、发展集（聚区）镇、建设社区（新村）”的思路，把新型农村社区建设作为推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、促进农村发展的增长点，探索不以牺牲农业和环境为代价的、以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子，着力构建合理的城镇体系、合理的人口分布、合理的产业布局、合理的就业结构，逐步实现居住环境、公共服务、就业结构、消费方式四个城市化。

2010年1月，新乡市被省委、省政府确立为河南省统筹城乡发展试验区，今年有望列为全国农村改革试验区。

（二）主要做法

一是坚持规划先行，优化“三化”协调发展布局。

按照产城一体、产城融合的原则，本着新型农村社区建设规划与城镇总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区规划“四规合一”的要求，编制完成了所辖8个县（市）域的村镇体系规划、所辖122个乡（镇）的总体规划，将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区。

首批启动了市区、县城规划区、重点乡（镇）、产业集聚区周边以及干线公路两侧等重点区域内的369个社区，计划用8年左右时间，分三步实现基本建成。

到2013年，市、县集中力量建成52个示范社区；到2015年，建成200个重点社区；到2018年，重点区域内新型农村社区全部建成。

二是坚持以城带乡，构建中心城市现代化、县域镇村一体化发展新格局。

突出中心城市带动，逐步调整周边城镇的规模结构和空间布局结构，形成组团有序、优势互补、整体协调的都市区发展格局。

投资148亿元，初步构筑了主城区至县城、重点镇（产业集聚区）、新型农村社区三个层次共1200公里的现代城镇体系路网框架。

制定《关于完善城镇功能加快中小城镇建设的意见》和《关于加快推进重点乡（镇）以新型城镇化引领“三化”协调科学发展的指导意见》，以40个重点乡（镇）为抓手，开展整乡推进“三化”协调发展试点。

同时，将重点区域内一半以上的新型农村社区规划在县城、镇区和产业集聚区范围内，统一规划、管理、建设和服务，增强承载能力。

三是坚持政府引导与群众自愿相结合，推进新型农村社区建设。

坚持“四议两公开”工作法，充分尊重群众意愿，建不建房，什么时间建，如何建，把决定权交给群众。

坚持因地制宜、分类指导，宜改则改、宜搬则搬，初步形成了“农民自建、集体代建、招商建设、社会援建”四种建设途径和“城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、服务共享型、整体搬迁型”五种建设模式。

四是坚持产业为基，促进农村劳动力就地就近转移就业。

坚持以产业促就业，通过建设产业集聚区、规划农民创业园、促进农民创业就业、发展现代农业四大途径，逐步实现就近转移农民、就近城镇化。

加快发展产业集聚区。

从2005年开始，依托县城、集镇和原有产业基础，规划建设28个产业集聚区（专业园区），辐射了全市半数以上的乡镇、1/3的行政村。

规划建设农民创业园。

在远离产业集聚区、具有一定产业基础的部分乡镇）利用原有建设用地和旧宅拆迁复垦后节约置换用地，规划建设农民创业园，作为产业集聚区的补充，初步规划30个。

大力发展现代农业。

创新农业经营方式，促进土地流转，引导向种粮大户和合作社集中，累计土地流转面积50多万亩。

同时，在坚持家庭承包经营基本制度不变的前提下，不断健全和完善以农民合作社为主体的农业农村社会化服务体系。

（三）财政筹资措施

新型农村社区建设投入是关键。

新乡市财政部门围绕决策，积极想办法、找出路，多渠道筹措资金，为新农村社区建设提供财政支撑。

一是财政资金引导，带动社会投资。

制定了《新乡市新型农村社区建设资金筹措使用管理办法》，从2010年开始，市、县两级财政每年安排专项资金不少于4.9亿元，其中市本级财政安排1亿元，财力好的县5000万元，财力差的县3000万元，城区县1500万元等，并且每年全市整合上级涉农资金1亿元用于新型农村社区建设。

为新型农村社区建设提供了稳定的资金来源。

同时，充分发挥财政资金杠杆作用，采取财政补贴、以奖代补等形式，撬动金融和社会力量支持社区建设。

截至目前，市县财政的投入带动全市完成社区建设投资58亿元。

二是搭建融资平台，吸纳信贷资金。

成立了“新乡市强农投资有限公司”，作为新乡市政府注资成立的全资有限责任公司，注册资金6.85亿元。

主要开展新型农村社区基础设施和产业集聚区建设融资运作和管理等业务，有效缓解资金投入不足问题。

目前，已运作成功农发行贷款19.74亿元用于新型农村社区公共设施和基础设施建设。

三是筹办农村公益基金管理中心，鼓励社会捐赠。

成立了农村公益基金管理中心，负责社会各界对全市新型农村社区建设公益性捐赠资金的运作和管理，动员全社会特别是企业界积极回馈社会，以实际行动支持新型农村社区建设，已接受社会捐赠1.8亿元。

