行政标准规范的基础知识.docx

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行政标准规范的基础知识

行政规范

（一）行政规范概念

咱们所说行政规范，有人称之为“行政法规、规章以外行政规范性文献”或“其她规范性文献”，尚有人简朴称为“规范性文献”，民间也有人形象地称之为“红头文献”。

从内容上讲，对行政规范也有三种理解。

最为广义理解是指所有国家行政机关依照法定权限制定具备普遍约束力行为规范总称，涉及行政法规和行政规章在内。

广义理解是指各类国家行政机关为实行法律和执行政策，根据法定权限制定除行政法规和行政规章以外具备普遍约束力行为规范。

狭义理解是指没有行政法规和行政规章制定权行政机关依职权制定具备普遍约束力行为规范。

国内学界对行政规范对内涵界定是比较一致，所谓行政规范是指国家行政机关为实行法律和执行国家政策，根据法定权限制定除行政法和行政规章以外具备普遍约束力行为规范。

（二）行政规范特定涵义

1、行政规范制定主体：

有权制定行政规范主体只能是国家行政机关。

非国家行政机关组织所制定规范性文献从不属于行政规范范畴。

国家行政机关是指按照宪法典和关于组织法规定设立，依法行使国家行政权，对国家各项行政事务进行组织和管理机关。

只有国家行政机关才干制定行政规范，也只有国家行政机关制定行政规范性文献才干称为“行政规范”，其她任何国家机关都不能制定行政规范，虽然制定规范性文献也不能称为“行政规范”。

2、行政规范约束力：

行政规范具备普遍约束力，但不属于法详细体现形式。

也就是说，它针对对象是不特定相对人，且具备普遍约束力，而不同于详细行政行为；但它也有别于按行政立法程序制定行政法规和行政规章，不具备行政立法法定原则，因而它不是法详细体现形式。

3、行政规范目

行政规范是为了实行法律规范和执行政策而制定。

4、行政规范形式

行政规范是关于决定、命令、批示、行政办法等总称。

依照宪法和组织法关于规定，凡是具备普遍约束力决定、命令、批示和行政办法都是行政规范体现形式，而并非其中某一种。

（三）行政规范特性及其分类

1、行政规范重要特性：

（1）行政性。

详细体现为行政规范制定主体是国家行政机关，调节内容重要涉及行政管理事务及与行政管理有关事务，其目在于实行法律、法规、规章，执行党和国家方针、政策，实现行政管理职能，保障公民合法权益；

（2）规范性。

行政规范产生于对于一定社会关系规范性调节，其目在于为不特定相对人提供一种具备普遍意义行为准则，详细体现为它具备普遍性、抽象性和强制性；

（3）效力层次性。

事实上行政规范效力层次是由制定主体广泛性所导致，同步又是与制定主体在行政层级中地位相相应。

对于行政规范可以依照制定主体不同分为三类：

第一，法规性文献，是指国务院制定除行政法规以外其她规范性文献，《国家行政机关公文解决办法》即属于此类，其效力低于法律和行政法规，但是高于地方性法规和行政规章，同步在所有行政普通规范性文献中具备最高法律效力；第二，规章性文献，是指有权制定行政规章国家行政机关制定除行政规章以外行政规范，其效力低于法律和法规，也低于法规性文献和上级规章性文献，但是高于下级行政机关制定规章和规章性文献及其她行政规范；第三，其她行政规范，是指无行政立法权行政机关制定规范性文献，此类行政规范效力最低，仅仅高于下级制定行政规范。

（4）主体广泛性

行政规范制定主体是国家行政机关。

在国内，行政机关体制是一种纵横交错、关系复杂、布局有致完整体系。

2、行政规范分类：

1）国内

a.以制定主体为分类原则

依照行政规范制定主体不同，可将行政规范分为法规性行政规范、规章性行政规范和普通行政规范。

国务院法制局编辑，按季度出版《中华人民共和国新法规汇编》，就称国务院制定行政规范为“法规性文献”。

b.以制定目为分类原则

以制定目为分类原则，可将行政规范分为执行性行政规范、补充性行政规范和自主性行政规范。

1）执行性行政规范

以执行法律、法规、规章或上级行政规范为目而制定行政规范，称为执行性行政规范。

执行性行政规范可以对行政管理法规或上级行政规范实行做出详细规定，以便适应实际需要。

例如，湖北省公安厅关于《城乡暂住人口管理暂行规定》，就是为了适应湖北省实际状况而制定，因执行公安部《关于城乡暂住人口管理暂行规定》而制定执行性行政规范。

2）补充性行政规范

指以补充法律、法规和规章及上级行政规范为目而制定行政规范。

制定补充性行政规范，应有行政管理法规或上级行政规范授权。

基于这种授权，补充性行政规范内容可以增长或变更所补充行政管理法规或上级行政规范内容。

例如，《武汉市城乡暂住人口管理规定》第8条规定：

“暂住人口办理《武汉暂住证》和房屋出租人领取《暂住人口登记簿》，应缴纳工本费；从事劳务、经营活动（从事居民家庭生活服务和环卫、殡葬工作除外），办证后还应缴纳管理费。

