分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告.docx

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分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告

省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。

我国省以下财政收入体制的框架，出自1994年实行分税制改革的要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。

从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。

财政运行中也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点。

　　如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。

本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性。

从中长期目标来看，按照构建公共财政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范。

　　一、政府间财政收入划分体制的现状分析

（一）我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价

　　1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征

　　规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容。

改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的。

过度的集权影响地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能能力的削弱。

因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向。

　　从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断。

建国初期至分税制财政体制实行之前，我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：

第一阶段，建国初期统收统支体制（1950—1952年）阶段，政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要。

第二阶段，统一领导、分级管理体制（1953—1978年），实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。

这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。

第三阶段，划分收支、分级包干体制（1980—1993年），在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。

适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。

以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。

　　以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在当时背景下是客观现实的选择。

从历史发展阶段的特征变化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政的宏观调控能力：

一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制度的优化。

有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展的要求。

[ii]

　　2、分税制财政体制的试点及全面推行

　　1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一次制度创新。

其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央（或联邦）政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。

与“分灶吃饭”的包干体制相比，分税制财政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。

基本内容包括：

按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

　　在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上，为进一步增强政府宏观调控能力，xx年中央又实行了所得税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施。

这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶属关系划分所得税收入的办法，所得税分享范围和比例全国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。

　　3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷

　　经过十几年的运行，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效。

主要表现在以下几个方面：

　　一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。

这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。

1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从％下降到％，财政职能作用不断消弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。

分税制和所得税分享改革后，从1994年至xx年我国财政收入增加了倍，年均增长％，财政收入占gdp的比重由％提高到％。

　　二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。

从1994年到xx年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了倍。

同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

　　三是政府转移支付力度不断加大。

1994年中央对地方的转移支付为2386亿元，到xx年中央对地方的转移支付达到7362亿元，增加了倍。

从转移支付结构来看，逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。

因此，基本上维持了地方的既得利益。

[iii]

　　总体上看，1994年推行的分税制财政体制改革，主要是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的基本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足”。

　　一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。

以1993年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折扣。

　　二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的羁绊。

1994年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。

时至今日，制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建。

　　三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。

分税制财政体制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。

这种自上而下的改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。

[iv]

（二）当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转

　　1、省对市财政收入划分体制的实际运转

　　1994年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入。

xx年，省政府根据中央实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进行了调整和完善，该体制运行至今。

　　案例1：

省对**市财政收入划分体制：

　　xx年，省对**市财政体制作了相应调整。

主要内容,一是实行企业税收属地征管。

从xx年起，将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25％部分、营业税、7种小税（包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加）全部下放到市，实行属地征管，从而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。

　　二是扩大税收分享范围。

在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外，还将增值税25％部分和营业税纳入分享范围。

与中央的分享改革一样，省调整体制实质是增量分享，即以xx年为基期年，统一实行省与市分享增量。

其具体分享比例是：

①企业所得税和个人所得税xx年地方50％部分省分享20％、市分享30％，xx年地方40％部分省分享15％、市分享25％，xx年至今省、市分享比例与xx年相同；②增值税25％部分省分享8％、市分享17％;③营业税省分享30％、市分享70％;④7种小税以xx年实际入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。

　　三是改变所得税基数核定办法。

省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税，都以xx年实际完成数为基数;对企业所得税，省级以xx年实际完成数为基数，市以xx年实际完成数乘以xx年1-9月增幅或者1999年、xx年两年平均增幅为基数。

如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解。

　　从xx年省对**市财政体制调整以来的运转情况看，这次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。

从财力上讲，xx—xx年三年间，省净集中**市增量资金累计23亿余元，平均每年7亿元。

从发展趋势看，中央和省集中度呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。

　　2、省对县财政收入划分体制的实际运转

　　xx年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县域经济发展，xx年省政府决定在全省实行省管县（市）的财政体制，随后，也相应确立了省对县（市）的财政收入划分体制，其运行情况：

　　从xx年起，全省所有市、县（市）财政体制统一按鄂政发〔xx〕29号和〔xx〕50号及有关文件规定执行，市不再完成所属县（市）税种和新增集中县（市）财力，省、市、县（市）收入中企业所得税按中央60％，省15％，市（县市）25％比例分享；个人所得税按中央60％，省15％，市（县市）25％比例分享；增值税按中央75％，省8％，市（县市）17％比例分，省同时分享相应的税收返还增量；营业税按省30％，市（县市）70％比例分享执行；七个小税种按确定的定额上交省财政。

为了进一步加大对县域经济发展的支持力度，对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量，以xx年为基数，xx—xx年新增上交省的增量，全额返还县市区，用于支持县乡综合配套改革XX县域经济发展。

　　3、市对区财政收入划分体制的实际运转

　　据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式：

　　一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制。

对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴，收入超基数的比例分成或超收全留。

　　二是实行分税制的收入划分体制。

打破行政隶属关系，将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。

　　案例2：

XX市对XX区财政收入划分体制

　　xx年地级XX市成立后，从xx年起，对XX区实行“按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收入基数比例分成”的收入划分体制。

　　1、财政收入范围的划分。

（1）市级收入：

增值税地方留用部分的15％，农业税30％，地税收入40％，市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等；