四是加大资金整合力度，提高涉农资金使用效益。

出台了《新型农村社区建设财政资金整合工作的意见》，按照“渠道不乱、用途不变；各负其责，各记其功”的基本要求整合使用上级涉农资金，进一步提高支农资金使用效益，促进部门转变职能，集中财力办大事，提高支农资金的整体合力，年整合资金超亿元，更好地推进了新型农村社区建设。

（四）取得的成效

一是集约节约了土地。

新乡市首批重点369个新社区全部建成后，预计可节约土地约26万亩，约占原村庄土地面积的47.9%。

节约出的土地，首先用于土地复耕，实现占补平衡。

目前已腾出土地1.9万亩，大大增加了建设用地供给，为新型产业发展扩展了空间。

二是拉动了经济发展。

据测算，首批新型农村社区建设基础设施和公共服务配套设施政府共需投入31亿元，而按照新型农村社区建房标准，可拉动消费740亿元。

如果考虑到新社区建成后农民的文化消费、服务消费、旅游消费等内容，拉动的效应会更大。

三是增加了居民收入。

2010年农民人均纯收入6241元，高出全省717元，同比增长14.9%，入住社区群众收入增长高于平均水平的20%。

四是改善了居住环境。

规划重点区域的新型农村社区已全部启动建设，完成建房面积1700万平方米，入住农户7.5万户，一批基础设施和公共服务设施齐全、社区服务和管理体系完善、居住方式和产业发展协调的新型社区初见雏形。

五是推动了“三化”协调发展。

该市“十一五”期间城镇化率年均提高1.8个百分点，达到42.76%，高于全省3个百分点。

粮食总产实现“七连增”，畜牧业规模化养殖率高于全省15个百分点。

全市二、三产业比重达到86.7%，工业化率达到51%。

农村劳动力从事二、三产业比重由2009年49%提高到2010年的57.1%，入住社区的农户，从事二、三产业比重由入住前的49.8%提高到入住后的79.1%。

“就业不出镇，务工不进城”成为农村劳动力转移就业的新趋势。

（五）存在的问题

当然，新乡市在统筹城乡发展推进新农村社区建设过程中，也暴露出一些问题。

一是土地方面存在节约集约用地与目标差距较大，存在没有用地审批手续非法用地问题；“占补平衡”规定期限短，期限内很难完成土地周转；拆旧还耕难度大，节地目标难以实现。

二是资金方面存在资金引导性作用不强，县乡匹配资金较少，社会资金参与不多；上级涉农资金整合难度大，得不到相关部门的理解和支持；政策性资金没有利用好，资金效用有待进一步发掘；缺少地方产业经济发展的后续支撑。

三是发展方面存在着不平衡的问题，各县区进度有快有慢；规划质量和规划标准差距较大，房屋质量良莠不齐；社区管理水平也有高有低。

四是宣传方面存在不到位的情况，政策宣传和征求民意不够彻底，不分群众对改革不能完全接受；工作机制有待进一步完善，干部的认识和思路需要进一步统一。

（六）对我们的启示

一是配套改革要跟上。

新型农村社区建设是一项庞大的系统工程，牵扯土地、规划、户籍、低保、医疗卫生、保险等方方面面，配套改革措施一定要跟上，特别是密切相关的部门配合上要实现无缝对接。

新乡先后出台配套政策文件67个，并分别在发改、财政、土地、规划等4个部门分别成立了“城乡统筹科”，专门负责协调相关事宜。

二是推进试点要先行。

新型农村社区建设不是一项毕其功于一役的工作，需要很长一个周期，而且情况比较复杂，必须在借鉴外地经验的基础上结合本地试点先行，探索路子，不能一哄而上。

试点不宜过多，可一县选一乡、一乡选一社区。

三是财政投入要量力。

据测算，政府完成一个标准社区建设，小社区（3500人以下）要投入1000万元，中型社区（3500－6000人）要投入2000万元，大型社区（6000人以上）要投入3000万元，新乡市先行启动的369个社区需要投入资金75.4亿元。

8年完成，平均每年投入9.4亿元。

我市很难承受。

四是群众意愿要尊重。

新乡市坚持因地制宜、分类指导，宜改则改、宜搬则搬，充分尊重那份意愿，做到“三不两结合”，即不搞强迫命令、不增加群众负担、不从农村挖土地、社区建设与拆旧复耕相结合、与产业发展相结合，实现了和谐发展。