收费原则由市公安、物价局共同制定。

”基于这一授权，武汉市公安局向武汉市物价局提交了报告，武汉市物价局做出了《关于收取暂住人口管理费及工本费函复》。

在武汉市人民政府该规章中，只规定了收费根据而未规定详细收费原则。

武汉市物价局这一行政规范内容，在武汉市政府规章中是没有，却又是依照武汉市政府规章授权制定。

武汉市物价局行政规范是一种补充性行政规范。

3）自主性行政规范

指行政主体为了行政管理实际需要运用其职权所制定行政归案。

既不是为了执行行政管理法规或上级行政规范，也不是为了补充行政管理法规或上级行政规范，而是为了实际需要，由行政主体根据其职权自行制定。

例如，卫生部、财政部、国家劳动总局《关于加强医院经济管理试点工作意见》就是依照自己职责权限和行政活动实际需要而制定，是一种自主性行政规范。

自主性行政规范制定，只需要具备宪法典和组织法上职责权限根据，而无需其她法律根据。

同步，自主性行政规范不得与关于法律、法规或规章规定相抵触。

例如，《行政惩罚法》第14条规定：

“其她规范性文献不得设定行政惩罚”。

就表白如果自主性行政规范设定了行政惩罚，就违背了《行政惩罚法》这一规定，就不能发生法律效力。

（四）行政规范地位

行政规范地位是指行政规范在行政执法管理领域，行政复议领域和行政诉讼领域中所起作用。

行政规范作为一种抽象行政行为，一经生效就具备拟定力、约束力和执行力。

第一，行政规范在行政执法管理领域地位。

行政规范在行政管理领域中发挥着重要作用，是当代生活中每一种人都能体会到。

普遍以为，行政规范在行政执法中是不可缺少，不论是狭义行政法律还是广义行政法律，它们对行政管理规范都是有限，都不也许全面地规范某一详细行政行为，同步法律规范滞后性、相对稳定性与社会始终处在动态变化是矛盾，以及全国各地现实状态不一致性，即政治、文化、经济等发展不平衡，由此浮现大量法律规范局限性与空白。

行政规范就起到了弥补作用，成为行政执法部门实行行政执法重要文献补充。

也就是说，没有这些行政规范作为补充，行政法制是不健全，行政管理也实现不了。

此外，这些行政规范更具备部门和地方管理针对性、现实可操作性。

第二，行政规范在行政复议领域中地位。

行政规范在行政复议中地位涉及两方面。

一方面，行政规范可以成为行政复议审核对象。

依照《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：

公民、法人和其她组织以为行政机关详细行政行为所根据规范性文献不合法，可以在对详细行政行为申请复议时一并想复议机关提出对该规范性文献审查申请。

尽管《中华人民共和国行政复议法》规定是对规范性文献对附带性审查，但这至少意味着行政规范有被行政复议审查也许性。

另一方面，行政规范可以作为行政复议机关审查复议案件根据。

关于这一点，在国内《行政复议条例》里曾有过明确规定，“复议机关审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布具备普遍约束力决定、命令为根据”，从而必定了行政规范可以作为行政复议根据。

