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的信息,通过对审计情况的汇总、归纳和提升,形成有较高价值的绩效审计报告。

篇一：

绩效审计程序与方法研究

绩效审计程序与方法研究

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发布日期：

201X-06-05字号：

[大中小]

【摘要】绩效审计在政府审计领域中的应用已成为不可逆转的大趋势，但我国的绩效审计的实施缺乏管理管理基础。

因此，本课题在总结国内外关于绩效审计程序与方法研究的基础上，结合我国的实际情况，提出借鉴企业绩效管理的平衡计分卡思想，将我国的绩效审计与绩效管理相结合。

这为今后在我国开展缺乏绩效管理的绩效审计探索了一个新的途径，特别是对我国的绩效审计程序的设计将产生较大的影响。

【关键字】绩效审计程序绩效审计方法平衡计分卡绩效管理

一、概述

20世纪80年代初开始，绩效型审计在政府审计领域的应用，形成了绩效审计，在我国也被称为效益审计。

绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中；随着政治经济的发展和社会民主的进步，受托经济责任的发展以及新公共管理运动对绩效审计的推动；绩效审计目前正成为一股风靡全球的浪潮，成为现代国家审计发展的不可逆转的大趋势。

世界各国对绩效审计的定义几乎都围绕“3E”展开，包括经济性、效率性和效果性三方面。

其中，经济性是指资源的节省程度；效率性是指投入产出的关系；效果性是指达成目标的程度或预期影响与实际影响的关系。

在我国，绩效审计被定义为国家审计机关对政府部门及相关组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求，以及实现的手段和方式方法是否经济、有效所进行的检查、监督和评价，并寻求改进途径，帮助其尽可能地尽善尽美实现其功能；其目标是评价和提高公共资源、财政资金利用与管理的有效性。

因此，绩效审计相对于合规审计（财务审计属于合规审计）拥有更广泛的内涵。

其职能的扩大是以科学实用的方法和技术为基础的，但国际上对绩效审计程序和方法的规范并不统一，我国也没有非常明确的程序规定和方法指南。

这是有其客观原因的。

尽管在201X年我国审计署发布的《审计署201X年至201X年审计工作发展规划》明确指出，“争取到201X年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，但它并没有对绩效审计的实施提供详细的指南，对绩效审计程序与方法，仅强调积极推广先进审计技术方法。

其他涉及绩效审计的相关法规，包括《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》、《国务院关于审计工作的暂行规定》以及3个地方法规，基本上只是对绩效审计的定义作了一定的界定。

本课题试图通过对国外经验和国内的绩效审计实践的总结，概括出若干科学实用的方法和技术；并在此基础上进一步分析影响绩效审计程序审计和方法选择的因素，尝试借鉴平衡计分卡的科学管理思想，设计适合我国的绩效审计程序，同时构建我国的绩效设计方法体系，以改善其后的绩效审计实践。

发达国家在这方面已进行了不少有益的探索，如美国、英国、澳大利亚等，另外我国的香港特区在这方面也进行了较多实践。

因此，有必要对典型审计案例与实务进行认真总结，对有价值的审计方法与经验加以总结并归档，作为日后绩效审计的指导，虽然这些措施起初成效不太理想。

二、关于绩效审计程序的研究

绩效审计程序是审计机构和审计人员开展绩效审计工作的先后步骤,实质上是对整个审计过程的总体规划，它的设计应当体现绩效审计提供建设性意见的特点，根据实际情况灵活的掌握。

1．国外绩效审计程序

西方发达国家开展绩效审计的时间较长，在这方面积累了丰富的实践经验，对完善我国现行的绩效审计具有较大的参考价值。

美国采用的绩效审计程序大体上分为三个阶段，包括制定工作计划、实施审计计划以及报告审计结果，强调严格按步骤施行；英国则按照审计循环的顺序将绩效审计程序大体上分为调查分析确定审计项目计划、调查分析问题和提出报告等三个步骤，倡导灵活和创新原则；澳大利亚实施的绩效审计程序也包括预备研究、审计实施阶段、报告阶段三个环节，倡导制定详细的计划内容，以结果为导向开展审计工作；而加拿大将绩效审计程序分为计划、实施、报告和复查阶段，允许以结果为导向或以审计过程为导向开展审计工作；瑞士国家审计局将绩效审计程序主要分为审前调查研究阶段、深入调查阶段和审计终结阶段。