（2）区级收入：

增值税地方留用部分的10％，地税收入60％，农业税70％，农业特产税100％，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。

　　2、基数计算。

以1997、1998、1999三年的实际完成数和xx年的计划数加权平均数递增10％作为xx年收入基数，对区财政收入超基数部分，市、区2:

8分成；短收入基数部分，市、区2:

8负担。

　　3、定额补助。

区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助。

xx年以后，随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整，XX市对XX区财政收入划分体制也作了相应的完善。

　　4、县对乡财政收入划分体制的实际运转

　　据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但大同小异，其主要体制模式有三种：

一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。

　　案例3：

XX市XX区对乡镇财政收入划分体制

　　根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，xx年，XX区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为：

　　1、区级收入：

耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益。

　　2、镇级收入：

增值税17％，企业所得税25％，个人所得税25％，一般营业税70％，资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100％及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入。

　　3、收入基数确定：

按上述税种和比例将xx—xx年实际完成数进行加权平均作为收入基数。

　　（三）省以下政府间财政转移支付的实际运转

　　实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化。

我省现行省对市（县）转移支付，按转移支付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类。

一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款，是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。

　　一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成。

均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定。

用公式表示为：

某地区均衡性转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×均衡性转移支付系数。

标准财政收入和标准财政支出,采用xx年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定。

激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化XX县域经济发展试点激励性转移支付组成。

具体支付数额分别设立公式计算确定。

政策性转移支付包括：

省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等。

分别按公式计算确定支付数额。

省对下一般性转移支付从1995年的亿元，经过十年的发展，到xx年已达到亿元，增长12倍，其中，均衡性转移支付亿元，占39%；激励性转移支付3亿元，占13%政策性转移支付亿元，占48%。

　　除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支付。

目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。

专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定。

　　案例4：

省对XX市财政转移支付情况

　　xx年至xx年湖北省对XX市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元，分别占XX市可用财力的％、％、％、％、％、％，其中：

一般性转移支付xx年至xx年为零，xx年50万元，xx年1800万元，xx年6599万元；专项性转移支付xx年至xx年分别为3446万元，2470万元，2840万元，2360万元，4073万元，6792万元；其他转移支付分别为479万元，1137万元，3542万元，3284万元，9354万元，18504万元。

从上面数据可以看到省对XX市转移支付资金增加较快，但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。

　　二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题

（一）中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入，忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有效构建

　　1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑

　　分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。

如XX市xx年中央、省级收入的比重分别为％、％，到xx年上升为％、％，分别提高、个百分点；而地方收入的比重下降了个百分点。

加上垂直管理部门（如工商、药监局、交通）收取的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。

　　2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性

　　增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度，占财政收入的比重也较大。

如XX市xx年这四项税收占财政收入比重为％，xx年达到％，提高了个百分点。

增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享，且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收增量大头都集中到中央、省。

如XX市，xx年中央、省分享了这四项税收的％，xx年达到％，增长个百分点，绝对额增长130％。

尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：

系数返还，省对集中的增量给予返还，但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返还只给予3年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降，严重影响了地方发展经济的积极性。

　　3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义

　　xx年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对主体税种所得税，中央分享60％、省分享15％；对增值税、营业税，省分享8％、30％；随后调整了出口退税政策，对超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种的分成范围。

由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。

　　4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实

　　当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。

税收立法权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏观调控，但对地方利益考虑不够。

（二）地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调发展

　　1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难

　　分税制改革后，中央、省不断集中财力。

如随州xx年以来，上划收入年均递增％，从xx的20763万元，增长到xx年的50476万元（参见表2）。

财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。

如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等。

目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增。

根据xx年省财政厅开展的基本保障能力调查分析，XX市按标准财政供养人员测算，财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元。

人均财力仅为万元，仅仅只够维持工资的发放。

　　2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财力

　　地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。

随着中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增大。

以随州为例，xx年，XX市完成一般预算收入34333万元，财政自给系数为；到xx年，XX市完成一般预算收入42460万元，财政自给系数为，比xx年下降（参见表1）。

由于地方财政自给能力越来越弱，只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。

加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从而严重影响了地方社会经济的发展。

　　[表1]xx—xx年XX市财政自给系数[v]（单位：

万元）

　　年份一般预算收入一般预算支出地方财政自给系数

　　xx3433373369　　

　　xx3602188099　　

　　xx44110103279　　

　　xx44816114520　　

　　xx42460142426　　

　　[表2]xx—xx年XX市上划收入变化情况表[vi]

　　年份划收入（万元）递增幅度（％）年均增幅（％）

　　xx20763　　

　　xx30755　　

　　xx29680-

　　xx44859　　

　　xx50476　　

　　3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。

　　由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出，粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3。

人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排。

粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。

所以，从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。

　　4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定的压力较大

　　由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形成了巨额债务负担。

截止到xx年末，湖北省各级政府债务余额836亿元，为当年地方财政收入的倍。

其中县乡政府债务余额453亿元，占债务总额的54％，为当年县乡地方财政收入的倍。

全省逾期债务余额387亿元，占债务总额的46％，为当年地方财政收入的倍[vii]。

日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。

更为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。

因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运