但新《中华人民共和国行政复议法》对此并无明确规定。

（五）行政规范作用

1、弥补法律缺陷

就国内现行体制而言，法律漏洞是通过法律解释弥补。

法律解释，涉及立法解释、行政解释、司法解释和地方解释。

在当前各种法律解释中，行政解释在形式上体现为行政规范。

例如国家工商行政管理局在答复深圳市工商局就《中华人民共和国公司法人登记管理条例》＊，即是一种行政解释，也就是咱们所说行政规范中一种。

因而，法律漏洞正是行政规范存在和作用空间，行政规范作用之一就是在于通过法律解释来弥补立法漏洞或缺陷。

2、创制新规则

从主线上说，人们行为规则应当由法来创制，而不能由其她形式来创制。

但有时却因各种各样因素，法律往往授权行政机关来创制某些规则。

这种法律授权有两种，即授权制定行政法规和规章，以及授权制定行政规范。

国务院依照《中华人民共和国海关法》第4条第6项授权所批准，并由海关总署、公安部颁发《海关工作人员使用武器和警械规定》＊。

这种授权对象只能是具备宪法和组织法所规定行政立法权行政机关，以及不具备宪法和组织法所规定行政立法权国务院主管部门。

后者如武汉市财政局、武汉市公安局依照《武汉市城乡暂住人口管理规定》＊第8条第授权所制定第《关于暂住人口管理费收取、管理、使用关于问题告知》。

这种授权对象可以是任何行政机关。

行政规范所创制规则，是法必要补充，为法所未穷尽领域和层次提供了可遵循规范或准则，对社会生活对有序化或社会控制具备重要作用。

3、指引社会生活

社会生活往往是盲目。

这就需要有理性组织和指引，从而推动社会进步、文明和繁华。

对社会组织和指引，可以通过立法来实现，但更多却是通过行政规范来实现。

行政规范灵活性，可以及时指引变化中经济活动；行政指引非强制性，有助于公众接受，减少摩擦和冲突；行政制度预见性，可以避免和防止经济资源不合理配备和挥霍＊。

这种行政指引有体现为一种事实行为即行动，有却体现为一种行政规范。

行政指引虽然以事实行为浮现，也往往需要有行政规范上根据。

（六）行政规范制定原则和程序

一、行政规范制定原则

1、依法制定原则

行政规范制定是行政权力作用成果，而任何行政权力运用都必要依法进行。

这是当代行政法治基本规定。

因而，依法制定原则是行政规范制定必要遵循首要原则。

重要涉及：

a法律保存

法律保存近似于英美法系国家“依法而治”，是指在国家法律秩序范畴内，某些事项必要专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。

＊行政机关在制定行政规范时同样要遵循法律保存原则，即：

凡是必要由法律或者依照法律制定法规、规章来调节重要问题不容许行政规范独立调节。

＊

b依法定权限制定

在国内，凡是依法成立独立国家行政机关均有权制定行政规范。

但是，有权行政机关并不是可以在所有方面制定行政规范，而要受到法定权限限制，涉及时间和空间地区上限制、合用范畴和针对对象上限制等。

＊例如，国务院及其构成部门既可以制定合用于全国也可以制定合用于本系统内行政规范，而县级以上地方人民政府却只能制定合用于本行政区域内行政规范。

尽管所有行政机关均有权制定行政规范，但是任何行政机关又都必要就自己职权范畴内事务制定行政规范，即必要符合法定权限规定，而不能超越法定权限，否则无效。

c依法定程序制定

行政规范制定不但要在法定权限内进行，并且在制定过程中还要依照法定程序。

违背法定程序制定行政规范是无效。

2.民主公开原则

行政规范定制定应始终贯彻民主、公开原则，特别是行政规范制定程序应当实现民主化。

民主公开原则详细体现是：

a相对人对行政规范制定程序参加

在行政规范制定过程中要向社会广泛征求意见，其方式可以采用书面形式、座谈会形式，以及正式听证形式。

b行政规范制定过程公开

指是行政规范制定主体在行政规范制定过程中，除非涉及国家秘密和法律另有规定，必要将制定行为在事前、事中、事后公开于行政相对人和利害关系人。

行政规范制定过程公开化，公众才得以理解状况和广泛刊登意见，行政规范制定机关才得以广听博纳，集思广益。

c协调统一原则

国内行政规范制定主体广泛，就规定在行政规范制定中要贯彻协调统一原则。

既涉及纵向有层级行政规范之间不相抵触，还涉及横向不从属行政规范之间不互相冲突。

d可操作性原则

行政规范重要目是执行法律、法规和规章规定。

1.行政规范重要以执行为目，所有规定其内容必要明确、详细，不能规定得过于原则。

其自身要让人对的理解，得以精确执行，内容也应当明确、详细、简要。

2.行政规范内容不但要明确、详细，还必要适应性大、针对性强、切合实际。

二、行政规范对制定程序

1.规划、立项与交办

行政规范制定是行政机关一项重要法制工作，在正式起草行政规范之前，必要事先做好规划、立项和交办等准备工作。

a.编制规划

指是关于行政机关为达到一定行政目，在其职权范畴内按照一定原则和程序，对于准备制定行政规范工作进行具备指引性总体设想和详细布置。

b.立项与交办

需要制定行政规范，应由行政主体文秘部门及时提出拟办意见送给领导人批示即立项，或者交友关于部门办理即交办。

2.起草

指是行政规范承办人依照领导批办或交办意见拟定行政规范草案事实行为。

重要涉及起草人员组织、草案拟制与校核和协商协调与征求意见。

3.审核、签发与发布

a.审核

指是在行政规范起草完毕后，送领导人签发之前，应由机关办公部门负责人对文稿内容进行全面审查核算。

其重点是：

与否需要制发行政规范，与否符合国家法律、法规和政策及关于规定，与否与关于部门、地区协商、会签，文字表述、文种使用、格式等与否符合《国家行政机关公文解决办法》关于规定。

