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公务员能力建设研究
武汉大学硕士学位论文
公务员能力建设研究
研究生姓名：
程昆
2005年4月30日
摘要
21世纪是以知识、智力和创新能力为基础的知识经济时代。
在知识经济时
代，发展经济的途径主要是发展高新技术产业以及信息产业，发展经济的手段主
要是技术创新与技术进步，发展经济的资本主要是人力资本、知识资本和智力资
本，经济增长的主要动力来自于科技进步和劳动者素质的提高。
当今，以科技为先导的现代经济、文化和社会以及以此为基础的政治构成了
不同于以往的、高度复合的现代环境。
在这个环境下，公共力量发挥得越好，则
竞争和发展就越有独到的优势.是否能抓住和充分利用公共力量，就成为制胜竞
争、实现发展的关键。
而这样的公共力量最主要的就是公务员能力。
这表明，正
确把握公务员能力、加强公务员能力建设就成为事关强国富民的国家战略的一个
核心。
以党和政府对公务员队伍的素质要求为依据，从政治思想、行政管理工作、
自身发展、心理调适等方面，作为一名公务员必须具备9种通用能力:
政治鉴别
能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、
创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。
关键词:
公务员、能力、建设AbstarCt
第一章导论..1
1.1本课题研究的目的意义...............................................................................……1
1.2本课题研究的主要内容.............................................................................……3
第二章能力建设及其理论二““..““..“““””““”..““““”““”..””“““”““““““”..“””:
.
2.1能力.............................................................................................................……4
2.1.1能力基本内涵...................................................................................……4
2.1.2能力的基本特征..............................................................……”.........……
2.1.3能力实现的规律...............................................................................……5
.22能力建设的内容.........................................................……….......................……7
.23能力建设的一般规律...............................................................................……10
.23.1能力建设的与时俱进规律.............................................................……10
2..32能力建设符合人性发展要求和前进方向规律.............................……n
.23.3能力建设与道德建设统一规律.....................................................……13
.2.34能力建设依赖于个人对社会物质生活条件占有的规律.............……14
第三章公务员能力建设.”“”“”“:
.”””..“““..”“““..””..”~”””“”..”..”””““““”“““.16
3.1公务员能力的实质与特征.........................................................................……16
3.1.1公务员能力的实质...........................................................................……16
3.1.2公务员能力特征...............................................................................……16
.32公务员能力内容.....................................................................................……，.17
3.2.1公务员作风代表国家形象...............................................................……17
.3.22公务员必须具备的能力...................................................................……17
.33公务员能力建设.........................................................................................……17
3.3.1政治鉴别能力..........……、..................................................................……17