鉴于绩效审计具有提出建设性建议的特点，大多数学者认为审计程序有审计的计划或准备、实施、报告和后续审计四个阶段。

2．我国绩效审计程序

目前，我国尚未形成统一认可的绩效审计程序，在实施过程中较多地参照我国香港特别行政区政府审计署的做法，并专门组织国家审计署相关的审计人员进行专门的学习和培训。

香港审计署将绩效审计分为三个步骤进行，策划阶段、调查阶段以及报告阶段。

由于统一的广泛适用的绩效审计程序的缺乏，我国绩效审计实践大多参照的是《审计法》和《国家审计准则》中对政府审计规定的审计程序和步骤，或参照中国注册会计师《独立审计具体准则》中规定的审计程序或《内部审计程序》规定的审计程序。

在借鉴国外审计的一些做法的基础上，结合我国现阶段处于绩效审计推广的初级阶段，我国的绩效审计程序包括以下的六个步骤，如图1-1所示。

审计对象的选择与确定

审前准备工作

制定审计方案

编写和提交绩效审计报告

收集与评价审计证据

后续跟踪检查

图1-1绩效审计流程图

（1）审计对象的选择与确定

绩效审计的审计对象非常广泛，包括政府部门、事业单位、占用国有资金的企业，以及有政府部门和公共资金直接或间接参与的各种公共活动。

如：

财政资金的使用；政府的公共管理活动；政府性投资建设项目；专项资金的使用（扶贫资金、环保资金等）；公共资金的使用（社保资金、住房周转金等）；企业和行政事业单位绩效审计。

绩效审计是对审计对象的贡献性进行审计，这是有绩效审计的多样性特征所决定的。

目前，国家审计机关对本辖区内的可供选择的审计对象基本上没有进行彻底摸底排序，缺乏统一的审计项目库，其审计项目的来源主要是上级下达或我国相关法规规定进行的。

在选择审计对象时，主要考虑以下两

个方面：

一是审计对象的重要性与社会关注度。

这里的重要性指在国计民生中占据的位置，社会关注度是指是否为社会公众所广泛关注的问题，存在较多的问题，长期得不到解决。

二是审计风险与成本。

绩效审计风险是指由于对审计对象的经济性、效率性和效果性等做出了不恰当的审计判断，并给国家相关部门造成重大损失的可能性。

审计成本主要受审计项目的复杂程度，获取被审计事项的信息和数据的难易程度等因素的影响。

在审计对象的归类上，嘉兴市审计局根据市本级、各县（市、区）收集的绩效审计案例，从实务的角度做了探索性的归类，初步归纳为6种绩效审计对象。

包括政府政策审计类、专项资金及专项审计调查类、领导干部经济责任审计类、固定资产投资项目审计类、财政财务收支审计类、预算执行审计类等。

（2）审前准备工作

审前准备工作主要包括审前调查和风险评估，这项工作的进行可以为高效节约地实施具体绩效审计工作提供很好的向导。

审前调查是在具体制定审计方案前深入被审计单位进行全面、彻底、充分的了解。

主要内容包括：

①被审计单位的基本情况和历史沿革；②了解被审计的内部控制；③评估审计风险。

由于绩效审计自身的特殊性，绩效审计的审前调查不仅要对被审计单位的管理情况、某项活动或职能的履行情况进行检查评价；还要了解收集大量与之相关的政策法规，关联部门协调配合情况等，从而明确绩效审计项目的可操作性，配备必要的审计资源。