行政机关详细审核负责人审核文稿要认真负责，审毕要订立自己意见、姓名和时间。

b.签发

行政规范文稿经审核后，由机关领导人作最后审定，并签发写出对该文稿意见，及本人姓名和时间。

须经政府审批事项，经政府批准后，也可以由政府部门签发，文中可以注明政府批准。

行政规范文稿签发之后，交由秘书部门编发文字号并进行登记，然后加盖印章。

c.发布

行政立法中，只有在行政首长订立命令予以正式发布之后，行政法规和行政规章才干发生法律效力。

但对于行政规范而言，实践中往往采用内部传达或告知方式层层下发，公开限度不够。

国内也有学者主张，只要是涉及国家行政机关对外行政管理行政规范，除法律规定必要保密意外，都应当通过一定方式向社会公开，让人们知晓。

＊

（七）行政规范监控

行政规范制定是一种行政权力行使，“有权力必有制约”，以保证权力在既定范畴内和预定轨道上运营，防止权力滥用和越轨。

对行政规范监控就是对行政规范制定活动一种法律制约机制。

为了防止行政主体滥用行政规范制定权，促使其合法有效地实行行政规范制定活动，使行政规范发挥其应有广泛作用，必要建立健全对行政规范监控机制。

对行政规范监控机制重要涉及行政监控、立法监控和司法监控。

1.行政监控概述

指行政系统内部上级行政主体基于行政从属关系对下级行政主体制定行政规范所实行一种经常性监督和监控。

1）行政监控特性

a.行政监控主体是行政规范制定者上级行政主体。

例如，各级人民政法对其所属部门、上级人民政府对下级人民政府、上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门制定对行政规范所实行监控。

b.行政监控是基于行政从属关系或层级关系实行一种监控。

行政监控主体监控权，是宪法典和关于组织法赋予，上级行政主体对下级行政主体对层级领导和指挥权。

多数行政主体间都具备领导与被领导关系。

具备领导权行政主体都可以对所属行政主体制定行政规范予以监控。

如果行政主体对其她行政主体没有领导权，则不能对它们所制定行政规范予以监控。

但是，有行政主体之间具备指引与被指引关系，则仍能通过复议审查方式予以监控

c.行政监控是一种经常性监控机制。

2）立法监控

对行政规范立法监控，即立法机关监控，是作为国家权力机关全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会对同级人民政府制定行政规范依法实行监督和控制。

a.立法监控根据

1）宪法和法律根据

国内宪法67条第7项规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定同宪法、法律相抵触行政法规、决定和命令”；第104条规定，县级以上地方各级人民代表发挥常务委员会有权“撤销本级人民政府不恰当决定和命令”。

《地方组织法》第8条规定，县级以上地方各级人民代表大会有权“撤销本级人民政府不恰当决定和命令”第9条规定，乡、民族乡、镇人民代表大会有权

“撤销乡、民族乡、镇人民政府不恰当决定和命令”等等。

2）理论根据

行政权是法律赋予行政主体一种权力。

行政主体对行政权行使就应当对法律负责，接受法律全程和全面监控。

＊即涉及事后监控和事前监控，涉及行政监控、司法监控特涉及立法监控。

行政规范特使一种行政权作用，也应接受法律全程和全面监控。

b.立法监控对象

从宪法典和关于法律规定来看，立法监控对象普通为同级人民政府及其派出机关。

即权力机关普通只对同级人民政府及其派出机关所制定行政规范予以监控。

c.立法监控方式

立法机关对行政权监控方式有诸各种。

详细涉及审查和批准政府工作报告、审查和批准国家预算和决算、组织行政执法大检查、办理公民来信来访、监督政府解决人大代表提案和意见、质询和询问、组织人民代表对政府工作进行视察、组织关于特定问题调查委员会和撤销政府做出不恰当或违背行政行为运用人事监督权进行监督等。

＊这些监控方式都合用于对行政规范监控。

立法机关还可以运用立法手段对行政规范实行事前监控。

例如，全国人民代表大会制定《行政惩罚法》第14条规定，行政规范不得设定行政惩罚。