3.3.2依法行政能力.................................................................................……18
3..33公共服务能力。
...............................................................................……20
.33.4调查研究能力...................................................................................……21
3.3.5学习能力……，.......……，.................................................................……，.…29
3.3.6沟通协调能力.................................................................................……333..37创新能力..........……，..........................................................................……37
33.8应对突发事件能力............................................................................……40
.3.39心理调适能力...................................................................................……45
第四章公务员能力建设的主要途径.”“二””””””““””.”.“二”.“.“”“”..”.“.”二““:
.””.4，
4.1通过有计划的开发进行公务员能力建设.................................................……49
.43进行公务员能力建设的其他途径.....................……”................................……53
参考文献二””..”:
.”..”...….…“““..“““….““”““.”””“”““”””..”:
.”……“.“””””
第一章导论
1.1本课题研究的目的意义
21世纪是以知识、智力和创新能力为基础的知识经济时代。
在知识经济时
代，发展经济的途径主要是发展高新技术产业以及信息产业，发展经济的手段主
要是技术创新与技术进步，发展经济的资本主要是人力资本、知识资本和智力资
本，经济增长的主要动力来自于科技进步和劳动者素质的提高。
这个时代，“人的
智力将爆发革命，这场革命将以开发人力资源和充分发挥人的创新能力为中心。
人们将不再以拥有土地和钱财的多少论财富，而主要是以知识的多少、智力的高
低和创新能力的大小论贫富。
”也就是说，在知识经济时代，人的知识、智力、尤
其是创新能力将成为经济、社会发展的主要源泉和动力，具有创新能力的人才是
科技进步和经济社会发展最重要的资源。
江泽民同志在2001召开的亚太经合
组织第八次领导人非正式会议上，第一次正式提出“能力建设”的概念和思想，
明确强调:
要注重人力资源能力的开发和培育，注重人力资源能力建设及其充分
正确发挥，这已成为我们把握新机遇、应对新挑战，藉以实现科技进步，实现经
济和社会发展的关键。
当今，以科技为先导的现代经济、文化和社会以及以此为基础的政治构成了
不同于以往的、高度复合的现代环境。
在这个环境下，公共力量发挥得越好，则
竞争和发展就越有独到的优势。
是否能抓住和充分利用公共力量，就成为制胜竞
争、实现发展的关键。
而这样的公共力量最主要的就是公务员能力。
这表明，正
确把握公务员能力、加强公务员能力建设就成为事关强国富民的国家战略的一个
核心。
因此，我国“十五”规划纲要中己经从国家发展战略的高度，正式提出要
大力开发领导人才、建设高素质领导干部队伍。
党的十六届四中全会全面分析了
当前的形势和任务，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。
《决定》深刻阐述了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性，全面总结了半个
多世纪以来党执政的主要经验，明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、
总体目标和主要任务，是加强党的执政能力建设的重要纲领。
国家公务员作为党执政的重要主体，其能力建设状况直接影响和决定着党的
领导水平和执政能力。
新形势下加强公务员能力建设的重要意义有:
（一）加强公务员能力建设是加强党的执政能力建设的必然要求。
加强党的
执政能力建设，根本目的是使党成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执
政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正
廉洁的执政党。
公务员是党和国家的路线、方针、政策和国家法律法规的执行者，
也是团结带领广大人民群众全面建设小康社会的组织者。
党的执政地位是通过党
对国家政权机关的领导来实现的。
加强公务员能力建设，形成一支全心全意为人
民服务的公务员队伍，不仅有利于党和政府的各项方针、政策、措施的贯彻落实，
确保党的奋斗目标的实现，也有利于更好地把人民群众紧密团结在党和政府的周
围，夯实群众基础，巩固党的执政地位，保证我们党在建设中国特色社会主义事
业的进程中始终成为坚强的领导核心。
（二）加强公务员能力建设，是贯彻落实科学发展观的必然要求.坚持以人
为本，全面、协调、可持续的科学发展观，是我们党对社会主义现代化建设指导
思想的新发展。
要紧紧抓住发展这个党执政兴国的第一要务，加强公务员能力建
设，不断提高公务员特别是担任领导职务的公务员驾驭社会主义市场经济的能力、