在开展审前调查的同时应确定好审计目标与审计范围，所以审计目标应该从一开始就进行充分的论证和阐述，并以此确定审计范围。

这样能确保审计范围紧紧围绕审计目标进行，避免审计过于宽泛、全面，甚至偏离审计目标，从而使审计效率和效果受到大的影响。

（3）制定审计方案

严格说，审计方案的制定也是审前准备工作之一。

在完成审前调查和风险评估之后，审计组要制定详细的绩效审计方案，作为整个审计项目实施的根本指南，也是对上述调查研究结果的一个汇总。

其基本内容包括：

审计单位的业务情况以及相关环境；审计目标；审计范围；审计计划；审计重要性水平和风险分析；审计方法；审计标准；审计时间和进度安排；审计人员构成和安排；具体审计项目和准备收集的审计证据；审计报告的基本框架。

如果审计项目的审计范围较大，审计内容复杂，通常需要编制分层次的审计计划，如战略规划、总体审计计划、具体审计计划，逐步分解审计项目。

战略规划是对审计工作的长远规划；总体审计计划是对绩效审计的预期范围和实施方式所作的规划，使审计师从开始实施计划到出具绩效审计报告整个过程基本工作内容的综合计划；具体审计计划是依据审计战略规划和总体审计计划制定的，对实施总体计划所需要的审计程序、时间和范围所作的详细规划和说明。

鉴于其内容的复杂性，以及关系全盘审计进行的重要性，审计方案的编制成为一道难题。

目前国内大多关于绩效审计的案例，对审计方案的编制过于简单，甚至前后缺乏严密的逻辑性。

因此，如何高效的编制分层次的审计计划，并且保证各层次之间严密的逻辑性和内容上的层次性，是一个需待进一步研究的问题。

（4）收集与评价审计证据

制定的审计方案，一般情况下不能变更，但如果在审计实施过程中发现了一些意外的问题，经批准可以调整审计方案。

审计的实施过程主要指效益审计证据的收集、鉴定，以及审计证据的整理归纳过程。

一般情况下，审计证据的整理都是与审计证据的收集和鉴定同时进行的，边收集、边鉴定、边整理。

绩效审计证据是审计人员获取的用以支持审计意见和结论的证明材料，其收集过程是紧紧围绕审计目标进行的，同时从相关性、可靠性和充分性等方面对审计证据进行分析鉴定，最后通过整理，将零散的审计证据按照逻辑性组织起来，分析得出某些意见和结论。

这些意

见与结论为绩效审计报告的编写奠定基础。

（5）编写和提交绩效审计报告

经过以上步骤，最终审计师可以得出初步的审计结论与建议，形成审计报告。

在上交绩效审计报告前，为降低不当审计建议和结论的风险，还应做好以下工作：

征求专家意见，与被审计单位沟通并充分征求其意见，复核、修改审计报告。

（6）后续跟踪检查

绩效审计报告最大的特点在于其一般会形成建设性的建议，这也是绩效审计的贡献所在。

因此，其建议是否得到执行，有必要在审计结束后进行后续监督；同时，如果发现审计决定不符合实际情况，审计建议执行脱离实际，应进行修改甚至废止。

从理论上看，绩效审计的开展应该以被审计单位的内部效益监督审计工作正常运作为基础，这是绩效审计与传统的财务审计的区别所在。

即绩效审计是建立在合规审计合格的基础上，并且被审计单位本身实施了绩效管理。

如果缺乏这项工作或基础，那么开展绩效审计的审计师必须亲自收集绩效信息并制定相应的指标体系进行计量。

这使得绩效审计变成了绩效研究，并非纯粹的审计。

而事实上，无论在我国还是其他国家的审计实践中，很少有纯粹意义上的绩效审计，绩效审计成为了一项复杂庞大的工作。

在我国的绩效审计实践中，审计师多次提出分行业建立统一的审计标准和指标体系的建议，以减少绩效审计工作量，避免绩效审计流于形式。

在缺乏绩效管理的国情下，如何将绩效管理与绩效审计合二为一，是进行绩效审计迫切需要解决的问题。

三、关于绩效审计方法的研究

不同的审计程序以及审计程序的不同阶段都需要专门的方法来完成，因此绩效审计方法贯穿于整个审计过程。

由于绩效审计的对象的多样性，审计目的也各不相同，导致在进行绩效审计时，不能用一套固定的审计方法来完成不同的审计项目，审计方法呈现多样性