三、我市财政支持新型城镇化建设的建议

以新型农村社区建设为切入点推进新型城镇化建设是我市下一步统筹城乡发展的必然选择。

由于新型农村社区建设需要的财力支撑十分巨大，未雨绸缪谋划好财政支持新型城镇化建设的思路，十分迫切和必要。

（一）财政资金的投向

财政资金的投向一是基础设施和公共服务设施；二是规划设计；三是发挥启动和引导作用，撬动社会和个人投入；四是对农户建房适当补贴、贷款贴息等。

（二）资金的筹集

一是财政安排。

调整财政支出结构，安排专项资金，支持新型城镇化项目建设。

市、县财政每年安排一定数量的专项资金。

二是政府整合。

强化政府整合作用，对于上级安排的各项涉农资金，在不改变资金用途，不违反各项资金管理规定的前提下，优先用于新型城镇化建设项目。

积极争取“一事一议”财政奖补资金，用于新型城镇化建设项目中的公益项目。

三是机构融资。

建议组建专门的投融资机构，以每年市县财政安排的专项资金为资本金，向金融机构贷款融资，用于新型城镇化项目建设。

日后从市县两级每年的财政收入中安排资金归还贷款本息。

同时，按照集约、节约利用土地的原则，在确保耕地不减少的情况下，盘活土地资源，筹集建设资金，制定出台新型城镇化项目节约土地的用途及使用方法。

所筹集的资金专户储存，全部用于农村基础设施建设或公益事业发展。

四是社会投入。

落实2010年中央一号文件关于企业税前利润12%捐赠政策，积极鼓励社会资金投资建设新型城镇化项目。

找准企业利益和群众利益的结合点，通过土地、税费等方面的优惠政策，实现开发企业和农民的共建共嬴。

对民营企业或个人积极投入资金用于新型城镇化项目建设的，予以鼓励表彰。

注重激发企业家回报社会、回报家乡的无私奉献精神，通过荣誉表彰等方式，鼓励更多的企业和企业家投资建设新型城镇化项目。

（三）资金的管理

一是硬性配。

各县区财政每年安排的专项资金汇入市投融资机构的专户，充实资本金。

投融资机构完成融资运作后，分别向市政府批准实施的新型城镇化建设项目拨付资金。

为调动县区积极性，各县区得到的项目资金总量与其上划的财政专项资金额度挂钩。

二是整合广。

资金整合使用的难度很大。

必须下大力气、大功夫，广泛整合各项涉农资金，按照原有的用途和管理方式进行运作与使用，注重资金的落实与效果。

三是专项用。

对于社会力量捐赠的资金，可交由专门的机构进行管理使用，也可由捐赠人直接管理，投入到新型城镇化建设项目。

（四）资金使用与政策扶持

一是支持规划招标。

为保证新型城镇化项目规划设计的质量和水平，由市财政统一组织招标，确定一定数量的规划设计单位。

各新型城镇化项目自行选择中标单位开展规划设计，规划设计方案经有关部门审查批准后，财政部门直接向规划设计单位支付费用。

二是支持区内建房。

对于符合条件，在新型城镇化项目区内建房或购房的农户，给予贷款支持，财政对贷款全额贴息；对建房农户给予一定的资金补贴或补助建筑材料，免费提供宅基地，减免建房各类收费；为极少数困难户提供经济适用房、廉租房。

三是支持社会保障。

入住新型城镇化项目区的农民可享受养老保险和城市低保，继续享受农村计划生育政策、惠农补贴政策等各类涉农优惠政策；财政拿出一定比例的教育经费用于支持项目区学校建设；每个项目区至少配备一名财政全额供给达到一定任职条件的全科医生；对项目区内居民社区的管理费用给予一定补助。

四是支持拆迁复耕。

按照“早复耕多补贴，晚复耕少补贴，超期不补贴”的原则，由对复耕农户给予一定的补贴。

在依法、自愿、有偿的原则下，鼓励农户采取转让、转包、互换、入股、出租等方式推进土地流转，引导龙头企业、种植能手、农民专业经济合作组织、农村集体经济组织进行规模经营。

五是支持就近创业就业。

鼓励农村富余劳动力就地就近创业就业。

农村人口从事个体经营的，可享受与城镇就业失业人员同等税收优惠；对商贸企业、部分类型服务型企业和部分类型的加工企业，在新增加的岗位中吸纳农业人口就业的，可享受与吸纳城镇就业失业人员就业同样的税收优惠。

鼓励符合条件的乡镇（集体）企业迁入产业集聚区，享受产业集聚区内相关优惠政策。