发展社会主义政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、应对国际局势和处理
国际事务的能力，使广大公务员在实际工作中更好地坚持五个统筹，即统筹城乡
发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的发展、统筹国内发展
和对外开放，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，正确履行好政府经
济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面的职能。
（三）加强公务员能力建设，是建设高素质、专业化公务员队伍的必然要求。
公务员队伍是党和国家的宝贵人才资源。
随着社会主义市场经济的发展和我国加
入世界贸易组织，深刻变化的国际局势和国内日益艰巨复杂的现代化建设任务对
公务员的能力提出了新的更高的要求。
目前，我国公务员队伍的整体素质是好的，
机关作风明显转变，工作效率明显提高，队伍结构明显优化，素质能力明显提升。
当前，要按照加强党的执政能力建设的要求和《国家公务员通用能力标准框架》，
努力提高公务员的政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、
学习创新能力、沟通协调能力和应对突发事件能力，确保公务员队伍与时俱进，
更好地承担起推进改革开放和现代化建设的艰巨任务。
1.2本课题研究的主要内容
2001年5月，江泽民主席在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上所做
的《加强人力资源能力建设，共促亚太地区发展繁荣》讲话中指出:
“物质资源的
开发利用是人类社会发展的基础，而人类智慧和能力的发展决定着对物质资源开
发的深度和广度……开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各
国发展的重大问题。
”目前政府与社会关系日益密切，因此，政府部门人力资源的
能力建设问题十分重要。
在这里，政府部门人力资源仅仅指作政府具体职能地承
担者的公务员，由于其直接面对与公众和国家利益相关的事物，尤其在我国成为
盯0的正式成员之后，新的职能组合更对其形成挑战。
因此，具有较高的综合能力
是社会和政府对公务员提出的新要求。
以党和政府对公务员队伍的素质要求为依据，从政治思想、行政管理工作、
自身发展、心理调适等方面，作为一名公务员必须具备9种通用能力:
政治鉴别
能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、
创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。
此课题研究从能力建设的理论方面，结合笔者自己的公务员亲身经历，从一
名公务员必须具备的9种通用能力展开论述，试图找到一条当代进行公务员能力
建设的途径。
第二章
能力建设及其理论
2.1能力
.21.1能力基本内涵
从哲学与人性角度来理解能力，它具有以下八方面的基本内涵:
一是从能力的基础看，能力是人的综合素质在行为中外化的表现。
这里涉及
到能力与人的素质的关系，人的素质是能力的内在基础，是人的内在本质力量，
而人的能力则是人的内在素质的外在表现、实现和确证，是人的内在本质力量的
外在体现，没有素质，就谈不上什么能力，提高素质，就是为了培养能力。
二是从能力的内容看，能力主要指:
人的一般能力，即人的体力、智力、德
力、审美力和实践操作能力。
这里的智力是认识活动的综合能力，德力是依德行
事的能力、德见之于实践行动和德依能而发挥更大作用的能力;人的特殊能力，
即从事某种专业的活动所必需的多种能力有机结合成的专业才能;人为社会而奉
献的创造能力。
三是从能力的水平看，能力是指人驾驭活动本领的大小和熟练程度。
这里，
能力有一个发挥充分不充分的问题。
四是从能力发挥的合理性看，能力是受道德和理性的引导而正确驾驭活动的
本领。
这里涉及到能力与道德、理性的关系，是能力能否正确发挥的合理性问题，
我们通常所说的“能力”，大都是从正面讲的。
五是从能力发挥的效果看，能力是指人的实际工作表现及其所达到的实际成
效。
这里涉及到能力与实绩的关系，“实绩”是人的能力充分正确发挥的必然结果，
是对人的能力的一种确证。
六是从能力发挥的载体看，能力是人在某种实际行动或现实活动中表现的，
可以实际观察和确证的实际能量，它表明人驾驭某种现实活动的熟练程度，是人
在活动中显示出来的能量和作用。
它涉及到与活动、行动的关系，是同人的现实
活动或实际行动直接相关的，因而它是一种“行动”范畴，回答人在现实活动中
能做什么。
能力如何决定着人的活动范围和对活动领域的可选择度。
离开人的现
实活动或实际行动，人的能力就难以表现、实际观察和确证。
七是从能力发挥的价值看，能力是实现人的价值的一种方式。
这里涉及到能
力发挥与回报的关系，讲的是有一份耕耘就有一份收获，只要尽力就有回报，只
4要有成就，就有价值。
八是从能力发挥的作用看，能力是左右社会发展和人生命运的一种积极力量。
这里涉及到能力与左右社会和人生的力量的关系问题。
权力、金钱、人情关系是
左右社会和人生的力量，能力也是左右社会和人生的一种力量，不过是一种比权
力、金钱、人情关系具有积极作用的力量。
由此，所谓能力，是人的综合素质在现实行动中表现出来的正确驾驭某种活
动的实际本领、能量和实现人的价值的一种有效方式，也是社会发展和人生命中
的积极力量。
它包括体力、智力、德力、审美能力、实践操作能力等一般能力，
从事某种专业活动的特殊能力和创造能力。
广义上讲，能力还包括潜能，即主体
通过自然遗传、文化继承、社会实践获得的处于可能状态的技能和本领，亦即主
体具有的，但处于潜在的尚未转为现实的能力。
.212能力的基本特征
经验观察性和可确证性—它是通过人的现实活动、实际工作表现和绩效在经验上可以观察和确证的，或直接具体把握和确定的。
现实性—它既可以直接作用于现实活动以及社会和人的发展，又可直接表现为一种左右社会和人的发展的现实力量，同时还要求人应现实地发挥实际作用，
不唯学历看能力，不唯资历看能力。
全面性—我们所说能力不单指某一方面的能力，而是指人的全面能力或综合能力。
二重性—即能力的自然属性和社会属性。
所谓能力的自然属性，是指人在适应、安排、改造和协调环境中，表现出来的行为方式、技巧水平和客观力度有
关的“量”的问题;而能力的社会属性则是有关能力的“质”的问题。
前者表示
出能力的有与无、大与小、强与弱的问题;后者反映出能力作用的好与坏、利与
弊、积极与消极的问题。
一致性—拥有能力的人内外是一致的，能力不可伪装。
属人性—能力是人本身内在固有的一种力量，而不是外在赋予和恩赐的，而且正确发挥其能力对人的存在和发展具有根本的积极意义和作用。
.2IJ能力实现的规律
一个人的能力按照其所处的状态不同，可以分为潜在能力和现实在能力转化
为现实能力，就是能力实现问题。
能力实现也是有规律的。
2.1.3.1能力实现与潜力开发
20世纪初，美国心理学家威廉·詹姆斯曾提出假设:
一个正常健康的人只
运用了其能力的百分之十。
稍后又有学者玛格丽特·米德撰文，认为不是百分之
十，而是百分之六。
这种潜在的能力是人在适应、安排、改造和协调自然、社会
和人自身的环境中，客观存在并能通过一定的方式和途径开发出来的潜在的智力
和体力之总和。
所谓开发人的潜力，就是通过各种各样行之有效的方式和途径，
去唤醒“未苏醒”或说“沉睡状态”的潜能，去沟通朦胧之中潜意识的智力和体
力，去转化内在的混沌状态潜能为外在的能力，从而使能力得以实现。
由潜力到
实现了的能力的过程，就是解放与发展人的个体的智力和体力，即解放与发展人
的个体的生产力的过程，就是解放与发展人类整体的智力与体力，即解放与发展
人类整体的先进的发达的生产力的过程。
2.1.3.2能力实现与制度安排
根据环境与能力成长规律，在由潜能转变为现实的能力过程中，要遵循人与
环境相互作用时的选择原则和补偿原则（即根据自身的实际情况对周围环境进行
适应与认同，明确自我的社会角色，提高自我意识并给予自己以合理定位），科
学制定有利于现有能力的运用，有利于未来能力的培养，有利于潜在能力的挖掘
的机制。
一般来讲，制度安排合理与否与能力发挥存在正相关的关系，即制度安
排合理，个体发挥潜在能力的积极性就越大，能力实现的程度就越高。
2.1.3.3能力实现与职业能力要求的适应度
能力的实现和个人潜在能力与职位能力要求的适应度有密切关系。
当个人潜
在能力与所在职位对能力的要求完全一致时，个人潜在能力得到完全发挥，个人
能力总量不变;当个人潜在能力与所在职位对能力的要求略有差距，个人潜在能
力能够得到完全发挥，个人能力也会迅速提高;当个人潜在能力远远达不到或远
远超过所在职位对能力的要求，个人潜在能力都难以得到较好的发挥。
2.1.3.4能力实现的聚焦成效性
这是指一个人在实践活动中，其各种能力的基本要素聚焦到焦点目标时，其
神奇的作用，必然产生巨大成效的规律。
这里，人的能力的基本要素是指能力作
用的大小、作用的方向和作用点三要素。
实践表明，能力的大小、能力的方向和作
用点将能够影响人的能力作用的效果。
人一生总是有许多美好的憧憬、需求、夙
愿、追求和目标，这些不断产生的，平行发展的追求和目标，会通过人的大脑的会聚作用，聚焦在主体能力的“焦点”上，成为人生追求的切实的真正的“焦点
目标”。
人生一旦形成了自己的“焦点目标”，就会把各种能力调整到一个方向，
唤醒沉睡的潜力，激发神奇的活力。
2.2能力建设的内容
前面我们已经谈到，能力是人的综合素质在现实行动中表现出来的实际本领
和能量，“具有一定素质的主体人”和客观的“人的活动的现实展开”是影响和制
约人的能力发挥与实现的两个最重要的因素。
与之相应，“人”（能力的主体承担
者）和“人的活动的现实展开”（能力发挥和实现的中介），便构成了能力建设的
两个基本方面和基本维度。
“能力”则是人力资源的外在体现，能力的发挥要借助现实的社会活动和条
件，并为人的现实社会活动服务。
能力建设包括两个层面的含义:
一是“开发能力”。
开发能力分为人力个体开
发和人力群体开发，人力资源的个体开发的核心问题是人力素质的形成和人力潜
能的发挥;人力群体开发的核心问题是使人力的宏观结构与社会、经济和科技发
展相适应，并有利于发挥人的潜能。
二是“转换能力”。
就是对人的能力充分正确
发挥所赖以进行的社会条件的创造。
即通过社会体系的创新，营造一个有利于人
的能力的发挥、发展、完善、使用的环境，使人力资源的能力转换成一种现实的
生产力，带动社会的全面进步。
一是不断提高学习能力。
即学会获取知识和认识的能力、终身学习的能力、运
用现代信息技术创造性的学习能力。
首先，要适应社会的发展变化，必须提高终身学习的能力。
学习是不断提高
人的综合素质的一个过程，而能否具备终生学习的能力又是其中的关键。
随着世
界经济的日益全球化，生产力的知识含量越来越高，激烈的竞争导致个人、组织
处在一个动荡不安的环境中，为了适应竞争，只有不断变化。
一个人适应变化必
须具备变化的知识、变化的技能、特别是变化的欲望。
其次，知识经济时代的团
体必须建成“学习型组织”，才能适应终生学习的需要。
彼得·圣吉在《第五项修
炼》中最早提出了“学习型组织”这一概念。
他说，20世纪90年代最成功的
企业，是那些勤于治学的组织，知道如何学习的“学习型组织”。
未来唯一持久的
优势，就是有能力比你的竞争对手学习的更快。
当今，已有许多国家政府和领导
提出要把自己的国家建成“学习社会”。
根据“学习社会”的观念，学习将成为一
7种生活方式，学校只是学习的一种场所，人的一生无法区分成“教育阶段”和“工
作阶段”。
据有关专家推测，到2020年，知识的总量是现在的3一4倍;到2
050年，目前的知识只占届时知识总量的1%。
由此，我们每个人唯有不断地
学习，我们的各种团体只有建成学习型组织，才能在这迅变的时代中生存、发展、
成功。
因而，培养终身学习能力、有效学习能力至关重要。
二是增强适应能力，即学会适应、学会生存的能力。
联合国教科文组
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